关于我国应急管理体制建设的思考

陈培良

摘 要 我国已建立的应急管理模式具有统一组织领导、部门分工负责等特点，但也存在权责不不够明晰等不足，完善我国我国的应急管理体制，当务之急是发挥地方政府在应急管理中的主题作用，同时做好完善各地区和部门之间的联动机制，强化各级地方政府的综合协调能力等工作。

关键词 应急管理 体制 现状 优化

在我国，应急管理体制可定义为：国家机关、企事业单位、社会团体、公众等利益相关方参与处置突发事件时，在机构设置、领导关系和权限划分等方面的制度、体系、方法和形式等的总称。当前，我国正处在社会和经济双重转型的特殊时期，在利益格局激烈调整的过程中，各类刑事犯罪、治安事件和民事行政纠纷、群体性事件呈现高发态势，对自然资源的过度开发使生态环境遭到不同程度的破坏，导致一些自然灾害的危害加剧。经多年努力，我国在处置各种公共事件中，已积累了不少经验，形成了比较有效的管理模式，但也存在一些不足和问题。

一、我国应急管理体制的主要特点

通过不断摸索和借鉴国外先进经验，我国逐渐形成了以中央政府为主的应急管理模式，即由国务院统一组织领导，分部门按类别处置各类突发公共事件的模式。这种模式的主要特点是：

一是统一组织领导、部门分工负责。应急管理通常不是一项由单个政府部门就能完成的工作，在很多情况下，它涉及到多个部门，因此，必须在分工负责的基础上，建立有效的联动机制。我国应急管理的最高行政领导机构是国务院，主要职责是统一领导对全国各类突发公共事件的预防和处置。国务院办公厅下设应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调等职责。日常的办事机构则设在对口主管部门，以便统一指挥和协调各部门、各地区的应急处置工作。

二是实行分级管理、建立机构体系。为了便于实施管理，在条块关系上，我国是按照突发公共事件的规模范围，实行分级管理的。而对由以地方为主处置的各种突发公共事件，国务院各部门则履行指导、协调和帮助的职责，实行条块结合管理。通过处置2003年的“非典”、2005年的“禽流感”、2008年的“冰雪灾害”和汶川“特大地震”等重大突发公共事件，国务院承担应急管理职责的部门，均建立了相应的应急指挥机构、信息通讯系统、防灾设施装备、应急救援队伍，建立了监测预报体系、组织指挥体系和救援救助体系。

三是健全法律体系，完善预案框架。鉴于近年来各类突发公共事件频繁发生，人民生命财产受到不同程度的威胁，为加强应急管理，我国已相继颁布了有关法律35件，行政法规36件，部门规章55件。其中，《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，则标志着我国应急管理法律体系已基本形成。为了完善全国统一的各级应急预案框架体系，在各部门已经制定的应急预案的基础上，国务院成立应急管理办公室并组织有关部门进行应急预案的编制和修改工作，基本建立了相互配套的国家应急预案框架体系。

二、存在的不足和问题

我国目前的应急管理中还存在一些不足与问题，主要是：

第一，职责职权尚不清晰明确。由于实行的是条块相结合的模式，在职权划分上，还存在不够清晰、不够明确的不足。实践操作中，常出现协调困难、管理脱节、行动衔接不到位、配合不密切等问题； 由于地方在应急管理中得到的授权不足，其作用难以得到充分发挥。

第二，综合性风险评估能力不足。分管以部门为基础的监测体系和风险评估较为有力可靠，但由于综合性的风险评估和趋势预测更急复杂，更加困难，所以至今我国还未建立起科学的综合评估和趋势预测的指标体系。

第三，缺乏完善的信息沟通与共享。我国目前的应急信息报告，在标准、程序、时限和责任等方面，还存在不明确、不规范的因素，从而导致各信息系统之间相互分割，缺乏互通互连和信息资源难以共享等问题，综合性信息的收集分析和综合性信息平台建设有待进一步加强。

三、进一步优化我国的应急管理体制的实施措施

（一）不断完善应急管理中地区和部门之间的联动机制

缺乏联动机制是我国目前的应急管理体制中的突出不足，也是我们必须尽快着手解决的重要问题。为优化地区和部门之间的联动机制，可以从以下几个方面着手：一是日常的信息联动。各级政府的应急管理办公室应该切实承担起信息汇总职能，通过与各专业应急部门、垂直部门以及相邻地方政府在应急信息方面的联网，实现条块之间、区域之间和部门之间的信息共享；二是各部门间的联动。要通过应急管理的法律、法规和预案，明确各种突发事件的主管部门、协助部门以及他们所要履行的职责、权力和程序等，一旦发生突发事件，有关部门就可按职责进入相应角色；三是相邻地方政府之间的联动。中央政府要积极倡导和协调各相邻地方政府，通过协议，建立跨区域的应急联动机制，例如日常应急信息的相互通报制度、应急救援物资和管理人员的互助机制等。

（二）进一步强化各级政府应急管理的综合协调能力

不断提高各级政府的综合协调能力是处置突发公共事件的基本要求。突发事件的应急管理往往要涉及到不同的部门、不同区域的相互联动，因此，必须在危机发生的初始阶段就以最快的速度，调动集合训练有素的专业人员，配齐备全必要的物质和设备，迅速查明事件产生的原因以及影响程度和范围，并根据具体情况实施应急管理计划方案。也就是说，要搞好对突发事件的应急管理，必须强化各级政府发布命令以协调公共部门行动的权利。不断加强和完善各级政府应急管理办公室的综合职能，使之真正成为协调各方面资源来进行应对工作的枢纽。当部门应对工作不能有效遏制事态的发展，需要更多的人力、物力和财力支持时，应急办应立即上报应急委和应急指挥机构，应急指挥机构在应急委的领导下做出决策之后，应急办应立即协调相关部门进行支持和帮助，相关部门对应急办的协调工作要给予积极的配合。

（三）逐步建立应急管理资源信息库

建立一套全面而系统的应急资源信息库，是各级政府的应急管理办公室发挥中枢作用的基础和前提。如果应急办不能准确有效地掌握本区域内的所有应急资源信息，当发生突发事件时，它就无法有效发挥综合协调的作用。在当今，发达的信息网络已经为打造全面而系统的应急资源信息库提供了技术支撑。一套全面而系统的应急管理资源信息库至少要包含应急物资信息库、危险源信息库、应急人员信息库等内容。而且，地方政府的应急资源信息库都是全国应急资源信息库的分支，也是建立全国性应急资源信息库的前提。只有各级地方政府都建立了比较完善的应急资源信息库，才能借助于网络，形成全面、系统的全国应急资源信息库。以应急资源信息库为依据，应急管理的决策者就能够全面地了解和掌握可用于应急管理的人员和物资储备情况，一旦应急工作需要，就可以随时调用。

（四）完善统一的应急管理信息平台

由于突发事件具有起因复杂、牵涉面广、影响范围大等特征，因此在中央与地方之间、地方与地方之间、部门与部门之间，建立统一的应急管理信息平台十分重要。这个平台主要发挥信息综合作用，应在国务院的统一领导下，整合各地方政府、各垂直部门系统以及跨区域的道路和江河的应急管理信息资源，建立起一个能够进行资源共享、互相联动的应急管理信息互联网络。首先，各地方政府应急管理办公室要承担起本级行政区域内的应急管理信息汇总责任。这同时也是国家相关法律赋予各级应急办的基本职能之一。其次，垂直管理部门的应急管理信息要实现本系统内的上下沟通和共享。垂直部门本身应该建立起统一的危机管理信息网络，以实现本系统内的应急管理信息联动互享。再次，对于一些特殊的跨区域道路和江河的应急管理，也要建立贯穿在整个区域的信息网络当中。最后，要实现各垂直部门、道路和江河的跨区域信息网络与地方政府的对接联网，以保证国务院与各地区、各部门之间的联络畅通，便于上传下达、下情上报，真正实现以应急管理办公室为中枢纽带的信息共享联动。

参考文献：

[1]闪淳昌.应急管理：中国特色的运行模式与管理实践[M].北京：北京师范大学出版社， 2011. 3.

[2]王军.突发事件应急管理读本[M].北京：中共中央党校出版社， 2009. 3.

[3]郭济.政府应急管理实务[M].北京：中共中央党校出版社， 2004. 1.

（作者单位：海军工程大学理学院）