围观公共信息披露建设

陈宋生 潘爽 陈立欣

政府受托对纳税人的集约财产进行管理及公共资源分配，定期公开公共部门信息对维系这种信任关系及履行受托责任显得尤为重要，也是受托责任中一项基本内容。英国政府通过信息透明化建设，披露财政收支、教育、医疗等方面的公共信息，通过与公众的信息互动加强社会责任、提高公共服务水平并且起到刺激经济增长的作用。本篇报告是英国审计署主审计长向国会递交的政府透明化进程审计报告，是2010～2012年政府部门审计的一部分，其中对政府透明化承诺、透明化实施情况及建议作了详尽的阐述，让读者有所思考，为我国公共信息披露提供可借鉴之地。

1背景介绍

历届英国政府通过立法和定期向社会披露公共部门信息的方式提升透明度。关于透明化的工作是使政府变得更加开明的承诺，也是目前英国政府公共服务改革的关键组成部分。透明化工作围绕三个目标展开：加强社会责任，明确责任主体；提升公共服务水平并实现其经济价值；通过帮助第三方开发基于公共信息的应用软件和服务来实现经济收益。

政府透明化工作通过三个公告推行。前两个分别是英国首相于2010年5月、2011年7月致政府部门和国务卿的公开信，主要针对社会责任的加强和公共服务水平的提升。在2011总理秋季报告中又增加了一些针对实现经济收益的承诺。公告中包含了实施措施、职责分配，制定了披露标准。两处具有借鉴意义的规定是，披露所有薪金超过58 200英镑的高级公务员和政府机构官员的姓名、级别、职称和工资率，以及用白话描述所有支出项目的目的和范围，体现了英国政府透明化建设以民众为导向的重要性原则。除了财政收支外，政府还针对特定服务的数据披露做出一系列承诺，这些领域包括犯罪和审判、国际发展、医疗、教育和交通。

国家审计署作为独立于政府的审计部门，依法负有审计并向国会报告的责任。通过对16个政府部门、内阁办公室透明化工作组、利益相关者的调查与访谈，以及对学校、社区的案例研究、文献研究等方式搜集数据，对三个公告中的透明化建设开展情况进行了审计。中央政府的25个承诺中有23个在2011年12月前得以实现。数据披露方面，政府放宽了许可，扩大了数据免费使用、再使用和非独有的范围，统一了数据输出口径，建立了政府公共信息披露网站，使得更多需求者可以接触到相关信息。政府还在数据披露格式、数量、类型等标准上进行指导，有四分之三的数据可机读并进行简单分析。

2发现问题与建议

虽然政府对透明化承诺的实施方面取得了很大成就，但透明化建设是一个系统的推广工作，许多问题亟待解决。本次审计中发现的问题：（1）虽然内阁在工作的实施中起主导作用并做出了巨大贡献，但并没有对此政策的影响做整体评估，也没有系统的评估实施透明度政策的成本以及所带来的收益。由于公共部门的职能各有不同，实施透明化的成本也有所差异，内阁并没有收集相关的成本数据并进行控制。很少有部门关注该项工作的收益情况，收益较难明确界定是较大的阻碍。缺乏项目成本收益的评估容易使其实施失去控制。（2）数据披露技术方面仍需加强和细化。缺乏数据的库存，使得网站披露的数据量受到限制。目前披露数据的描述性信息是不标准也是不完整的，使用者很难确定哪些信息更为重要。内阁没有建立一个与公众交流的数据披露框架，缺乏需求导向，使得某些数据失去披露意义并带来无用的成本。（3）内阁要求所有的公共部门在2011年11月之前实施数据质量法案，但这一计划推迟了。政府没有对披露数据的质量水平做出保证和监控，数据缺乏可靠性，对数据的隐私风险、欺诈风险也缺乏监管。（4）由于缺乏监督和管理机制，部门的信息披露水平参差不齐，存在不按时披露情况。直到2011年底，17个政府部门中，仍然有11个没有公布2011年11月的数据。

审计署结合该项工作的三个目标给出建议：一是政府建立一个可以度量成就和评估透明化货币价值的体系，以实现该项工作利润最大化。政府应该在计划基础上分清经济和公共服务利益，更好地理解不同类型公共部门信息披露所产生的额外成本的驱动力，对收益方面进行量化。通过建立对透明化实施所产生影响的结构性客观评价，可以使政府关注高价值的活动。二是很多数据的披露没有相应的报表来表明其质量和可信度——即有潜在风险误导使用者。政府应该拟定一个简单的协议来描述数据资源，控制数据披露过程，说明数据的局限。三是政府应该检查近期的数据是否是有选择的、负责任的，并确定披露必要的数据是有明确目标和策略的。在数据披露方面可建立问责机制，让使用者据此做出合理选择和决策。四是个人信息是透明度政策的主要风险，为了保证这一点的安全，政府需要进行检查，设立相关部门和相关程序来有效的控制这种风险。

3案例思考

本篇审计报告中富含大量调研分析的数据，使得使用者对透明化的进展情况一目了然，便于进一步决策分析，同时数据的支撑为实质性建议的提出奠定了有力基础。报告中附加了内阁提供的透明化工作取得的成就以及未来计划，并提出大量具有参考性的建议，使得审计报告不仅仅是翻旧账，更具有决策的指导性作用。英国审计署的审计方式也值得我们学习，灵活运用调研和访谈的方式获取信息，并且向利益相关者进行咨询。

（作者单位：北京理工大学、浙江大学）