中国特色下大调解机制的运行道路

闫博慧

摘要：当前我国大调解机制运行过程中所面临的问题，不仅是借助政府、发扬传统、依托社会的问题，还有如何立法以顺应时代潮流、适应社会演变、满足人民需求的问题。这就要求我国不仅仅要就大调解机制的具体制度细节予以完善，还需在总括抽象的高度上明晰大调解机制的定位及法律载体设计，以构建统一高度、明确定位、“三位一体”完整的大调解模式。

关键词：调解机制；缺陷；完善

中国特色的大调解机制包括人民调解、行政调解与司法调解的综合统一，且司法调解为我国民事审判权的行使方式之一。我国大调解机制系在党政统一领导下，实现解纷资源和权力整合而形成的一种多元化纠纷解决机制，能够较为有效地解决积聚的纠纷矛盾，缓解各纠纷机构之间的混乱与无效状态，以提高解纷效益、降低成本与风险，对社会公众以及当事人而言极为有利。但大调解机制作为尚处于构建阶段的新生事物，在机制内部运行过程中存在一些显而易见之缺陷。

一、大调解机制的内在缺陷

（一）大调解机制带有强烈的社会转型期的过渡性特征，并采用了传统的运作推动方式，制度定位缺乏理性设计

在架构实践中，其尽管采用了司法中心、分工制约的外在包装，但实际上仍主要依靠党政权力为主导和基本依托。由此，大调解机制自始便招致一些质疑，例如，这种由地方党委领导协调的机制是否会影响司法的独立性，包括人民法院在内的“地方”政权是否会为了追求稳定，而对当事人的诉权和处分权进行压制和诱导之类，等等。并且，依据宪法、民事诉讼法等规定，人民调解是群众性自治活动，人民调解委员会属于群众性自治组织，既不是基层人民政府或基层人民法院的下属机构，也没有全国性或地方性的统一组织，其与基层人民政府及人民法院的关系，不是隶属和领导关系，而仅仅是指导关系。目前的大调解机制往往把人民调解工作归于党委政府领导下的调解中心，将人民调解的自治性以暗渡陈仓的方式转换为行政性，此类做法是否违宪不能不说是一个发人深省的问题，即以政府为主导的协调机制尽管可以使各种程序和制度发生联动和衔接，但其整体设计中仍然显示出强烈的国家权力中心及司法至上的意识形态烙印——民间调解所蕴涵的一些重要社会功能难以发挥；另外，由于缺少法律的确认和理性的制度设计，其中的许多制度和程序定位不清。大调解机制本质上是一种针对特定时期纠纷解决需要而设立的应急性机制，适合在某些特定行政区域内施行。在这种格局中，调解中心或法庭的地方化同时得到加强，人民法院主要作为一种解纷工具而存在，而非权力制约机制，这种定位无疑会给地方社会治理带来实效，但也会改变某些现代司法的理念和功能。因此，如果希望将大调解机制转化为现代法律制度和社会治理机制，用于解决常规性的民事及行政纠纷，就需要在充分研讨论证的基础上，通过立法进衍合理的制度建构。

（二）大调解机制的合意完善不足

大调解机制，名为调解，按其本意，政府应站在客观、中立之立场上，使得双方自愿达成合意解决纠纷，即“像这种第三者（调解者）始终不过是当事人之间自由形成合意的促进者，从而与能够以自己的判断来强制当事人者的决定者区别开来的场面，可以视为调解过程的基本形态”[1]，但这种以强大行政权力的震慑力量为后盾的调解，合意的资源性不能不受到怀疑，极易出现合意的贫困状况。且，定位于消除纠纷，维护稳定的大调解出于对纠纷迅速平息的考量，除了给纠纷当事人提供一个说理场所之外，往往同时给予一个解决的方案。理论上来讲，对于该方案纠纷当事人有接受与否之自由选择权利，但从实际情况来看，正因为调解人握有行政权力，故而，此种方案往往丧失了选择性而仅存规定性，合意不得不扭曲成为曲意。

（三）大调解制度激励机制缺位

在全国大调解机制工作开展的过程中，各部门往往只作一般性倡导，缺乏相应的硬性要求和奖惩措施，致使部分部门无可避免地出现责任意识不够，参与意识不强的情形，对大调解机制的健全而言无疑百弊丛生。

（四）大调解机制蕴涵着压抑权利机制形成的危险因素

1.从社会组织与社会成员、社会意识的关系来看，如果社会的组织机构压抑某一方面的意识，社会成员该方面的意识形态就不可能发达，经过长时间的阻抑甚至可能减少到最低程度。我国目前有许多纠纷解决的机构，如党政组织、工会、妇联、人民调解等，它们有一个共性即非正规性，以化解纠纷、教民止争为目的。其中的大调解机制也难逃此弊，在处理纠纷时，往往作出使双方都妥协的结果，不是采取“非黑即白”的认定。其逻辑前提是一个巴掌拍不响，纠纷主体均有责任，常常是各打五十大板，结果模糊了是非界限。旷日持久，不但经历过调解的人是非界限不清，而且还会影响其他人的是非观念。特别是民间调解走向大调解的今天，在解决纠纷时掺杂更多的人为因素，往往会影响到结果的公正性，而结果的不公正，自然便会妨碍人民权利意识、公正意识的提高。

2.从大调解机制对诉权行使的妨碍来看，大调解机制是不利于诉权保护的，以民事诉讼时效问题为例——诉讼时效是权利人向人民法院请求保护其民事权利的法定有效期限，公民、法人及其他组织进行诉讼，必须按照法律规定的诉讼时效进行行为，除非存有特殊情况，超过了诉讼时效即丧失司法强制保护权。在大调解机制中，一般民事案件都要经过调解，而十分重视调解成功率的调解机构，往往将调解成否作为各种评比的重要指标，以便营造出一种民风淳朴、治理安定的表面现象，因此，其势必反复调解，而这往往会延误诉讼时效期间，当事人诉至人民法院，很难保护自己的权利。

（五）大调解机制内部组成部分存在相互错位的缺陷

大调解机制本身形成了一种多元化机制，使原有各机构的部门利益、相互竞争和权力扩张欲望得到了较好的抑制，并将其转化为一种合理和协调以及功能上的相互替代。但是，在大调解机制的格局中，各组成部分显然也存在着一定程度的错位：民间调解的行政化、行政调解的民间化以及司法调解与其他调解的交错与混同等。不仅如此，在目前的制度中，还隐藏着一些深刻的冲突和矛盾，例如，诉讼费的进一步减轻，以及基层法院诉讼程序的简易化、便民化措施，客观上会抑制基于诉讼成本而选择调解等非诉讼程序的动机，从而起到鼓励诉讼的作用，并进而使得已经营造起来的调解网络及其作用受到贬抑。在没有国家统一立法和制度的保证下，建立在地方政策和运动基础上的大调解机制如何将各机构之间的合作与制约合理确定下来，仍是一个悬而未决的难题。[2]

（六）大调解机制内部组成部分自发灵活性保障缺失

在多元化纠纷解决机制中，不同的制度和程序应该具有自身特色和相对独立的功能，以满足当事人特定的需求和偏好。而在大调解机制格局中，追求司法调解、行政调解和人民调解的同质化、法制化或形式化的趋向十分明显。表现在对各种调解程序设计相同的评价标准和激励机制，对各类调解员制定相似的资格准入条件，在培训中一律传授法律原理、规则、程序和案例，等等，体现出一种单一化的价值目标和取向，然而，以人民调解为例，从实践层面与调研资料来看，占绝大多数的、遍布基层农村的村委会调解不仅不可能一律达到规范化或专职化之类的要求，而且也不宜一概采用这种标准。同等的法制化标准体现了一种单一化倾向，并不能保证基层调解纠纷解决的效果，甚至可能扼杀其自治性、乡土性、灵活性和其他内在价值。众所周知，人民调解在社会关系的调节与社会秩序的稳定和谐作用与意义深远，是国家基层治理的基础，这些调解组织在解决民事纠纷方面，基本能够遵循法律的基本原则，并能在不违反法律的前提下融会地方民间规范和道德情理的作用，符合民众接近正义和纠纷解决机制生态平衡之需要。尽管现今在自治能力低下和道德失范的社会背景下，其作用有限并受到怀疑，但却保有巨大的潜力，故，将国家权力对于人民调解之渗透与治理维持在一个合理限度内，便成了人民调解发展的一大重要议题。此外，在这种同质化的趋势之下，不仅行政调解被掩盖在人民调解的形势下，法庭化的乡镇调解中心与人民法庭在功能、方式上也似乎并无二致，尤其是行政调处（包括裁决）的功能和作用并没有从制度和程序上给予保障，仍存在着一些明显的“缺位”，这样，即使各机构不再为争夺纠纷解决市场而竞争，亦难保证资源的合理配置和有效利用。另外，大调解机制亦在一定程度上压抑了自发秩序的生存空间——相对人民调解这种群众性的自发秩序，大调解机制可谓一种人为秩序。在一般情况下，周密的人为秩序可以缩减复杂性，增加预测的精确性，但容易崩溃，因为其缺乏适应事态的弹力，利用自发秩序可以扩大人们控制复杂事态的能力，但不能决定细节。因此，成熟的社会总是善于利用人为秩序与自然秩序之长，使其发挥相辅相成的作用。大调解机制把明显的社会政策目标渗透其内，包容了自治性的人民调解生存空间，必然会使人民调解应有的简便易行、通融灵活等功能处于麻痹状态。

（七）大调解机制“三位一体”衔接不足

我国各地区在构建大调解机制的过程中，纵然将人民调解与司法调解进行了有效的对接，但行政调解，由于其分散于各级行政机关之中，自身尚不能形成统一体系，构成行政调解的一体化，更无须说达到与人民调解及司法调解有力衔接的高度，综观我国大调解机制架构实例亦可见，与行政调解的契合往往只是局限于信访及治安领域，对于其他行政领域中所产生的纠纷鲜有涉足，如此便极易使得大调解机制“三位一体”结构有名无实，行政调解脱节于其他两大调解机制，无疑会对社会矛盾纠纷的高效有力解决形成阻力。另外，大调解机制统一领导机构的模糊亦为造成各组成部分单兵作战的症结之一，目前，我国许多地区对于大调解机制统一领导机构往往只是笼统为党委领导——从人民法院、行政机关及司法行政部门所理解的各自不同角度出发，就“大调解”概念的理解尚存差异，更不用说统一认识、相互配合、进行有力对接。对大调解机制组织原则与成分构建的理解偏差以及具体统一领导机构的缺失无疑梗阻了该多元化纠纷解决机制的运作。

二、构建大调解机制统一高度、明确定位、“三位一体”的完整模式

（一）大调解机制的解纷定位

一般而言，人民对大调解机制的定位是根植于更深层的对纠纷和诉讼的看法。因而，定位大调解机制必然首先要求树立正确的纠纷观与诉讼观。就人们对纠纷的不同看法，可分为厌讼观与好讼观。前者习惯把纠纷与秩序相对立，不愿从积极的意义上评价纠纷与价值的关系，认为纠纷即意味着对秩序的破坏。此种看待诉讼的观点是自我国古代以来，自然经济的经济形势、宗族式统治和崇尚和谐文化基础等因素共同作用而成，使得我国立法和司法总是在惩处纠纷造作者、兴讼者的理念下运作，从而制造了中国社会从来并且一直将在无权利状态下延续与繁盛之情形；后者则以西方国家为代表，该观点倾向于运用诉讼手段解决纠纷，对诉讼抱有认同感和信任感。事实上，冲突固然会冲击一定的秩序，但却并不等于公开的暴力，无可否认它还包括竞争和价值标准上的分歧。纠纷并不是破坏社会在总体上顺利运转的偶然事件，它是社会生活中一个持续存在和不可避免的组成部分。社会作为一个统一体，总是具有收敛方向和扩散方向在不可分离地相互渗透与作用，纠纷从来就是双方当事人极力相互分散的多极化行为的匡正运动，[3]而诉讼亦系作为通过理性对话达到统一制度化的装置而存在。

大调解机制自建立以来，在全国范围内，通常被强调其应把防止人民内部矛盾激化作为重点，极力扩张行政权力，即定位为维护社会稳定、加强社会治安的价值目标所牵制，出现此种现象或多或少都与我国恶讼观念根深蒂固紧密相连，而就目前社会经济发展现状及矛盾纠纷表现来讲，大调解机制之定位应当明确为解决纠纷与保护权利。纠纷在任何社会都是一种客观存在，人类社会在古往今来的若干矛盾产生与发展的过程中并未崩溃却反而一步步走向文明，这一切在一定意义上都是依赖纠纷的解决而来。因此，从最一般的意义上，将大调解机制定位于解决纠纷是社会的最基本需要，并且不可否认其仍有教民谕民之功，而此处的纠纷，不论是指人民调解、司法调解抑或是行政调解，均应当概指由当事人双方同意选择进行调解的社会矛盾——充分尊重与保障纠纷主体之选择权，且上述所论及的社会矛盾应多为从纠纷的性质、影响上可判断为群体性纠纷之社会争端。此种定位应当为大调解机制应有之义。

（二）大调解机制的统一立法构建

为进一步规范这些制度，各地已制订了一些相关地方性法规和政策，同时，制定综合性调解法的呼声亦日益高涨，颇有破壳待出之势，其意义主要有：[4]

1.制定统一综合性调解法有利于确立、重申、提倡社会和谐理念，提升人民调解、司法调解及行政调解之法律地位。国家以立法对该三大非诉讼解纷机制进行认可、支持与倡导，是当代世界各国共同的发展趋势，我国在20世纪80年代开始的法制建设进程中，曾出现过一些简单过度推崇甚至迷信国家法律和司法权以及正式的司法制度和裁判的作用，而忽略了诉讼的局限性和弊端以及司法资源的有限性的情况，使得社会凝聚力与自治自律、协商与和解甚至调解一度受到冷落甚至鄙弃。尽管今天各级法院及政府已转变了政策和理念，但是公众意识和社会观念的转变尚需时日，并需要通过立法加以引导和保障，使其合法化和正当性得到法律保障。

2.一部科学的综合调解法，对于构建多元化纠纷解决机制至关重要。目前，我国新型纠纷的层出不穷使得我国许多法律规定已明显滞后，此时制定的综合调解法，既是对前一个阶段的经验和教训进行总结，又是对纠纷解决机制进行合理建构和整合的理想契机。制定综合调解法，不仅可以明确界定各种调解机构的权限、效力、人员构成及资质，划定该三大非正式解纷机构的地位、功能、建立方式、活动空间、权利义务责任等，还可以解决非诉讼程序与司法程序之间的衔接问题，减少各种机制之间的冲突和重复，并且还可以在满足当事人选择需求的同时，减少司法及其他社会资源的浪费以及解纷成本，提高纠纷的效益和社会效果，此外，其还可完善对调解的司法审查与救济程序，保障当事人的合法权益和社会公正。

3.通过制定综合性调解法，可以在统一的前提下促进各种地方性及专门性解纷机制的发展，并保证其稳定性、连续性与规范性。调解甚至于其他解纷机制都是经验性和实践先行的，往往涉及多个主管部门和多种程序的衔接，如果政策不统一或反复多变，不仅会使民众和当事人无所适从，也会严重地挫伤基层工作者的积极性与创造力；另外，由于我国各个地方在经济社会发展程度、民众的文化传统、习俗和道德水平方面存在诸多不同，如果有关基层司法的制度和规则过于细致与统一，又难以适应各地的差异性，同样很难达到良好效果。多元化纠纷解决机制的一个重要的理念和角度，就是提倡尽可能地根据各地方和各种纠纷的类型的特点和差异性，有针对性地建立灵活多样的机制或程序，通过国家制定统一的综合调解法确立基本原则与发展战略，同时授权各地以地方性立法或细则进行补充，保持一定的灵活性和变通性。因此，调解法的制定应该兼顾统一性、稳定性、连续性与多元化及灵活性的协调，通过统一的调解法既能对各种性质、功能及形式的调解进行统合，又能最大限度地保留极具灵活性与开放性的发展空间。

4.通过制定综合性调解法，能够确立调解的基本原则和规范，提高调解的正当性、合理性、公平与效益，减少调解的弊端与错误的概率，并提供必要的救济机制。我国尽管拥有悠久的调解文化，但是面对法治建设和社会转型期特有的背景，以往关于调解的原理、观念、制度、程序和方法等都显得不足以为用，在具体的纠纷解决过程中也往往会出现违反调解原则和规律的做法，如强制调解等，需要通过立法加以规范；再有，亦需要通过特定的立法技术在规范调解机构和调解活动的同时，建立起科学合理的激励制裁机制，鼓励诚信，减少被滥用和错用的可能，提供制约和救济、纠错的保障，从而达到公平与效率兼顾的目标。

（三）大调解机制的奖惩及领导制度构建

奖惩制度的建立，对于大调解工作的开展显存激励之效，对于目前各地区各部门凸显出的工作热情不足，效率低下的问题颇有实效。因此，在现今大调解机制架构背景下，应当将大调解工作纳入党建经济一体化目标，统一管理，统一考核，对调解化解纠纷成绩突出的单位、部门和个人进行表彰奖励，对调解工作不力致使社会矛盾高发的予以责任追究；另外，即需在一体化的高度将地区范围内对大调解工作的统一领导责任具体到该地区个体部门，具体到干部个人，并建立相应问责机制，有力监督与指导各组成部分联席会议的召开及衔接制度的运作，真正使得“三位一体”的结构得以完整实现。

（四）大调解机制实践的内部衔接完善

可见，“三位一体”结构的落实，对于大调解机制的完善而言举足轻重，关系着该机制是否发挥着其应有价值。在大调解机制日益发展与完善的今日，在立法高度对人民调解、行政调解与司法调解三大组成部分之衔接予以统一抽象与具体论述相结合的今天，综合性调解法之制定十分必要且意义重大。而正因立法内容总是于社会实践基础之上提炼而成，故，在实现人民调解、司法调解与行政调解两两对接的进路层面中，可做如下调整：第一，将人民调解与治安调解相结合。建立人民调解结合公安机关调解制度和调查取证协作等制度，遇到重大、复杂、疑难并可能激化的矛盾纠纷或群体性事件，由人民调解员和派出所干警共同出面，进行疏导，稳定局势。然后根据纠纷性质，由有关部门进行处理。第二，便是将人民调解与司法调解相结合。完善诉前告知、诉中委托和信息反馈三项制度，将争议不大、案情简单和不符合起诉条件的案件，及时移交人民调解委员会解决；积极探索将轻微刑事案件和刑事自诉案件移交人民调解组织调解的工作模式。通过人民法院确认，赋予人民调解协议以强制执行力。第三，将人民调解与行政调解相结合。注重发挥人民调解员依法代表基层人民政府居间主导行使行政调解的职能，积极引导当事人对行政单位受理的民事纠纷、经济纠纷、合同纠纷及轻微刑事纠纷案件等选择人民调解。第四，结合人民调解与信访工作，建立工作交流制度，信访部门将人民调解组织能够调解解决的纠纷，及时分流到人民调解组织进行调解，对信访部门分流来的纠纷，不属于人民调解组织受理范围或调解不成的，人民调解组织及时移交有权管理的行政机关或人民法院处理。[5]第五，明确三者在大调解机制中所坚持的不同原则，人民调解作为“纠纷解决第一道防线”与行政调解应当一并充分发挥其优先作用，力求以简单快捷的方式与低廉的成本将社会矛盾平息于萌芽状态之中，而司法调解则不能无限制地一味强调其优越地位，人民法院在解决当事人诉求过程中应当区分情况，仅就某些特殊情形（如离婚、宅基地纠纷等）采用调解前置程序，其余均依照当事人自愿处分权的行使，能调则调，当判则判，调解不成，及时判决。

参考文献：

[1] [日]棚濑孝雄.王亚新译.纠纷解决与审判制度[M].北京：中国政法大学出版社，2004：136.

[2] 范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2007：555.

[3] 李广辉，孙永军.关于大调解之法理思考[J].汕头大学学报（人文社会科学版），2002，（3）.

[4] 范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2007：562-564.

[5] 梁宇玲.构建大调解机制之关键[J].法治论坛，2009，（2）.