外来务农者生存状况调研：出路在于开放农村户籍管理

白红义

中国农民进入城市除了务工以外，还有相当一部分数量操起了老本行。这个群体目前还较少受到关注，他们面临着许多和普通农民工不一样的问题。

2013年7月9日，中国社科院社会政策研究中心、工众集团、北京农禾之家咨询服务中心共同发布了《外来务农人员调研成果》。这是首份关注外来务农者的调研报告。报告显示，北京目前至少有12万外来务农人员，上海也有至少13万外来务农人员。外来务农者已经成为发达地区及城郊农业的新生力量，但他们的生存环境日趋严峻。

据中国社科院社会学所副研究员孙炳耀介绍，相较传统“被留守”城郊的普通农民，外来务农者的土地经营能力强，效率较高，更强调适应市场。调研以北京西北郊的土井村为样本，发现不少外来务农者将外出务农作为一种创业方式，以家庭为单位，自主经营，自负盈亏。选择务农，生产生活成本较务工更低，他们住在蔬菜棚而省去租房费用，减少了买菜的生活成本；劳动时间灵活，更便于照顾孩子和老人。比起在老家务农，大城市的城郊有着便利的水电设施、基础设施，以及较大的市场需求。

就收入来看，外来务农者平均每亩地年收入约为1.5万元。然而，他们都面临着农地经营权的问题。70%的外来农户土地转包时限为1年，只有3%的超过了5年。他们的土地租金不断上涨，如在土井村，2005年每个大棚为5000元，2012年已涨到了9000元。

据孙炳耀分析，土地租赁政策朝令夕改，地租不断增加，租地合同一年一签，让缺乏长远收入预期的外来务农者采取掠夺式的种植方式，不科学地使用农药、化肥、透支土地肥力，最终影响到蔬菜安全。

除了租约的短期化，大城市的城市规划也是潜在风险。调研中，土井村即面临着被拆迁征用的风险，这对外来务农者的经营意愿也产生不小的负面影响。

作为“外来者”，尽管从事的是农业生产，却无法享受惠农政策。例如在上海浦东新区，即以户籍确定政策目标人群，对具有本地户籍的务农农民每年直补1200元。又如在北京2012年的“7·21”大雨后，政府对大棚的所有者提供了补贴、救助，而外来务农者作为大棚的直接经营者，在自然灾害中遭受损失却无法获得赔偿和救助。

除了这些务农者特有的问题，在住房、子女教育等问题上，外来务农者的境遇也更为严峻。报告显示，外来菜农普遍住大棚，居住条件及生活设施很差。大棚旁的简易屋，普遍仅有五六平方米，而外来务农者多是举家迁移，每户人口都在四到五人。大多数农户都在院子里自行搭建住房以解决住房问题。这样“私搭乱建”的做法却与社区管理的相关规定相违背，调研中土井村村委会即对窝棚进行了强制拆除，导致外来务农者的住房压力进一步加大。

在子女就学上，外来务农者和普通农民工一样面临着“门槛”问题。由于租住大棚，没有租房纳税证明，务农也无“在京务工就业证明”。外来菜农普遍证件不齐，无法将孩子送到公立学校，子女几乎都在私立、无照的打工子弟学校就读。报告援引武汉调研数据显示，武汉市外来菜农子女有40%在小学阶段便辍学，50%没上初中。

此外，在社保、社会交往方面，外来务农者也面临着和务工者类似的困境。

当前进城务农者与其它农民工最大的区别，首先是他们不清晰的就业身份：没有租房纳税、普遍证件不齐。由此可见，进城务农者的困境，是因为他们既无户籍亦无劳动合同，于是既不能获得基于户籍的服务也不能得到基于就业的保障。他们处于不被任何社会保障制度覆盖的尴尬处境中。

孙炳耀认为，外来务农者的政策根本在于户籍管理。中国长期按城乡分类管理户口、确定居民身份。对于农业户口人员区域上的流动，过去仅考虑生活因素，而未考虑到土地权益变动。他认为，将农业户口上所附着的土地经济权益分离，开放农村户籍迁入，实现自由迁徙，应是问题解决之道。