农业转移人口市民化的内涵特征及推进对策

林存壮　周乐萍

摘要：城镇化是我国向现代农业转型的必然选择，农业转移人口市民化是城镇化过程中的核心内容。农业转移人口市民化实质上是社会权利与公共服务均等化的过程。本文以农业转移人口市民化的内涵特征为着眼点，分析我国城镇化过程中存在的问题并在此基础上提出了有序推进农业转移人口市民化的对策和建议。

关键词：农业转移人口；市民化；城镇化

城镇化是实现城乡一体化发展的重要途径，通过人口向城镇集聚，逐步实现工业集群化发展和农用土地规模化经营，进而增加人均收入，提高人民消费能力，以此拉动内需，实现经济可持续发展。根据国内外城镇化发展的经验，城镇化发展的核心是农业转移人口市民化。有序地推进农业转移人口的市民化，是缩小城乡差距，提高社会综合效益的关键所在。

一、农业转移人口市民化的内涵及特征

为进一步推进新型城镇化的发展，党的十八大报告明确指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。有序推进农业转移人口市民化已成为现阶段转变经济增长方式、促进中国二元经济转型的有效途径。

关于农业转移人口市民化的内涵，国内研究者的观点可以概括为广义和狭义两个方面。广义的农业转移人口市民化是指农民由农村进入城市就业生活并且逐步成为新市民的过程。该过程不是简单实现职业和身份的转换，而是让农民在城市扎根落户，成为真正意义上的城镇居民，让农民工在城镇享有和城镇居民同样均等的城市公共服务，并且确保进城农民工在就业、住房、教育、养老、医疗等方面与城市居民享有同等待遇和完全平等的社会权利。狭义的农业转移人口市民化主要是指农业转移人口在城市获得工作并最终获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项公共服务而成为城市市民的过程。

农业转移人口市民化实质上是社会权利与公共服务均等化的过程，该过程可以概括为四个基本阶段：一是转移就业，即完成职业身份转换；二是均享服务，即自身和家庭融入就业城镇公共服务体系；三是获得户籍资格，即取得完整的市民权利，实现社会身份转换；四是心理和文化完全融入城镇，即成为真正意义上的市民。因此，农业转移人口市民化具有三方面的特性。首先，农业转移人口市民化强调以人为本。要求农业转移人口具备普通市民所拥有的一切权益，突出了城镇化发展进程人的主体地位，使人民群众全身心投入城市建设，实现人与环境的和谐统一，使城市的发展充满生机和活力。其次，农业转移人口市民化属于集约化发展方式。在城镇化发展过程中不再单纯追求城镇规模上、数量上的增长，而是强调资源的优化配置和高效利用，坚持集约化发展原则，提升城镇化的水平和质量。最后，农业转移人口市民加强了城乡间的关联度。农业转移人口市民化促进了城乡生活方式和资源整合，促使城乡间、城乡生产技术间、城乡生活方式间等的关系不断加强。

二、农业转移人口市民化与城镇化

城镇化是指农村人口不断向城镇转移，第二、第三产业不断向城镇聚集，城镇数量增加、人口增多、规模扩大、功能健全的一种历史过程。有序推进农业转移人口市民化既符合城镇化发展的要求，又突出了城镇化的核心与实质。

（一）农业转移人口市民化指明了城镇化的核心

据统计，截止到2012年年底我国城镇化水平达到52.57%，比1978年增长了近3倍，但与发达国家相比仍有30%左右的差距。按户籍人口统计，我国城镇人口只有35.29%，相当一部分没有稳定职业和固定居所的农业转移人口聚集在大中城市，他们长期生活在城镇却因户籍问题难以获得与市民同等的权益，成为边缘化“市民”。这一现象与城镇化的真实需求相背离，不符合城镇化的最终目标。

城镇化的最终目标是使农业转移人口真正融入城市，平等享有一般市民应有的待遇，以促使其生活与行为方式的转变。农业转移人口市民化，有助于实现农业转移人口在就业、教育、公共服务及社会保障等方面获得与城镇居民同等的权益，使其成为真正的市民；有利于吸引投资和拉动消费，进而推动城镇化健康发展。

（二）农业转移人口市民化有助于“三农”问题的解决

城乡分割的二元经济结构是导致“三农”问题产生的主要原因。目前我国农业发展存在诸多问题，现代化进程缓慢，规模化、集约化经营水平不高，农民收入水平低下，落后的农村经济无法与国际接轨。而人多地少、分散经营的现状导致人地关系的高度紧张，农业缺乏可持续发展的条件，农民很难通过提高生产效率来实现农业增产增收，农村经济很难获得突破性发展。城镇化为城乡一体化发展提供了新的思路，是解决“三农”问题的关键所在。

有序推进农业转移人口市民化，可以实现农村土地大量流转，促进农村土地规模化和集约化经营，增加农民收入，进而实现农村生态环境及农业经济的可持续发展；有序推进农业转移人口市民化还有助于统筹城乡发展，增强农村发展活力，提高农业整体效益，富裕农民，繁荣农村，缩小城乡差距，实现城乡经济共同繁荣，从而有效解决“三农”问题。

（三）农业转移人口市民化有助于社会综合效益的提高

据统计，2011年农村居民人均纯收入只相当于城镇居民人均可支配收入的32%，农村年人均纯收入低于2300元的扶贫对象仍有12238万人。我国城乡居民收入差距仍然较大，人口的流动率却在不断增加，从而成为社会的不稳定因素。农业转移人口在流入地的各项社会权益无法得到保障，从而引发各种社会问题，增加了社会管理难度，不利于农业转移人口与流入地的融合。

有序推进农业转移人口市民化，能够促进农业人口向非农产业转移，从根本上降低农业人口数量，改善农村环境，进而实现农业和工业、农村和城市成为一个有机统一的整体，充分发挥彼此相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的作用，特别是充分发挥工业和城市对农业和农村发展的辐射和带动作用，促进工业与农业、城市与农村协调发展，最终实现城乡经济协同发展，取得良好的环境效益和经济效益。

三、我国农业转移人口市民化发展存在的问题

据第六次人口普查结果显示，全国常住城镇人口和农村人口已非常接近，城镇人口为6.66亿人，占总人口的49.68%，农村人口为6.74亿人，占总人口的50.32%。同第五次全国人口普查相比，城镇人口增加了2亿余人，农村人口减少1.3亿余人，城镇人口的比重上升了13.5个百分点。2011年，中国内地城镇化水平首次突破50%，达到了51.3%，城镇人口首次超过农村人口，达到6.9亿人（见图1）。2010年3月，联合国经济与社会事务部人口司司长兹洛特尼克在《世界城市化展望2009年修正版》的发布会上指出：“中国在过去30年中的城市化速度极快，超过了其他国家。”

从全国范围看，我国农业转移人口市民化尚处于第二阶段，有向第三阶段加速推进的趋势，由于发展历史较短，发展基础薄弱，在推进过程中尚存在诸多不稳定因素。

第一，农业转移人口市民化受到农民综合素质的制约。农民所受教育程度普遍低于城市居民，文化、职业技能素质的缺失严重影响了农业转移人口的角色适应能力。随着我国经济的飞速发展和产业结构的不断升级，社会对劳动力综合素质的要求日渐提高，进城农民难以在现代产业体系中立足，直接影响到农业转移人口向市民的转化。

第二，农业转移人口市民化受到户籍制度的制约。由于我国城乡分割户籍制度的长期存在，农业转移人口难以在所在城镇落户安居，无法均等享有城市公共服务，缺乏制度化的利益表达渠道和社会上升通道，社会参与和融入程度较低。

第三，农业转移人口市民化受到城市承载力的制约。地区差异导致农业转移人口主要集中于东部沿海地区和地级以上较大的经济发达城市，人口集聚加大了这些城市环境、资源的压力，转移人口获取大城市户籍的难度日渐提高。

第四，农业转移人口市民化难以实现可持续发展。由于资源短缺及环境污染等问题，城市的人口承载量接近极限；转移人口收入水平低，城乡差异导致收入差距不断扩大，内需潜力无法有效释放；农业转移人口市民化财政分担体制不健全，地方政府推进力度不足。

四、有序推进农业转移人口市民化的对策建议

（一）从战略角度重视和支持农业转移人口市民化的发展

要确立农业转移人口市民化在经济社会发展中的战略地位。农业转移人口市民化改善了农业转移人口的生存状态，有效调动了农业转移人口建设转入地的积极性，同时在加强城乡关联、促进城乡资源流动及缓解农业人口增长等方面具有战略意义。因此，我们应大力推进农业转移人口市民化，充分发掘城镇化的潜力，将有序推进农业转移人口市民化列入国家和省市发展规划并出台相应的支持政策。

（二）加强职业教育和技能培训，为农业转移人口创造充足的就业机会

一方面，要根据不同城市的特色和产业优势来发展产业，通过产业集聚、产业升级、基础设施的改善，吸纳更多农业转移人口就业。另一方面，要逐步构建起以市场为导向和以政府购买服务为主体的农业转移人口教育培训体制，切实提高农业转移人口的就业质量，增加就业收入，保护劳动者根本利益，使他们能够更好地融入城市生活，真正在城市安居乐业。

（三）推进结构性农业转移人口市民化

依据现有的城市承载能力，统筹安排，推进结构性农业转移人口市民化。首先，将知识型农民工、技术型农民工、城中或城郊因建设扩张被占地的农民等条件相对成熟的农业转移人口优先转为市民。其次，对部分掌握技能、拥有资金、富有经验的农民进行农业职业化培训，培养现代职业化新型农民，投入到现代农业产业中并享有城镇居民同等待遇。最后，对暂不适合转移的其他人口，应切实保障他们的基本权益，努力改善他们的生产生活条件。

（四）增加投资以保障农业转移人口均等享有城镇公共服务资源

加大政府保障性资金投入力度，逐步将农业转移人口纳入社会保障体系，尽快实现社会保险关系特别是养老保险、失业保险在不同统筹区里的转移接续和不同制度间的衔接转移，不断提高统筹层次，逐步实现社会保障全覆盖；增设基层医疗卫生机构并合理调整其布局，提高农业转移人口相对集中地区的基层社区医疗卫生机构服务能力，加强疾病预防控制工作力度；设立专项资金，落实农业转移人口随迁子女在转入地全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，实行与城镇户籍学生混合编班；拓宽资金来源，确保涉及农业转移人口切身利益的保障性住房能够覆盖所有城镇常住人口。

（五）着力开发建设小城镇

小城镇可以分流人口向大城市转移的压力，减少人口过于集中导致的社会问题的发生。一要重视小城镇规划体系的制定完善工作。要科学规划、合理布局、以人为本，各有关部门都必须按规划实施，确保规划的有效性。二要竭力发展支柱性产业。立足本地产业特点和资源优势，以确定产业发展的重点领域。三要建立健全多渠道筹措小城镇建设资金的投融资机制。

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（作者单位：中国海洋大学管理学院）