北京地铁公交票价该不该涨？

李川

日前，一项由北京市交通委员会开展的《北京交通运输业经济统计专项调查》正在进行。有媒体报道，这项年底出结果的调查，将成为北京地铁公交涨价的凭据。对此，北京市交委相关负责人表示，涨价目前还在研究中，一切等调查结果出台后公布。

先不论大容量城市公交会不会涨价，从该不该涨价的角度去看，自2007年开始，北京地铁公交线路就开始实行刷卡成人4折、学生2折的优惠政策，绝大部分线路成人乘车只要4角钱，地铁则执行两元通票政策。此项举措为北京带来了“惠民”、“公益”名头的同时，也带来了一些不利影响。

第一，地铁公交营运成本不断上升，收入已经弥补不了成本，运营公司持续亏损。造成公交地铁营运成本不断增加原因在于：一是城市人口持续增加，对公交、地铁的需求量日益增大，需要更多地铁公交车辆提供服务；二是服务标准的提升要求车辆不断持续更新，环保车、空调车的比重不断增大；三是人工成本、燃料成本、车辆维修成本、财务成本等在不断上升。

第二，北京市公共交通的财政补贴已经成为沉重包袱，逐年增加。有专家认为，地铁公交等大容量公共交通应该属于盈利性质的，政府应该将有限的资源与金钱用在更有价值的地方，比如教育、医疗与改善低收入住房条件等基本公共服务方面的投入，过多的放在公共交通方面是一种效率损失。简单说，财政补贴是一块蛋糕，“行”上用的多，“衣”、“食”、“住”就会用的少；交通上占得多，菜篮子、药罐子就分得少。另外，还有专家认为，政府补贴应该针对特定人群，而不应是所有人，很多北京市民并不是负担不起公交费用，他们急需的是通畅的交通，而真正需要政府交通补贴的，只是少量的低收入群体。

“公交优先”是大型城市交通发展的主要方向。为了增加公共交通的吸引力，实行较低的公共交通票价，固然方便、实惠了百姓，但如果需要靠越来越高的财政补贴来支持，则是不可持续的，也不能价格一涨了之。地铁公交涨价受到普遍关注，很大原因在于这件事背后隐藏着如何处理市场规则和社会福利的问题。那么，解决北京地铁公交价格问题的未来出路在哪里？

首先，需要厘清地铁公交这样大容量公共交通工具的定位及性质。地铁公交运营公司具有两个最基本的特性：公益性和垄断性。公益性体现在地铁公交承担着城市公共交通运输服务的重任，决定了运营企业不是完全意义上的盈利性企业，不能片面追求利润最大化，或多或少承担了部分政府责任。公益性也决定了政府对企业有推脱不掉的关系和责任，必须给予企业必要的支持。垄断性的存在使企业缺乏有效竞争，缺乏降低成本、提高质量的内在动力，缺乏经营活力，很容易以政策性亏损掩盖企业内部的管理问题。另外，从交通运输行业的角度来讲，地铁公交又具有另一性质——可盈利性，即可通过市场化的经营、价格的调整弥补成本甚至微利。

公益性决定了地铁公交运营企业不能完全按市场化去运营，政府对价格实行管制，成本增加部分如果无法通过市场来消化，将以政府财政补贴的形式进行弥补。垄断性的存在，决定了企业缺乏改革、提升效率的动力。可盈利性的存在，则为地铁公交市场化提供了可能性。

地铁公交的三大特性，决定了要解决北京地铁公交价格问题，必须加大改革力度，分阶段、分步骤的建立两大机制，即价格、补贴、投资三方联动机制和市场竞争机制，来改变完全依靠财政补贴来维持经营的现状。

建立价格、补贴和投资三方联动机制。近期，需要通过适当的价格调整来消化企业的基本运营成本，解决成本与价格倒挂问题。即以目前阶段不含折旧的企业成本来确定价格，建立具有顺出功能的价格机制，价格调整未到位前应由财政补贴予以支持。其次由政府承担企业正常的设备更新与改造资金，以折旧为基本依据，参考企业实际发生的更新改造资金给予专项定额补贴，建立具有激励约束功能的补贴机制。再次，以北京经济社会发展需求为基础，参考财政支出能力确定新建项目（如新建地铁新线）的规模和速度，建立具有融资功能的投资机制。

远期来看，可对地铁公交运营企业探索由政府补贴机制向政府购买服务机制的转变途径，明晰政府的监管约束职责以及企业的生产经营职责，最终理顺政府与企业之间的关系。政府购买服务机制有以下几个主要环节：一是采取政府购买服务的理念、政府与企业建立契约关系，明确政府与地铁公交运营企业的责任和义务；二是政府对地铁公交运营企业的工作、质量、价格等提出标准；三是政府核定企业的成本定额；四是政府对核定的企业成本与确定的价格之间的差额予以补偿；五是建立企业经营外部条件变化的成本调整机制；六是根据企业的盈利水平确定企业的发展能力，建立投资机制；七是以3到5年为一个购买周期。

建立市场竞争机制。客观的说，地铁公交运营进行市场化改革有一定的难度。一是公益性行业，受政府政策及价格管制政策的影响，企业难以赢利，没有吸引社会投资者的条件；二是公益性企业的运营直接关系到老百姓，保障性、安全性的要求很高，政府需要有较强的管理能力，引入社会投资者存在一定风险；三是垄断性行业、特别是自然垄断性行业，它的特点决定了不适合完全市场化，只能适度市场化。但北京、上海地铁公交均进行过市场化改革的探索。

1999年，北京巴士股份有限公司成立，得益于公交總公司的大力支持，巴士公司发展迅猛。2006年6月，北京市政府对北京巴士进行了资产置换，北京巴士公司将所拥有的城市客运业务划归北京市公交集团公司运营，其他相关负债与所拥有的郊区客运、驾驶培训、旅游和汽车租赁业务划入上市公司，巴士公司退出运营。地铁4号线则引进港铁，以“PPP”模式进行运营，目前来看比较成功。

上海先后进行了三轮市场化路线改革：首先，1996年上海公交取消月票，以票制改革带动企业机制的转变，13家公交分公司全部成为独立法人，走上了自主经营、自负盈亏的市场化发展道路。通过改革，上海公交行业逐步形成了市场化竞争格局，提高了运营效率和企业经营水准，以往每年最高达8亿元的政府补贴也成为历史。其次，2001年的第二轮公交改革，在车辆数量、线网面积，公交线路布局上作了大的调整。到2004年11月，上海市公交线路已扩容至591条，运营车辆增至18300多辆，其中空调车6000多辆。最后，第三轮改革在原来政府财政补贴取消的基础上，在政策上大力推行公交优先，对公益性强的公交发展项目还是应当给予适当的财政补贴。对低档次、有污染的车辆设备不补贴，限时让其退出运营市场；对高技术含量的车辆购置、换乘枢纽站建设予以一定的公益性补贴。在此基础上，建立多档次的服务体系，实行优质优价。经过三轮改革，上海市公交体系已经明显体现了市场主体多元化、股权结构多元化、经营业务多元化、公司管理多元化的特色。另外，上海市地铁建设采用的也是商业化模式，使融资压力和融资风险得到合理分摊。其主要做法是将项目的投资、建设、运营和监管分配给不同的主体。上海市政府除每年向轨道交通投资公司（申通地铁）给予一定拨款外，只履行轨道交通宏观监管责任。申通公司以控股方的身份组建项目股份公司，并负责项目的融资。在项目建成以后，申通公司以招标的形式确定项目运营权的归属，并与中标公司明确运营目标。同时，申通公司负责组织盘活已形成的资产，筹集资金偿还建设期债务。据悉，上海地铁开通后几年内大多能实现赢利。

从北京、上海两地地铁公交市场化改革的过程可以看出，在确保公共交通运输服务质量和安全的前提下，可以进行适当市场化，以竞争带动企业活力，提升公共运输服务质量和效率，降低政府资金投入。

总的来说，北京地铁公交要坚持以大众利益为导向，以促进企业健康发展、减轻政府财政压力为目标，建立起与我市发展阶段和发展状况相适应的价格、补贴、投资三方联动机制和适度竞争的市场化机制，更好的提升公共交通服务质量。同时，需要加强城市交通规划与管理，加强企业内部管理，多管齐下，使居民拥有良好的出行大环境。在改革的过程中，需要统筹兼顾社会公众的经济和心理承受力、企业健康发展的活力及政府财力和管控力，遵循客观经济规律，循序渐进，逐步到位。

（作者单位：投资北京研究院）