“签单腐败”的前世今生

周光曙/整理

财政部4月18日向社会公布， 2013年中央本级“三公经费”财政拨款预算79.69亿元，因公出国（境）费21.36亿元，公务用车购置及运行费43.99亿元，公务接待费14.34亿元。与2012年预算执行数相比，减少1.26亿元。其中，因公出国（境）费减少0.29亿元，公务用车购置及运行费减少0.33亿元，公务接待费减少0.64亿元。

“三公经费”逐年下降诚然是好事，但公众对此仍有疑惑：一是瘦身后的数字仍然惊人，能不能再削减？二是，各部门会不会采取新的对策，比如通过神秘的“其他支出”这一招术，“补上”被砍掉的那些数字？毕竟，要官员管住自己的腿、屁股尤其是嘴巴实在太难了！

吊诡的“其他支出”

早在2012年6月28日，国家审计署行政事业审计司负责人接受记者采访时表示，“三公经费”并非公款吃喝的同义词，要改变当前“三公经费”概念不清晰、标准不完善、口径不一致的情况，并制定国内公务接待标准，加强“三公经费”执行的严肃性。

上述负责人表示，由于目前政府在公开“三公经费”时没有进行必要的解释，导致公众对“三公经费”的认识还不够全面 ，甚至将“三公经费”简单等同于公款出国旅游、公车私用和公款吃喝，这是一种误导。

此外，目前对国内公务接待尚无明确标准，外宾接待费和出国住宿费标准分别是1998年和2001年开始执行的，与实际情况已有较大差距，造成部门超标准列支现象比较普遍。

中南财经政法大学廉政研究院教授乔新生认为，国家审计署相关负责人这番表态揭示，中国“三公经费”之所以居高不下，不是因为执法不严，而是根本没有法律规则。他建议，尽快修改中国的会计法，改变目前由会计人员负责审批的局面。

最近，中国人民大学的一项调研发现，在一些政府预算中，“其他支出”数额巨大，在一些基层政府尤为明显，最高的能占本级支出的40%左右。某市2011年一般预算支出中，按功能分类，“其他支出”达146亿元，占总支出的11.6%，仅次于教育支出。

乔新生指出，中国现行的预算法是典型的“包干”预算法。国务院各部委的部门预算审批拨款之后，部委负责人以及各部委下属机构的负责人均可在经费包干的范围内自行“签单”。“其他支出”的神话，很大程度上就是官员可自由签单的“神笔”写成的。

如今，在各种场合消费后“签单”已经成为公务人员、酒店会所等相关人员、单位都乐此不疲、争相为之的“唐僧肉”，炙手可热。能“签单”者，大多是单位中位高权重、说话算数的人物。领导习惯于签单，原因不外乎是：一、将公款视为私款，把“签单”作为权力的延续，认为凭借权力既能不用掏钱白吃白喝，还可放纵自己的口腹之欲，更能结交朋友、交流感情。二、享受“签单”带来的优越感、满足虚荣心。有权力签单者，常被酒店高接远迎，给予特殊关照，有面子。三、签单是财力的显露，领导名字就是权力，就是金钱。签单还是关系熟人的佐证：能签单的酒店越多，说明熟人朋友越多，证明关系网越大，更显示出自己的身份、地位、能力。对于酒店会所，也是满心欢喜地渴盼被机关单位“签单”。

“吃的是鱼翅、燕窝，喝的是茅台、五粮液，要不是公款吃喝，谁能舍得；要不是领导签字能报销，谁敢这么胡整？”河南省某国家扶贫开发重点县县委办公室主任说，由于该县地处山区，交通不便，招商引资难度较大。所以一旦有上面的领导或是大企业老总来到县里，县里总是本着“再穷也要招待”的原则，尽可能提高招待标准。

2009年7月19日晚，四川洪雅县招商局长冷国民带着亲朋去当地一家饭店吃饭，结账时因其司机代为签单被拒，其亲友与饭店收银员发生争执，其中三名男子在饭店一顿冲砸，打伤了一名收银员和一名厨师，损坏饭店财物近万元。

官员的签单权竟然延伸到了司机手上，甚至由此引发暴力冲突，令人深思。

无独有偶，也在当年9月，山东省淄博市张店区水务局长鲍振华的情妇赵某与其闹崩后，竟然上电视曝出两人奸情。经查，有权签单的鲍振华，在水务局的接待和工作费用里为情妇签单报销油费和餐费。仅2008年一年，鲍振华签字报销的相关非工程费用就近百万，但总共签了多少，也没有最后结论。

笔下自有颜如玉，谁人能怜铁窗恨？

今年2月，国企珠海金融投资控股公司总经理周少强等人，在当地一家豪华会所公款签单消费，仅红酒就喝了12瓶，其中有拉图、奥比昂等名酒，总价高达七八万元。珠海市国资委纪委调查后称，当晚只喝了6瓶，另6个空瓶是“学习红酒知识的道具”。此论一出，舆论哗然，周少强也被一些网友戏称为“学酒哥”。

“笔尖腐败”探源

公款签单消费始自何时？

要厘清新中国成立后的公款消费成因，是有据可查的。

有人说，毛泽东时代不存在公款大吃大喝的问题。其实，此言差矣。

建国初期，大吃大喝铺张浪费的现象并非个例，毛泽东本人便亲自领教了这种事情。据毛泽东卫士李家骥回忆：“1950年2月7日，主席从苏联回来，到了哈尔滨。哈尔滨市委设宴招待，把最好的东西做给他吃，有熊掌、飞龙等。第一顿饭，有胡志明在座，主席吃了。回到住地，主席对我说，这么好的饭有没有必要啊？没有必要嘛！我们的国家这么穷，搞得这么丰富干什么！你去交代一下，从明天开始，还按我们在家的标准去办……后来到了沈阳，饭菜比哈尔滨安排得还好。主席很生气，接见干部时专门讲了这个事。”

据新华社高级记者戴煌所写的《我反对神化和特权的代价》一文记载，1950年代中国的大吃大喝现象可谓普遍：1953年胡志明曾与戴煌闲聊时婉转表达了对中国同志在招待宴请中的铺张浪费——“这几年，几乎凡是去过你们国家的越南同志回国后都说，你们招待外宾的酒菜极为丰盛，都是些海参、鱼翅、对虾、鲍鱼这样值大价钱的。可是尽管宾主早就吃到齐脖子了，厨房里还是照着菜单子大盘大碗地往上端，许多菜几乎又被原封不动地撤了下去，不是很浪费吗？

建国初期的公款消费是百废待举的特殊原因，并不具有普遍性。况且，后来的粮票、布票等商品凭票供给制度，一定程度上遏制了官员公款消费的可能性，那时几乎不存在私营酒店，官员以个人名义的公款签单消费几乎不可能。

大致说来，官员在酒店签单消费是改革开放之后的产物。

经济全面复苏之后，私营经济全面兴起，酒店为了争抢客源，会主动联系一些经济效益好的国营企业或政府部门，同意他们先消费后付款，先把单子挂在那里，一月一结或一年一结。双方通过协议，只认单位一把手或一把手指定人的签字就可在一定金额内任意消费。

当然，这种消费在开始时会一些风险，由于部分单位签单吃喝到一定程度后，在酒店的欠账数目越滚越大，导致最后无力支付所欠账款，从而给酒店带来资金周转上的困难，甚至因此而导致部分酒店停产歇业。这不但直接损害这些酒店的经济利益，而这些酒店为讨回欠款，往往会频繁上访乃至到法院起诉。媒体也不断有公款签单消费拖垮大酒店的消息曝出。

当酒店发现签单消费的隐患之后，想中止也难了。一些酒店由于害怕得罪这些公权部门找岔制造麻烦，不得不接受其签单消费的行为。

部分单位资金并不充裕，但是在可以签单消费情形下，由于欠款可以等到猴年马月归还，某些官员便更为放心大胆、肆无忌惮地透支公款消费。

某些官员揣摩出公款签单消费的无穷妙趣之后，签单成瘾，欲罢不能。

湖南省纪委预防腐败室副主任陆群说，这方面的改革，主要阻力来自各级领导干部。他们一方面习惯了吃请，另一方面满足于请客签单权力带来的快感。

“签单腐败”真是无法解开的魔咒？

公款吃喝，签单消费经媒体不断曝光，更引起了中央高层的高度重视，十八大后新一届中央领导集体出台了严厉的八项规定，吃喝奢糜之气一时“风声看紧”。

然而，要有效遏制这一顽迹，决非一日之功。已经积习难改的官员可谓心思费尽。近期频频曝光，公款吃喝悄然“转战”驻京办、高档会所、内部餐厅甚至隐秘小巷，有的还将茅台等高档酒装进矿泉水瓶里。

针对这一现象，青海省社会科学院院长赵宗福认为，从深层而言，这是由于各单位预决算管理存在问题，“三公”经费没有真正公开。其实，如果简单直接一点，我们只要揭开“三公消费”中那块遮羞布即可。

一般概念中的“其他支出”包括少数民族地区补助费、支援不发达地区发展资金、地方外事业务费和兵役征集费、军事供应站经费、公房收租试点支出、看守所拘留所经费、流窜犯收容站经费及未列项目的临时性支出等。近几年来 “其他支出”让地方政府爱不释手有两大原因，一是看不到具体支出用途，人大审议时好通过；二是预算法规定，年度中财政资金在科目间“流转”不需人大审批。据透露，实际上政府部门财政有两套预算体系，在没有公开的那一套中，特定人是可以清楚看懂政府是怎么花钱的。

雾里看花的只是民众。

对于如何规范公款接待，国外已有很好的经验可以借鉴。印度没有公款吃喝的概念；俄罗斯财务制度卡得很严，报销手续复杂到你宁愿自己掏腰包也不想用公款接待；日本民间密切监督政府的公款使用；欧洲媒体对公款盯得很严，让官员不敢有半点超越职权的花费行为。

他山之石可以攻玉。

事实上，早在2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发《党政机关国内公务接待管理规定》，明确规定“国内公务接待应当坚持有利公务、简化礼仪、务实节俭、杜绝浪费”，此后各地陆续出台关于公务接待工作的地方性规定。

2012年6月20日，浙江温州市印发《落实公务接待“三严四禁”规定实施细则》，要求严格执行工作餐制度，严格执行公务接待卡消费制度，严格执行公示报告制度；禁止午餐饮酒，禁止同城接待，禁止超规格接待，禁止经费超支，禁止签单赊账，以此向“舌尖上的腐败”开刀。

《细则》对公务接待该怎么吃、能吃多少、什么不能吃等问题做出详细规定，被网友称为“史上最严标准”。据当地纪委部门透露，自细则实施半年后，全市公务接待费用平均下降27%，市级机关单位下降34%。

看来，三公消费并非无法喝止的魔咒。控制三公消费也和其他反腐措施一样，制度制订者同时也是掌有签单权的人，改革就如同自己拿刀割自己的肉，非不能也，唯看其是否动真格。

● 本文资料来源于人民网、新华网、爱思想网、同花顺金融服务网、戴煌著《我反对神化和特权的代价》等