防空地下室易地建设资金预算管理存在的问题及建议

郑中淮

近期，笔者参加了对部分市县防空地下室易地建设费征收管理使用情况的审计调查，对防空地下室易地建设费纳入预算管理情况进行了延伸，发现在预算管理环节还存在操作不规范的问题。

《江西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》规定人民防空经费是人民防空的专项费用，任何单位和个人不得截留或者挪用；《国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部印发关于规范防空地下室易地建设收费的规定的通知》（计价格〔2000〕474号）也规定防空地下室易地建设费应纳入人防经费预算，统筹安排并专项用于安排易地建设人防工程，各级人民政府和有关部门不得统筹调剂，不得用于平衡本级预算，不得挪作他用。但是各地财政部门在对当年未安排的人防易地建设费管理上，方式各异，极不规范，主要有以下几种表现形式：

1.在年初预算安排时，按照收入数额安排支出，实际支出小于年初预算安排部分，做指标结转。其主要是考虑防空地下室易地建设费是专项资金，应当专项用于安排易地建设人防工程，不得统筹调剂，不得用于平衡本级预算，不得挪作他用。而人防建设项目资金需求量大，建设周期长，需要靠多年的积累，因此，在编制支出预算时，按照当年收入预算数编制，实际支出小于年初预算安排部分，做指标结转，结转用于以后年度安排易地建设人防工程。如不足额编制支出预算，当实际支出小于收入预算时，其差额部分则成为财政净结余，成为事实上的挪作他用。

2.在年初预算安排时，按照收入数额安排支出，上缴国库后，全额列支，作为总预算暂存款。其主要考虑理由和上述一致，但其还考虑平衡历年财政支出水平的一致性，避免支出水平的起伏，因此将实际支出小于年初预算安排部分，全额列支出，作为总预算暂存款，待以后年度拨付用于易地建设人防工程。

3.在年初预算安排时，按照收入数额安排支出，全额列支给人防部门。其主要考虑理由和上述一致，但其还考虑防空地下室易地建设费是专项资金，应当专项用于安排易地建设人防工程，早晚都要拨付给人防部门，晚拨不如早拨，因此在收取防空地下室易地建设费的当年按照收取数全额列支给人防部门。

4.在年初预算安排时，不安排预算收入和支出，收取的防空地下室易地建设费滞留在财政非税收入专户，不上缴国库。这主要是一些没有专职人防机构，也没有公共人防工程建设任务的地方。其收取的防空地下室易地建设费既没有支出的任务，也没有支出的冲动。财政部门在年初预算安排时，无法安排预算收入和支出，收取的防空地下室易地建设费长期滞留在财政非税收入专户。

5.在年初预算安排时，不安排预算收入和支出，收取的防空地下室易地建设费以其他行政性收费科目缴入国库。这种情况也主要存在于一些没有专职人防机构，没有公共人防工程建设任务的地方。由于收取的防空地下室易地建设费没有支出的任务，财政部门将收取的防空地下室易地建设费以人防机构挂靠的主要部门，如规划、建设、环保等部门收取的规划、建设、环保等行政性收费缴入国库，年初预算时也仅对规划、建设、环保等部门作出收支预算安排，不再对上述部门作出单独的人防预算安排。事实上，缴入国库的防空地下室易地建设费全部被用于平衡财政预算。

6.在年初预算安排时，按照预测数安排预算收入，按照核定数额安排支出预算，收取的防空地下室易地建设费以人防收费科目缴入国库。收支余额作专项结余，留待以后专项用于安排易地建设人防工程建设。

产生上述不规范问题的原因是多方面的，但主要是规定不明确、不具体造成的。按照《财政部、中国人民银行关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》（财预〔2002〕584号）要求，自2003年1月1日起，人防易地建设费收入（含以前年度欠缴及未缴财政专户的部分）全额上缴国库，支出通过预算安排，不再作为预算外资金管理。财政预算管理的一般做法是，根据收入预测，确定当年预算收入，再根据各单位的机构、人员编制情况、当年的事业发展计划和工作任务和当地的实际支出水平，编制支出预算。无论采用基数加增长或零基预算的办法，预算编制的基本原则是以收定支、收支平衡、不留赤字。由于我省大部分市县公共人防工程建设起步较晚，有些市县甚至连公共人防工程建设规划都未编制，特别是部分开发区由于公共人防工程建设的财权事权不明确，基本上没有建设公共人防工程，收取的人防易地建设费除按规定提取的管理费支出外，基本没有支出，资金出现大量结余。而财政部只笼统规定人防易地建设费收入全额上缴国库，支出通过预算安排。对当年征收缴入国库而未纳入预算支出安排的资金如何管理，没有具体规定。

为进一步加强防空地下室易地建设费预算管理，保证防空地下室易地建设费按照规定专项用于易地建设公共防空地下室，笔者建议：

一是加强防空地下室易地建设资金收入预算的管理。易地建设费全额纳入财政预算管理，由财政部门按照批准的部门预算统筹安排。其中，上缴省级的易地建设费纳入省级财政预算管理，缴入设区市、县（市、区）国库的易地建设费纳入地方同级财政预算管理。改变收费票据和缴库方式，各设区市、县（市、区）所属投资建设主体缴纳的易地建设费由同级人民防空行政主管部门填写“一般缴款书”，10%作为上级财政收入，90%作为所在地同级财政收入，分别就地缴入上级国库和同级国库。

二是加强防空地下室易地建设资金支出预算的管理。县级以上人民防空行政主管部门会同有关部门按照规定编制易地建设费收支预算，并根据履行人民防空建设职责的需要，核定预算支出。易地建设费的支出预算须按照人民防空预算管理规定，在报同级财政部门之前，需报上级人防主管部门审查。未经上级人防主管部门审查的支出项目，不得擅自使用该项经费。

三是加强防空地下室易地建设资金结余结转的预算管理。人防建设项目资金需求量大，建设周期长，需要靠多年的积累，应当制定便于操作的规定，对当年收取未安排使用完的收入，统一结转下一年度继续安排使用，专项用于人防工程建设。

四是加强防空地下室易地建设资金统一调度管理，发挥资金效益。对于一些受托开征防空地下室易地建设费的地区，特别是设区市受托开征防空地下室易地建设费的各开发区，由于规划中没有下达相应的建设任务，因而结余结转的防空地下室易地建设资金数额巨大。应当按照财权事权统一的原则，统一安排公共人防工程建设任务和统一调度资金，充分发挥资金效益，加快人防建设的发展。

（作者单位：江西省审计厅）