预算改革如何推动美国进步

黄爱丽

美国总统林肯著名的政治宣言“民有、民治、民享”为美国乃至人类文明开创了一个崭新时代。但是很遗憾，林肯之后，美国政府对人民的政治责任仅停留在纸面上，美国开国元勋们呕心沥血设计出来的“完美”代议制民主却逐渐背离了人民。换句话说，林肯之后的美国政治，展现的是一幅“光明的黯淡”前景。说它光明，是因为林肯的“三民主义”不仅为美国指明了正确的前进方向，更是全人类政治文明的灯塔，可以认为从林肯开始，美国确立了“善政”。但由于缺乏合适的“行政配套”制度，美国的现实政治和行政治理依然处于“政党分肥”的黑暗时代。

然而美国探索“善政”的脚步并未停止。根据美国的政治理念和建国历史，政府出现晚于人民自治组织。由此便产生了一个问题，即如何区分政府与民众的边界？聪明的美国人找到了一个很好的“工具”，那就是预算民主。

“三个火枪手”

美国的公共预算改革发端于纽约市。如同美国好莱坞大片的模式，任何伟大的事情都需有一个伟大的机构和一小撮伟大的小人物。成立于1905年美国市政研究局正是这样一个机构，将预算改革列为首要任务。市政研究局明确赞同扩大公共支出的做法，同时也深刻明白，政府扩张的代价是昂贵的，所以它更关注怎样高效地使用资金，怎样更民主地使用资金。而这正是该局成为开创性机构的根本原因：民主与高效。

纽约市政研究局的局长威廉·H·艾伦、亨利·布鲁艾尔、弗雷德里克·克利夫兰是预算改革中的先锋人物和领导者，因三人姓氏首字母分别为ABC，习惯上他们也被称之为“ABC三人组”，他们共同推动纽约市政研究局以预算为工具参与到公共事件中。他们以会计般的精准屡屡发布报告，向不同的政客和公共工程项目开火。当然，他们也运用自己的聪明才智，以美国政治选举为工具，寻找有利时机与政客们不断合作，推动公共预算在各个领域的应用。

市政研究局打的第一仗就涉及到影响力购买和腐败两大丑闻，一件是关于燃气和电力特权，另外一件发生在保险领域。第一起丑闻牵扯到垄断市政工程的城市照明合同和内幕交易；另一起更大的丑闻涉及汇率、渎职以及滥用保险巨头公正人寿保险协会的投保人基金。丑闻不仅牵扯到了J·P·摩根这样的大公司；甚至还牵扯到为西奥多·罗斯福1904年的竞选捐款等。市政研究局参与的调查活动的焦点集中在政府权力过大，特别是政府是各种资源的直接分配者这一核心问题。其解决办法就是划清公共权力和私人权力的界线，市场的归市场，政府的归政府，唯有如此才能切断权力和企业的勾连。

随后，参与丑闻调查的克利夫兰于1905年写了一篇题为《审计与公共控制的关系》的文章，反对政府干预公司事务，坚持州宪章中应该有足够的控制政府的措施，特别要求发布不间断的会计报告。

在这复杂的政治环境下，研究局仍成功地将其预算改革方案推进到了整个纽约的行政管理系统。纽约市在1908年推出了历史上第一份现代公共预算。这份预算虽然粗糙，效果却立竿见影，当年纽约市薪金拨款减少了314706美元；第二年，这方面的节省增加到1081748美元；1910年，推行薪金分级制，并纳入预算，这方面的节省增至两百万美元。此后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页，拨款法案也涉及3992个不同条目。

研究局一直同政府官员保持良好的互动关系，也使得他们逐渐取得了更多的行政管理信息编制与分类的控制权，把研究局建设成为不同的政府部门之间、政府与人民之间的主要中介。

中介“战争”

纽约市政研究局的定位清晰之后，面临的最大问题就是如何让民众认识到“中介”存在的好处。第一步就是要打一场“离间”政府与企业的“间谍战”。研究局将重点放在了“预算有助于精明的商人寻求保护自己的利益不受政府规制或者甚至直接公有化的威胁”。这一点普通民众很难理解，但是大公司很容易理解，像J·P·摩根、安德鲁·卡耐基、约翰·D·洛克菲勒这些创新企业家就联合起来，支持预算改革。

第二步就是扩大影响力，这就要利用宣传手段了。这个宣传不仅仅是口号式的宣讲，其真实目的是提高民众参与预算的技能。市政研究局做了一个大胆而又富有成效的广告宣传：展览。从1908年至1911年间，4次预算展览都受到纽约市民的热列欢迎。1908年10月第一次展览，7万人参观了展览，超过100万人从报纸上读到它。超过100万人在一个月内参观了1911年10月在纽约举办的最后且最盛大的市政府财政预算展览。预算展览激发了民众对政府中的浪费和腐败的厌恶，在教育纽约市民通过预算了解政府方面，迈出了第一步。

走向全美

在预算改革者们的共同努力和推动下，美国预算民主改革不断深入。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；随着1921年《预算与会计法》的通过与执行而扩展到全国，同时也标志着这场预算民主改革运动取得了决定性成就。到1929年，除阿拉斯加外，所有州都有了自己的预算法。

“广告战”遍地开花：从大城市费城、芝加哥、密尔沃基、哈特福特、霍博肯等，到小一些的城镇格林威治、康涅狄格、多波费里等等，都为自己的市民举办了展览。

“预算军官学校”：为使研究局的影响制度化，艾伦于1911年10月成立了一个公共服务培训学校。纽约经验就像一个实验室，实验对象包括城市选举机构、文官制度，乃至街道铺设，而预算工作始终居于核心地位。而学校每一个被训练者都被要求研究并参与城市的预算过程。学生遍布全美各地，超过30个州200个城市1000人的规模。培训学校用有效的公民权原则与方法来培养来自各行各业的市民，让他们可以将这些思想带回到其家乡的社团中传播。

培训学校还引发了公共行政职业的早期发展，被后来的公共行政专家称为美国“最早的真正的公共行政专业培训学校”。培训学校的示范作用，直接促发了全美各地成立各种政府研究机构，比如成立于1916年3月的布鲁金斯学会（其前身政府研究学会），该学会后来发展成为国家层面预算改革的领导机构，此外各个大学也设立了公共行政课程。

后进步时代与罗斯福新政

1915年至1945年，通常被认为是美国预算改革的“后进步时代”，美国人通过预算民主改革运动，美国政治重塑了自身的合法性。这场发端于地方政府的预算民主改革运动，最终完成了在联邦层级的扩张。也就是说，美国通过预算民主改革运动，最终完成了公私权力的划界，具体实现了美国先贤们的梦想：有限、高效与透明的政府。

这里不得不提一下众所周知的“罗斯福新政”。从经济角度讲，罗斯福新政是对凯恩斯主义的实践；但是从政治角度讲，罗斯福新政最重要的功绩是“重塑了美国政府的统治合法性”。而罗斯福总统所使用的“工具”正是“预算改革”。天文数字的扩张计划、民生福利承诺和公共工程，如果得不到有效的预算约束和透明监督，罗斯福新政本身将会变成一次史无前例的“腐败盛宴”。