诚信政策系统运行的变迁态势

方艳

【内容提要】 政策系统经历着一个历时性的变迁。我国改革开放三十多年来，诚信政策系统运行的变迁态势主要集中在以下五个方面。一是对象的扩散：由单一的、部门的到整个体系；二是领域的延伸：由道德领域到社会各个领域；三是认识的变化：由传统道德中的诚信问题到市场经济的新道德；四是模式的发展：由地方促中央到中央带动地方；五是力量的协调：政府组织站在公众角度去执行政策。

【关键词】 诚信 政策系统 变迁态势

【中图分类号】 C916 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2013）08-0018-03

按照公共政策学的理论，政策运行系统是指政策运行过程中的构成要素及其动态结构。政策系统的运行不仅有共时性的各种不同层级的政策法规的并存与共生，同时，政策系统的运行也经历着一个历时性的变迁。经过改革开放三十多年的社会建构，诚信问题经历了一个比较漫长的过程，其内涵越来越丰富，越来越受重视，范围越来越广，其应对政策也呈现了相应的变迁态势。

一、对象的扩散：由单一的、部门的到整个体系

对象的扩散是指政策首先针对的是单个的失信事件、单一性质的事情，或者是某一方面的问题，而后发展到整个相关联的事情，逐步体系化，最后提升为整个社会诚信体系化的思维。

最初的法规，比如《最高人民法院关于陈建英诉张海平“假离婚”案的请示报告的复函》、《最高人民检察院转发上海市人民检察院“处理利用‘信用卡进行诈骗活动的几点意见”的通知》、《关于利用信用卡恶意透支案件如何定性问题的答复》、《关于吉林发现“1993年（三年期）”假国库券的紧急通报》，这分别是针对假离婚案、信用卡诈骗活动、信用卡恶意透支案件和假国库券的法规，针对的是个别事件或特定对象。到后来，则是更多地倾向于体系，针对性强、指称对象单一的法规就越来越少。比如《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》、《关于加快推进铁路信用体系建设的意见》等等，体系性思维已经非常明显。

二、领域的延伸：由道德领域到社会各个领域

2001年颁布的《公民道德建设实施纲要》中提出“不讲信用、欺诈欺骗成为社会公害”，专门提及“不讲信用问题”，把“明礼诚信”列入二十字基本道德规范之内。诚信在这个时候被认定为我国公民在社会主义市场经济形式下的一条基本道德规范，这反映了在新的历史条件下建立正常的生活秩序的道德要求。2003年中共十五届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。”①2003年12月31日，中共中央发出《关于印发<中国共产党纪律处分条例>的通知》，该条例将党的组织和党员、党和国家工作人员的失信行为惩处具体化、条文化，是党内整治失信的第一个系统化、政策法规化的文件，共有23条款项明确了失信行为及其惩处的具体规定。

从政策涉及的范围来看，由道德领域到经济领域再到社会各个领域。从法规指称的诚信内涵来看，由道德概念、伦理范畴，扩展为经济概念、法律概念和制度概念；从法规内容指称的诚信问题的范围来看，有诚信制度的建设、信用环境的建设、诚信教育等方面，这为诚信问题的解决拓宽了空间；从法规指称的受体来看，既有个人，也有企业，还有政府和职业群体等。受体多元，内容多元。这同时也体现了诚信问题作为社会问题的地位的独立，这同开始时附属在其他的文件中的情况大不一样了，而成为单独强调，正面提出的一个受到社会各主体重视并下决心解决的问题。

2006年10月11日，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再次指出，要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求”，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。②这是中国共产党第一次将诚信社会的建设纳入和谐社会建设的纲领之中。政策文本蕴涵的意义，正是将诚信问题纳入社会各个领域去考察。

中共十七届六中全会指出，“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的诚信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围。” 2012年中共十八大大会报告中指出“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。”这体现了道德领域与社会其他领域诚信问题并重的思维。诚信问题一直是一个道德领域的问题，随着历史的发展，诚信问题的内涵越来越丰富。

从整体情况来看，经济领域的诚信问题得到了最多的重视，随着社会的发展，抽象的符号化的诚信问题也凸显出来，比如电子商务、专家评估等。

三、认识的变化：由传统道德中的诚信问题到市场经济的新道德

诚信是社会道德规范的重要内容。诚信问题首先亦是一个道德问题。从内容上来讲，诚信首先指人的一种观念、意志和品质，它存在于特定的社会关系之中并借助这种关系体现出来。诚信又是一种行为规范，用于调整人与人、人与社会之间的现实关系，并以此形成一种特定的道德实践活动。③此外，“诚信从观念到规范再到行为，从行为目的到行为结果以及对行为的评价和约束，实际上又构成了一个有着内在机理的体系”，它的内容蕴涵着不言自明的社会规定性。“诚信是人们在社会活动与经济交往中必须遵循的最基本的行为准则之一，是一个社会运行的重要基础。”④

随着改革开放和市场经济的建立，诚信和诚信问题有了新的内涵。市场经济有着对诚信的内在要求。这种内在要求就是市场经济比其他任何形式的经济更加需要诚信作为自己存在和发展的条件或者基础。市场经济“愈发展，它就愈不能采用作为它早期阶段的特征的那些琐碎的哄骗和欺诈手段。的确，这些狡猾手腕在大市场上已经不合算了，那里时间就是金钱，那里商业道德必然发展到一定水平。其所以如此，并不是出于伦理的狂热，而纯粹是为了不白费时间和劳动。”⑤其次，消费者的权利和作用也是要求市场主体诚信的强大压力。在长期、重复博弈中人们追求长期利益会导致诚信。第三，市场秩序的原则是法权原则，法制的强制性会带来诚信。

解决诚信问题，要提升整个社会对诚信的认识。立足于社会的进步、社会的发展来认识诚信的功效。市场经济是法制经济，更是信用经济，需要信用做保障。信用是环境，不能只让信用成为工具。诚信问题不仅仅是一个道德问题和市场经济本身的问题，而是与整个社会联系在一起的更为复杂的社会问题，是社会管理准则问题，而且不同阶段不同社会背景之下有不同的环境影响因素。所以说，信用或诚信更是市场经济必须具备的环境。

四、模式的发展：由地方促中央到中央带动地方

这里模式的发展，主要是指诚信问题引起制度化反应后中央与地方关系模式的变化。我们从北大法意网检索到的中央法规和地方法规中可以看出，很多地方性法规先行，最后带动中央法规在相应领域或相应问题的反应。地方法规也在不失时机地传达或者体现中央法规的宗旨。地方法规有很强的地域特征和针对性。

由于中央政府在实际上拥有制定全国性规范和制度的权力，因此它为了获得政治稳定和历史评价这些收益，会对地方政府的行政程序、行政行为进行不断规范和界定，并推动现有管理制度向更完善的方向发展，为市场化改革提供制度性保障。由于制度变迁有很强大的“路径依赖”，改革初期中央和地方关系的弹性和非制度化，赋予了地方在改革的整个过程中的机会主义的可能，这使得政策变迁的每一步之间在连续性上出现断裂。因此，制度变迁的绩效不仅根据单个制度来衡量，更需要从整体上予以判断。⑥在这个意义上，中国的诚信问题建构在政策场域的制度化反应和政策过程需要一个整体性的思路和框架；解决好中央和地方法规之间的关系，也亟需一个整体性的思维。我们需要正视，改革开放的过程是一个漫长的探索性过程，是摸着石头过河。地方出现了问题，于是现有地方性的对策以期解决问题，到一定程度后才能全国统一。

诚信问题由来已久，但是还没有得到有效解决，政府的公共服务和社会管理作用还未充分发挥。在我国，政府就是指国家权力机关的执行机构。由于政府的体制改革还不彻底，导致中央与地方关系处理不到位，政治诚信未起到很好的带头作用，而且政策法规中直指政治领域诚信问题的也极少。值得高兴的是，中共十七届六中全会之后政务诚信建设问题摆在了比较重要的位置，已经和商务诚信等一起列入诚信建设的部署之中。

所以，政府人员才有了这样的认识，“市场经济体制已基本建成，诚信的位置应放更前，诚信应该有一个更重要的权重。”作为核心的起带头作用的政治诚信更是如此。

五、力量的协调：准政府组织站在公众角度去执行政策

准政府组织在我国是比较特殊的，他们大多在政府的管辖之下，附属于政府。而这里的准政府组织站在公众角度去执行政策，有着几层关系。第一是准政府组织在某些情况下成了公众的“救命稻草”，成了依赖的对象；第二，在公众心中，准政府组织比政府本身具有了更多的亲和力，甚至是可信度，所以通过准政府组织这一环恰能调节政府与公众的关系，拉近他们之间的距离；第三，准政府组织确实也能发挥一些服务功能，解决一些实际问题。

在当今社会，准政府组织在政府与社会成员间的中介桥梁作用越来越明显地得到体现。准政府组织是应社会发展的要求所产生的一种组织形式，国内外对准政府组织的名称虽各不相同，但都承认准政府组织享有一定的公共管理权力，为社会提供公共服务。⑦

准政府组织，它们在一定范围内像政府那样履行公共管理职能。这里应该指明的是准政府组织并不包括所有的社会中介组织，恰恰相反，准政府组织包含于社会中介组织之中。“市场正常运转所必需的规范体系，只能由外部提供并加以保障。这个‘外部除政府以外，一定意义上说，就是非制度系统的社会的自组织，特别是自律、自治的中介组织。”⑧这便形成了政治、社会与市场三者之间的关系。这三者应该如何分工合作呢？在这三者的关系上我们必须把握的首要原则是政府和社会对市场的干预必须是有限的，且有先后顺序，具体而言就是“市场经济领域能自行解决的事务由市场解决；市场解决不了的可以由社会组织进行调整；社会组织解决不了的再由国家干预。”⑨

在针对诚信问题的政策法规中，有准政府组织的倡议，更多的是带有强制性的政府需要执行的法规。准政府组织一个重要的组成部分便是协会。最初的协会和行会组织的倡议是非常零散的，后来更加专业化、系统化、组织化。比如企业信用促进会、中国诚信建设促进会、兽药协会、酒协会、中国注册会计师协会等等，已经发挥了越来越多的作用。当然，其中也有一些问题，比如白酒塑化剂风波引发的酒协会的信任危机，这说明准政府组织要正常地发挥作用，还需要加强诚信建设。

诚信问题的解决需要失信惩戒、守信激励的硬性制度，也需要准政府组织的协调，加强行业自律，自觉维护诚信的社会环境。

注释：

① 《保持共产党先进性教育读本》，党建读物出版社2005年版，第40页。

② 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，《中国教育报》，2006年10月19日01版。

③ 王良：《社会诚信论》，中共中央党校出版社2003年版，第3页。

④ 杨秋菊：《政府诚信建设研究——基于政府与社会互动的视角》，上海财经大学出版社2009年版，第13页。

⑤ 邹建平：《诚信论》，天津人民出版社2005年版，第27页。

⑥ 容志：《政策变迁中的中央与地方博弈》，复旦大学行政管理博士学位论文，2008年。

⑦ 赵利华：《准政府组织的行政法定位及其权力规制》，吉林大学宪法学与行政法学硕士学位论文，2006年。

⑧ 曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社1998年版，第161页。

⑨ 黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版，第26页。

责任编辑：达名流