《旅游法》动了谁的奶酪？

王国华　段鹏飞

中国《旅游法》的实施对于旅游者、旅游经营机构和旅游目的地来说，既是一种挑战和考验，也是一种机遇和福音。

旅游黄金周年年有，而今年我国的旅游黄金周则不同于往年。经历了改革开放30多年迅猛发展历程之后的中国旅游产业，终于在2013年10月1日迎来了《旅游法》正式实施。

新法实施究竟给我们带来了什么？旅游者、旅游经营机构、旅游目的地等不同主体反映各不相同，可谓“有人欢喜有人愁”。广大旅游者几乎异口同声地称赞《旅游法》保护了旅游者们的基本权益，旅游经营机构则感受到新法实施给他们带来了许多的约束和限制，一些旅游目的地尤其是境外的旅游景区，则明显感到生意的清淡和萧条。据《环球时报》报道，中国《旅游法》重击了韩国旅游业，赴韩游客锐减近半。韩国最大的旅行社“哈拿多乐”今年8月和9月分别迎来了1.1万名和1万名中国游客，但10月以来，游客数骤减至4000余名。第二大旅行社模德旅行社8月和9月分别接待了1.2万名和1.3万名中国游客，但10月的游客只有5000余名。其他旅行社情况也类似，这都是由于受《旅游法》生效的影响。

为何中国一部新法律的实施会导致旅游韩国的中国游客锐减？报道指出，“韩国旅行社一般采取销售低于成本的商品后，通过收受导购中介费等来弥补金额亏损。但中国《旅游法》生效后，团体旅游中自费项目和购物点被排除在外。中国旅游管理部门在接受到对旅游不满的举报后，可以采取暂停营业的措施，加强了管制，中国当地的旅行社也同样陷入紧张状态。此前，中国一家旅行社10月试图带领游客进入外国购物中心，被游客投诉后，被处以30万元人民币的罚款。由于禁止强制购物的条款出现，中国境内团体旅游费用平均会上升30-40%。”

可见，中国《旅游法》的实施对于旅游者、旅游经营机构和旅游目的地来说，既是一种挑战和考验，也是一种机遇和福音。如同一个新生儿诞生一样，阵痛与新生是一种客观的必然。

中国的旅游产业正处在蓬勃发展和转型升级的历史机遇期，它既需要良好的、稳定的国际秩序和不断优化经济环境的支持，更需要健全的法律体系来规范引导其健康地发展。我们的旅游者既需要合情合理地保护自身的权益，更需要履行自身的旅游义务，规范自身的旅游行为，文明出游、礼貌世界；我们的旅游经营机构，既要合理盈利，更要创新旅游经营范式，履行自身传播文明、提升游客精神素养的义务；旅游目的地则更需要不断地提升自己的旅游形象，以更为优美的环境和更加优质的服务吸引游客、感染游客、造福游客，从而获得旅游者对目的地的美誉度与忠诚度。

《旅游法》的价值特点

旅游作为一种生活方式，本就是以人为主体的。游客作为旅游业的“衣食父母”，他们的旅游意愿和旅游体验决定着旅游业的发展状况。而此次出台的《旅游法》主要有三大重要内容：保护旅游者合法权利、规范旅游市场秩序和促进旅游业健康发展，实质上都是为了突出旅游者的主体地位。在平衡政府、旅游经营者、旅游者三者利益的基础上，《旅游法》专门在政府公共服务、旅游经营规则、各方旅游安全保障义务、旅游纠纷处理等方面，加强了对旅游者的保护。

明确旅游者权利义务，重新界定旅游者概念。《旅游法》在第二章中规定，旅游者的基本权利主要包括对产品和服务的自主选择权、拒绝交易权，对购买旅游产品和服务的知情权以及请求救护和保护的权利，还明确规定了旅游者有文明旅游的义务。以往的《旅游社条例》《导游人员管理条例》等法规所保护的对象都是团队游客，而《旅游法》首次将散客纳入保障对象，比如第70条规定在旅游者自行安排活动期间，旅行社未尽到安全提示、救助义务的，应当对旅游者的人身损害、财产损失承担相应责任；第78条和81条规定政府、旅行社有突发事件救助的义务等。

调整包价旅游合同，规范旅游经营秩序。包价旅游合同，是指旅行社预先安排行程，提供或者通过履行辅助人提供交通、住宿、餐饮、游览、导游或者领队等两项以上旅游服务，旅游者以总价支付旅游费用的合同。为了进一步保护旅游者的权益，《旅游法》规定了拒绝履行合同的惩罚性赔偿原则，突出对包价旅游合同变更、解除问题的处理，明确组团社无过错责任、替代责任的原则，以解决旅游、旅游法律关系中信息不对称的核心矛盾。

扫除“零负团费”陷阱，防止游客被骗。所谓“零负团费”，就是指旅行社以只收成本价甚至低于成本价的价格接外地游客团队，但在旅行过程中带领游客下榻偏僻宾馆、去一些低劣景点甚至强制消费。“零负团费”不仅扰乱了正常的旅游市场秩序，而且旅行社以低价揽客后大肆宰客，严重侵害了旅游者的合法权益。《旅游法》针对这一问题在35条中明确规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。

将景区纳入规范范围，遏制门票乱涨价。《旅游法》43条明确规定，利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

《旅游法》实施后带来的阵痛

可以看出，保护旅游者权益成为了整部《旅游法》的基调。从整个国庆假期来看，《旅游法》的实施确实带来了新气象，旅游者依法维权和文明出游意识有所增强，零负团费、强制购物等侵害游客利益的不法行为也得到有效遏制，依法治旅的效果初步显现。但是令多数人印象更加深刻的恐怕是天安门广场上11万人丢弃的5吨垃圾，是黄山45元的天价盒饭，是美国景区罢工产生的蝴蝶效应，是那位唯利是图的黑导游与飞扬跋扈的执法者……虽然《旅游法》的实施效果离大众的期望值还有一段距离，但这些现象都是旅游者、旅游经营者及旅游目的地在转变传统价值观念伴随而来的阵痛，难以避免。

现象一：旅游者不文明出游现象仍然存在

在《旅游法》出台前夕，全国各地对文明出游的理念进行了铺天盖地的宣传推广。讽刺的是，在10月1日的天安门广场上，11万国民一边热血沸腾、壮怀激烈地目睹五星红旗冉冉升起，一边便把手中的垃圾冷漠无情地留给了环卫工人。乱涂乱画、乱闯红灯、攀爬建筑物留影……这些不文明举动向来是各景区的老大难问题，舆论诟病多年，然而收效甚微。

现象二：旅游经营者旧有违法行为难以根除

10月6日，媒体曝光了云南香格里拉导游强制向游客收取藏民家访费，使用言语威胁并把游客赶下车，随后到相关执法部门投诉时，又遭到执法人员的辱骂。旅游法明确规定，旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。纸上虽然言之凿凿，但是有些导游和旅行社却视若无物。

现象三：旅游目的地价格明降暗升，游客数量远超出景区承载量

《旅游法》对利用公共资源建设的景区规定了“不得变相涨价”的条文，国内各大景区更是趁国庆带来的庞大客流推出优惠票价，声称让游客花更少的钱看更多的风景。但是在一些景区，“园中园”、“天价盒饭”、“天价烧香”等现象却让消费者对美景望而生却。如庐山景区的进山门票为180元，但另有19处自然景观要额外收费，有网友统计如果要游遍庐山全景，共需花费1792元。这种通过二次消费攫取利润的做法已是旅游景区惯用的伎俩。

《旅游法》第45条明确规定，景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。国庆期间，四川九寨沟景区由于没有根据自身承载能力，实施客流量控制而造成四千多名游客滞留景区长达5个小时，事后景区负责人却声称接客量属承受范围之内。在门票经济当道的大环境下，政府和旅游经营者很少会考虑产业的长期收益，更不会站在可持续发展的角度考虑人与环境的关系。

旅游业未来的新生

国家统计局和国家旅游局10月8日公布的数据显示，十一假期期间全国共接待游客4.28亿人次，游客接待总量同比增长15.1%，实现旅游收入2233亿元，同比增长21.2%。联合国世界旅游组织官员莫尼娜·卡门在参加第28届“世界旅游日” 中国主会场的庆祝活动时，表示中国不久即将取代传统的旅游目的地——法国、西班牙和美国，成为世界上排名第一的旅游目的地国家。

中国的旅游业在飞速发展的同时，必然也面临着“维特的烦恼”。虽然我们不能指望通过一部法律彻底根治旅游业中的诸多弊端，但至少它对主要的旅游行为要素及其规制设定了坐标与圭臬。而十一旅游市场中暴露出的问题恰恰为《旅游法》审视旅游行业的短板提供了一个契机，为旅游市场秩序的进一步规范提供了改善的空间。从文明旅游观念的培育到行为的规范，再到旅游体制的变革，这些期待中的法律效应在短短七天之内难以得到完全展现，还有赖于《旅游法》实施过程的不断深化。

关于游客的不文明行为，《旅游法》已作出指导性的规定，倡导一种文明的价值观念。道德规范作为人类自发形成的风俗习惯，它与法律的形成背景完全不同，因此并不具有法律的强制性。如果法律僭越了道德的界限，那么就会混淆“应然”与“实然”这对哲学命题，犯下“道德绑架”的错误。纵观历朝历代，当法律对人们的一言一行都过分规制时，反而会激起人们的叛逆心理。同理，不文明出游的痼疾隶属国民道德素质层面的问题，不可能因为一部法律的出台，而彻底得到根治，还得依靠整个民族道德体系的重构和个人修养的教化。中国的旅游者们在享受法律赋予的权利外，还需要提高文明出游的素质，规范自身的旅游行为。只有这样中国的游客才能彰显礼仪之邦的风采，不再受到其他国家和地区的区别对待。

此外，《旅游法》一系列实施细则的缺失、落实到地方的执行力度等，这些都是接下来所要面临的问题。保护旅游者的合法权益，加强对旅游市场秩序的规范，我们还有很长的路要走，还有大量的工作要做。针对旅游市场中的乱象，制定法律法规不能简单地“头痛医头、脚痛医脚”，而是应该庖丁解牛，深入分析旅游体制的弊端，标本兼治。在推动旅游产业不断市场化的过程中，切实做到“以人为本”，将旅游者的需求和权益放在首位。

任何一部法律都不是十全十美的，《旅游法》亦然。针对旅游市场中出现的各种问题，《旅游法》不停地查漏补缺、完善规制，最终会成为一部真正“以人为本”的法典，以保障旅游者的切身利益，规范旅游市场的秩序并促进旅游业的健康发展。在这个过程中，旅游者、旅游经营者和旅游目的地不免会经历转变传统旅游观念的阵痛，但是在痛楚之后，《旅游法》必定会带来中国旅游市场和旅游行业的新生。

（第一作者系北京工业大学文化创意产业研究所所长，第二作者系北京工业大学文化创意产业研究所研究生）