浅谈城镇土地生态良性化

胡新华

摘 要 西方发达国家的城市化大多经历了消耗资源、牺牲环境以及先污染后治理的历程，而为了防止“西式”城市化道路的重演，我们在其城镇化快速发展阶段应当汲取相关历史教训，注重在发展中集聚和树立现代文明城镇的环境优势，努力走出一条可持续发展的城镇化道路。就土地利用而言，鉴于当前愈演愈烈的城镇土地生态环境问题，应当加强包括科学规划布局各类用地和整治环境等在内的综合防治措施，促进城镇土地生态系统良性发展。

关键词 城镇 土地 良性化

一、构建环境友好型土地利用基础

（一）协调生态建设和耕地保护矛盾

城镇成为所在区域生态环境优良明珠的事例在发达国家常有，在发展中国家也有先例。我国在城镇化快速发展阶段应逐步提高城镇生态环境的质量，这就要同所在区域的经济社会发展规划、城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划结合起来，编制并实施城镇生态环境建设规划。要通过城镇生态环境建设规划的实施，在城镇区域内因地制宜调整各类用地布局，搞好居民点、农田、林地、草场、河湖水系等用地的协调配置，逐渐形成结构合理、功能互补的土地生态空间格局。在这个过程中尤其要注意协调生态建设用地和耕地保护的矛盾。

耕地尤其是基本农田不仅具有粮食生产功能，而且作为植被还具有强大的生态功能加之基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，这是不可逾越的“红线”。有鉴于此，当前要改变城镇生态建设就是植树种草和修隔离带的错误认识，而将耕地尤其是基本农田纳入城镇生态建设的绿化用地范畴，这也是总结历史经验教训的结果。虽然城市规划历来强调通过在“卫星城”“城市边缘集团”之间建立绿化隔离带以阻止中心城市的无限蔓延，但中心城市“摊大餠”式无限蔓延的问题始终无法解决。

（二）科学构建城镇内部的生态格局

城镇内部合理生态布局有利于充分利用自然界的自净能力，促进能源的综合利用，方便集中回收与有效治理城镇生产中所产生的废气、废水和固体废弃物；而城镇内部不合理的生态布局，则不仅会加重城镇的污染程度，致使环境负荷加大，而且还会破坏自然界的自净能力，导致城镇环境容量变小，从而更容易导致城镇生态平衡。有鉴于此，城镇生态环境的保护不仅要从城镇所在区域着眼加强生态建设，还要进一步对城镇生态布局做出科学规划与合理分区。城镇地方政府首先要根据城镇中各类经济社会活动特点，以及这些活动对生态环境要求和影响程度，在空间上规定如工业区、商业区、居民区、科技区、娱乐区、办公区等特定范围，并且科学规划生态保护区，把可能有损生态环境的经济社会活动从人口密集的城镇中心区分离出去，促进城镇的功能作用和生态环境质量不断提高；其次要切实保护和合理配置各类重要生态用地，城市特别是大中城市要确保一定比例的公共绿地和生态用地，鼓励城镇建成区之间保留较大面积、连片分布的耕地、水面山体、绿地等非建设用地，加强城镇公园、绿化带、片林和草坪的建设与保护，大力推广庭院、墙面、屋顶、桥体绿化和美化，严禁在城区和城镇郊区随意开山填海、开发湿地，禁止随意填占溪、河、渠、塘。

鉴于生态环境承载能力是制约城市发展的重要因素，为了建设空气清新、环境优美和生态良好的宜居城市，并到2050年左右建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，《城市总体规划》突出了新城规划、交通与基础设施规划、生态环境保护规划和历史文化名城保护规划四个重点内容，并且优先关注生态环境建设与保护。

二、加强城镇生态环境的综合整治

1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》第一条就规定了环境保护工作的基本方针：保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展；并且在第二十二条规定，“制定城市规划，应当确定保护和改善环境的目标和任务”。环境友好型土地利用基础的构建只是为城镇土地生态环境良性发展创造了条件，而对于愈演愈烈的城镇生态环境问题还应从开展生态环境影响评价、加强生态环境基础设施建设以及大力开展生态环境问题治理等方面进行综合整治。

（一）积极开展生态环境影响评价

对于人类活动对生态环境所造成的影响，学术界通常将长期起作用，不易恢复、对于生态系统结构和功能从根本上加以破坏的压力称为“生态的压力”又常常分别称之为“长期的生态退化”和“短期的环境污染”。就其作用效果和影响程度而言，“生态的压力”往往强于“环境的压力”，生态环境影响评价应该是自然资源开发过程减少风险所必须进行的一项工作，但由于生态影响具有短期影响与长期影响并存、有利影响与不利影响同在，以及潜在性、空间性、关联性和累计性等特点，对其评价较为困难，这也是在国家环保局发布实施《非污染生态影响评价技术导则》以前，我国建设项目环境影响评价中很少涉及生态影响的评价内容，必须涉及生态影响的评价也对敏感生态问题进行单因子评价，而不能对区域生态体系的生态完整性和稳定状况进行综合评价。但随着全国生态形势的日益严重，生态破坏范围与干扰力度不断加大，加强生态保护的呼声也越来越高，对各种规划和建设项目进行生态环境影响评价已成为影响评价的重要组成部分。城镇建设也应如此，要在《中华人民共和国环境影响评价法》规定的环境影响评价内容基础上，增加城镇土地利用对生态系统空间结构、功能与稳定性影响评价内容。

我国城镇化快速发展过程中，城镇的无序扩张侵占了大量农业用地和生态用地，是区域及城镇生态环境质量下降的重要原因。为解决城镇化发展中面临的严峻生态环境问题，不仅要对城镇规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行环境影响评价，还要完善宏观重大决策、发展规划及建设项目的全过程生态环境影响评价制度，将生态环境影响评价纳入建设项目征收、征用土地的审批过程中，要求项目建设进行生态环境的经济分析和评价，将生态环境成本，既生态环境维护和修复的成本，纳入建设项目的成本核算中，实施全过程的生态环境影响评价。建设项目全过程的生态环境影响评价就是要针对城镇建设项目实施进展的不同阶段分别开展立项评价、项目评价、执行评价、验收评价与后评价。其中，为了给建设项目决策提供支持，在建设项目提出时要针对其可能的生态环境影响进行立项评价；建设项目立项之后、执行之前，要针对项目详细设计与时实施方案的生态环境影响程度进行项目评价，并将其作为评价建设项目实施方案可行性的重要依据；项目执行期间为了对项目的生态环境影响进行监理和跟踪，要对项目建设中造成的生态环境影响进行执行评价；规划项目完工验收时为了评测项目执行方的生态环境保护措施是否达标，要对项目已经造成的生态环境影响进行验收评价；规划项目完成后为了对项目造成的长期生态环境影响进行评估。城镇建设过程中，一般在项目执行后1年、2年、5年各执行一次对项目生态环境影响程度的后评估。城镇建设过程中，建设项目未经生态环境影响评价或生态环境影响评价不达标的，一律不能上马，不能征收或征用土地；执行评价不达标的，须停工限时整改，达标后方能复工；验收评价未达到实施方案预期目标的，要求作出补救手段，而无法挽回或造成重大影响的，要依法追究项目执行方的民事和刑事责任。

（二）大力开展生态环境问题治理

中央政府已经明确指示，要把建设宜居城市作为城市规划的重要内容，也明确要求在城镇化发展中要“改善人居环境”，而坚持可持续发展战略思想，全面推进城镇生态整治，创建良好的人居环境，实现人和自然和谐共处，必须在加强和完善前工作的基础上加快城镇生态环境基础设施建设。

参考文献：

[1]毕宝德.土地经济学[M].北京 ：中国人民大学出版社， 1991 .

[2]曹建海.中国城市土地高效利用研究[M].北京： 经济管理出版社，2002.