公共政策制定中的信息管理问题研究

作者简介：黎玲丽（1988.2-），性别：女，籍贯：湖北咸宁，民族：汉，单位：湘潭大学，研究方向：公共政策。

一.我国公共政策信息的起源与发展

“信息”一词，在我国最早出现在《三国志》中：“诸葛恪围合肥新城，城中遣世刘整出围传消息。王子俭期期曰：‘正数欲来，信息甚打。”这里的信息所指的消息。从古代开始我国对信息的理解和定义都非常丰富，通常是从两个方向对其区别界定：第一种是从理论的角度去区别，客观抽象地定义为信息，理解信息为客观事物变化和特征等方面的最及时的反映情况，是客观事物联系的表现和征兆，也是客观事物变化和特征的最实质的内容。总而言之，理解为信息是客观事物的反映或再现。第二种是从实际用途的角度方向具体地定义信息，把信息作为消息、资料、、情报、等的等义词，或者用作它们的统称。比较常用的信息概念，是指可以及时反映出事物存在和运动的差异，反映客观事物的特征，是发生源的发生，经过加工和传递，可以被接收者直接接受、理解和利用的消息及信号，和各种内容的情况或知识的总和。

我国古代的行政管理者深刻理解信息在国家管理中的作用，知道准确地掌握行政信息，可以兴国安邦，长治久安。因此十分重视行政信息的采集，懂得体察民情，做好社会情况調查，如果堵塞言路，压制舆论，就会陷入困境，国破人亡。

据记载，春秋时期，郑国大夫然明问国相子产，为什么不把老百姓聚集议论朝政的“乡校”毁掉，子产说：“夫人朝夕游焉，以议执政之善否，其所善者，吾将行之；其所恶者，吾将改之，是吾师也，如之何毁之？”并表示对于老百姓的意见，要“闻而药之也”，当作治理国家的良药。

春秋初期的著名政治学家管仲，被齐桓公任命为卿，在齐国进行改革，使齐国成为春秋时的第一个霸主。后人托他的名所作的《管子》，被称为我国古代惊世巨著，记载了他的智力国家、管理朝政的思想。强调国家管理必须重视调查社会情况，调查社会情况要从大事入手方可成功，治理国家要从小处开始。通篇1088个字，在古文中属于长篇大作，是一份非常详细、十分全面的社会经济、政治状况的调查提纲，被郭沫若先生称之为“奇文”。可见古代管理者对了解公共政策信息的重视程度。

近代，公共政策制定过程中的信息问题并没有引起众多学者的重视。在我们接触到的公共政策科学著作里对公共政策信息专门研究的内容少之又少，只是近几年对公共政策学的研究才开始注意到公共政策制定过程中的信息问题。陈振明教授提出的信息子系统是公共政策体系五个子系统中的一个子系统，他定义信息子系统是“由掌握信息系统的专门人才组成，从事信息的收集、整理、贮存、传递等活动，为公共决策提供信息资料的系统。”而未能把全部公共政策的制定和实施过程看作信息活动过程。胡宁生提出了“公共政策制定中的信息因素”，指出“要解决社会中产生的政策问题，就必须充分掌握各方面的信息”，并重点强调收集有关政策意向、行为选择、外部事件、可能性的四种信息因素。这也堪堪涉及公共政策信息的收集问题。周树志教授是第一位全面提出公共政策信息论的学者，第一位相对系统的论述了公共政策的概念、功能和处理流程，并强调了公共政策信息调研活动的重要意义。不能不说，各位学者对公共政策信息的研究成果对公共政策学科的完善，对公共政策制定的科学化都起到了一定的作用。但是，也应当看到学者们对于公共政策制定中的信息问题所作的分析研究还是不很深入的，也没有提出较为系统的整改措施，可见，各位学者的研究存在一定的局限性。

二.公共政策制定中信息管理的相关概念解析

2.1公共政策制定信息

公共政策制定信息是指在策环境信息的基础上确定政策需要真正解决问题后，对问题本质进行深度开发和研究从而获取到具有专指度较高的、有较高深度的信息，其目的在于获取更多详细精确的信息，拟出相对较多的预选方案并进一步得出最佳方案。对政策制定信息的基本要求“目标明确具体、研究深入透彻，方案切实可行”。目标明确指信息机构要深入了解一项公共决策或公共政策目标，确认目标的大致类型及方向，确定目标是否单一，参照清晰的目标收集信息才是有的放矢，提供出精确信息才能沉着应对。研究深入透彻指在政策目标确定后，信息工作的重点就转向政策问题产生的原因和与之相对应的整体信息，然后对这些信息进行综合分析评估，明确拟出问题的实质，给出公共问题的最佳解决方案。方案切实可行，是指制定的政策方案要与实际情况相结合，在既能促使原有问题的解决基础上，不出现新的问题。

2.2公共政策信息收集的含义

信息采集，指的是政府组织的管理信息系统，根据政府管理的中心工作和领导决策的需要，将系统内外各种形态的信息，从有关信息源或载体内采出并汇集起来，供自身系统使用的过程。

这里说的公共政策信息的采集，应围绕政府管理的中心工作和领导决策的需要来进行，实际上是强调公共政策信息的采集应有明确的对象和范围。

因为行政管理工作几乎涉及人类社会活动的所有领域，诸如政治、经济、科技、文化、教育、艺术等等，覆盖面极广。作为与行政管理决策密切相关的行政信息，当然也几乎是无所不包。但是，对于不同的政府组织部门自然又不是千篇一律的。所以，具体到某一政府组织部门，如果对采集的对象、范围缺乏明确认识，不能做出主要与次要、重点与一般的区分，势必会使信息采集工作带有很大的盲目性，影响到信息采集的质量。

2.3公共政策信息传输的含义

信息传播是行政信息管理工作流程中的重要环节。如果说信息采集是信息的输入过程，那么信息传播就是信息的输出过程。在行政信息管理过程中，传播作为其中的一个环节，是指将采集的信息以及开发的信息产品，借助某种手段提供给使用者，以满足其信息需求的过程，是信息提供者传递信息和使用者接受信息的行为。所以，我们可以这样定义：公共政策信息传播是公共政策信息从信源经信道流向信宿的过程。

2.4公共政策信息处理的含义

公共政策信息处理即公共政策信息的整合利用，是指行政管理者有意识地运用其存储的信息，去解决决策中具体问题的过程。

公共政策信息的利用，实质上就是公共政策信息的消费，消费公共政策信息的使用价值，即利用公共政策信息的有用性为决策活动服务。

2.5公共政策信息的独有特征

（1）政治性

公共政策信息是政府机关行使国家政治管理职能时使用的信息，其内容和范围是以社会公共事务和政府自身事务为反映对象，带有强烈的政治倾向性，是为一定的行政领导服务的，有着明确的政治目的，关系国家的稳定和安全。

（2）政策性

国家政府的领导，主要是政策的领导。各项工作的好坏、成功与失败、顺利与曲折，无一不是与执行的政策有关。所以，政府部门在处理工作时发出的一切行政信息，包括行政工作人员一举一动所发出的信息，哪怕是非工作情况下所发出的信息，无一不带有明显的政策性。

（3）权威性

公共政策信息是用于国家管理的，言必信，行必果，加之公共政策制定本身也具有一定的强制性，在传递过程中对载体和传递方式都有特定的要求，因而也就构成了公共政策信息的权威性。

三、公共政策制定中信息管理存在的问题及原因

3.1信息收集的时效性和真实性缺失

行政管理中的决策都关系到国计民生，都是大事，没有小事，必须保证决策的正确性。为此，决策所依据的信息，第一条要求就是必须具备真实性、准确性；其次，当政府组织执行某一任务急需某一信息时要求很快采集到该信息，因此，公共政策制定中要求信息采集及时。然而，在实际操作中，由于诸多因素导致信息收集的时效性和真实性缺失。如社会利益主体的多元化，采集范围过宽，以致采集工作量过大，采集工作难以及时开展或内容不全面、不完整；另外，公民的参与意识薄弱，缺乏有效的参与途径，很多典型诉求难以表达，加上政府片面追求行政效率，报喜不报忧，局势参与各方想方设法隐瞒对自己不利的信息，这些都会导致信息收集的时效性和真实性缺失。

3.2公共政策制定中信息传递的不畅通

3.2.1技术因素：信息传递渠道的僵化和不畅

科布和爱尔德认为，一个公共问题成为政策问题需要经过系统议程和政府议程两个阶段。系统议程由每个社区成员都普遍认为是值得公众关注并且属于政府权限范围内的问题组成，它本质上是属于讨论议程。政府议程由受到政府注意并可能对之采取具体行动的一些事项构成，它本质上是一种行动议程。公共问题通过利益集团、大众传媒、民意代表等多种途径进入政府议程成为政策问题，而当这些途径不通畅时就会导致信息在政府与公众间的阻滞，从而造成政府与公众的信息不对称。在我国，市民与政府沟通的正式渠道少而且效率低下，同时大众传媒也更多地是扮演政府宣传工具的角色，而不是政府与公众沟通的桥梁。

3.2.2成本因素：信息交易的成本约束

高昂的信息成本是造成公共组织与市民间信息不对称的客观原因。信息经济学认为，产生信息不对称的原因是因为获取信息需要成本，如果找信息的成本过于高昂，或者有些人不愿意为获取信息支付成本，而能够降低信息成本或者愿意支付这种成本的一方就形成了对另一方的信息优势，从而导致了信息不对称的格局。信息经济学的这一解释也适用于公共政策领域。公共政策活动中所需要的一些信息必须通过一系列活动获得，如收集、传播、整理等，这些活动也是政策信息的交易过程，其有效运行必然需要一定的人力、物力、财力等资源的投入与消耗，即存在一定的交易成本。公共事务相当复杂，要从公共事务中搜集有用的信息进行决策，需要付出相当巨大的成本，这一成本往往是普通公众无法承担的，只有政府能够支付这一成本。正是因为信息交易的成本约束，所以公共政策制定中所需要的各种信息往往难以及时流通与获取，导致公共政策制定中信息不对称现象长期存在。

3.3.3利益因素：公共政策制定主体和目标群体自利性的存在

公共选择理论运用理性“经济人”假设将政治与经济领域的活动加以统一，认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，追求自身利益最大化。根据公共选择理论，官员是理性“经济人”，在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等都是其追求的目标。政府部门的利益主要包括横向部门和纵向部门的利益。横向上，政府机关内部不同部门之间利益有别；纵向上，上级与下级之间存在差异。尤其是在利益结构调整时期，政府部门假借公共利益之名谋求团体利益的倾向就会更加明显。

3.3公共政策信息整合的不协调

公共政策信息管理过程，是从信息收集开始，经过信息传播、整合，形成符合需要的信息产品的信息开发过程。但信息开发本身不是目的，其最终目的是为了促使行政领导在行政管理工作中更加充分有效地利用信息，做出科学合理的决策。公共政策信息管理的意义也只有在信息利用中才能集中体现和发挥出来。广泛获取和有效利用公共政策信息，是领导决策水平的重要标志。因此，公共政策信息的整合利用在公共政策信息管理中占有重要的地位，公共政策信息整合的不協调直接影响决策的科学性，准确性，“偏听则暗，兼听则明”，行政工作涉及面广，关系复杂，在做每一件事情之前，都不能急于决策，而应该广泛猎取来自各个不同方面的信息，反复进行比较分析，在此基础上做出的决策才可能比较正确切实可行。许多政府机关、部门对信息的利用不够，究其原因，一是决策者自己缺乏应有的信息管理意识，不重视公共政策信息管理工作，靠个人的经验决策；二是机关内报表多、会议多、文件多、政出多门，数出多门，口径不一；三是信息渠道不畅，上情不能下达，下情不能上传，左右内外信息流转缓慢。

四、解决公共政策制定中信息管理问题的途径

公共政策信息管理是整个公共政策制定工作的组成部分，应将其摆在其应有的战略地位的高度上，通盘考虑，统筹规划，既要有长远的发展蓝图和远景规划，又要有阶段性的目标任务，并有强有力的具体实施方案与措施。要做到这一点，领导要对信息工作高度重视是先决条件。其次，提高信息收集的效率和质量，实现信息收集途径的多元化，及信息化知识，鼓励公民参政议政，完善公共政策制定中信息管理的监控机制，健全和完善公共政策信息传播的途径，更新公共政策信息传播的工具和技术，推进电子政务建设步伐以降低信息交易成本，加强政府与公众之间的利益互动，提高信息处理和利用的合理性与有效性，优化信息整合的管理体制，加强信息化建设，更新政策制定理念，坚持“以人为本”的决策观念。最后，加强信息工作机构和信息工作队伍的建设，建立公共政策信息网络，实行信息共享，保证信息的合理有效利用。