浅谈我国国库集中收付支付的改革现状

苏爱萍

【摘 要】我国国库集中收付制度历经数年的探索，已经初见成效，主体的制度框架已经建立成行，然而在实践的过程中，仍然存在各种问题和障碍，改革有待进一步推进。本文考察了我国国库集中收付制度的现状，并在此基础上探讨应如何将改革进一步地推进和完善该制度。

【关键词】国库集中收付；公共财政；改革

为了能够使公共财政制度适应社会主义市场经济，我国自2000年起，在借鉴了国外经验的基础上开始对现行预算管理制度进行改革，由传统的分散分级国库收付制度转变为现在的国库集中收付制度，即以单一账户为基础，资金的缴拨由国库进行集中收付，目前主体框架已经构建完成，然而，在改革的过程中，仍然有很多问题和不足亟待解决，进一步完善和加强。

一、国库集中收付制度改革的现状

经过人民银行、各级财政管理部门以及其他部门的配合，我国自2001年对国库集中收付制度的改革进行试点，目前已初见成效，具体表现为：杜绝在收入缴库时出现挤占拖欠行为，国库财政收入无法足额、准时入库的情况得以解决；规范财政预算的制定以及执行，完善和明确了预算约束；使财政资金拨付环节过多、涉及面较广的弊端得到有效解决，为预算单位的款项及时到位创造了条件；促进财政资金的使用率极大提高，大大增强了国家当前宏观调控的能力。

二、改革过程中的问题

（1）财政预算管理体制的不完善。当前，我国的财政预算管理体制虽然也相应改革，但仍然存在着和现行的国库集中收付制度改革不相配套的方面，例如：预算编制的项目不够细化，较为粗放；基层部门的预算改革还应进一步深入；预算编制批准的时间不够及时，且时间跨度较短，影响国库集中收付制度执行程序及依据的规范性；财政资金有预算内及预算外之分，无法让国库单一账户对预算资金进行有的放矢的管理。（2）旧式体制对改革的阻力。由于国库集中收付支付制度是建立在旧体制上的一项改革工程，因而遗留下来的旧体制对于改革的阻力仍然存在，削弱了新型体制的优势，使改革调整期较长，对经济的发展以及成功改革到位都有一定的影响。主要体现在：一是监督规范的执行力度小。在传统的财政管理制度下，中央政府和地方政府之间，往往可能出现博弈关系；另一方面，管理财政资金的部门、使用财政资金的部门与国家之间，也可能形成三方博弈，而由于传统体制的弊端，造成大量财政管理漏洞，新制度改革后，对财政资金加强了集中监管力度，使得这些做法无法继续得逞，从而导致一些代理银行或预算单位受利益驱动进行违规操作，影响到国库集中收付支付制度的改革成效。同时，由于国库集中收付支付制度改革偏重于预算单位资金使用的监督和规范，而对于相对忽略了对执行机构行为的规范力度。由于对执行者的监督作用较弱，往往导致执行者可能出现职权滥用，增大财政风险。二是传统预算会计制度适用性降低。建立在传统财政资金的运动过程之上的现行预算会计体系对国库集中收付支付制度无法完全适用。一般而言，传统的预算会计制度包括行政事业单位及财政总预算两部分会计，以收入、资产、支出、负债、净资产五部分为框架，对各自管理的会计主体实行核算，而改革后的国库集中收付制度使得传统的预算会计体系无法对资金运动的过程及支付的管理方式进行准确的反映及核算。此外会计基础及核算内容上，均具有一定的局限性，无法真实反映会计主体的经济业务，并且不能对政府资金运动的全貌进行准确反映。三是法律法规建设滞后。我国现行的法律法规部分已经过时，无法对现行国库集中收付支付制度进行指导，或者仅为基本原则，不具备可操作性。虽然有关部门已经制定并发布了各项规章制度，然而仍然不具备法律的强制性。四是旧式行政干预过多。虽然制度已经改革，但传统计划经济的管理意识仍然存在，资金及财权的分配、预算编制及执行等各环节中都有各种旧式的、不适应目前经济形态的行政干预手段，而新体制对其行为予以制约，造成了二者的对立，给新制度的实施造成困难。五是横向的信息管理建设滞后。目前，我国国库、财政、银行与税务之间的信息化联网程度仍然较低，导致国库集中收付支付制度缺乏高效运行的基础条件，数据信息无法及时传递，制约了财政监督作用，降低新型制度的实施效率。

三、完善措施及建议

（1）预算管理体制应做进一步的完善。国库集中收付支付制度作为预算管理制度的一个核心制度，应为其正常运作创造一个良好的环境，因而应进一步对预算管理体制中其他的相关制度进行完善和增强。例如针对传统体制的不足，将财政资金全部归入预算内，不再区分预算外与预算内，提高管理效率，通过人民银行单一账户对财政资金进行收支运作，全部纳入国库的监督和管理之内，真实反应所有的财政收支情况，对财政赤字的缩小、短期国债发行量的减少以及国家制定宏观财政政策，均起到积极的作用。（2）将预算编制方式全面细化。欲使新制度的改革实现预期目标，必须从预算编制的方式上进一步改革，内容包括：一是内容上，从分别包括预算内及预算外两方面编制转变为综合预算，部门全部的收支均纳入预算管理进行综合预算，实现资金统筹的综合平衡；二是形式上，应从由传统制度以支出功能分散预算的编制，转化为按部门的职能及部门主体进行完整统一整的部门预算编制；三是方法上，部门预算编制应分为“项目支出”及“基本支出”，项目应细化列明具体的事项，预算科目应详细分为类、款、项和目四层，并将预算由上而下明确细化至基层的预算单位，增强透明度，提高准确性、规范性及完整性。四是方式上，从基数法转变为零基预算。（3）对预算会计体系进行重组。打破原有行政事业单位及财政总预算两部分会计这一体系，建立起适应新型制度的政府会计体系，即将二者合二为一。事业单位的会计部分，除了通过财政拨款的部分归入政府会计之外，其他的均纳入非营利组织会计。实现预算会计体系的完善，能够对国库集中收付支付制度下的财政资金运行过程和结果做准确监督和正确反映，对政府整体的收治情况及财务状况进行核算，反映预算收支的全貌，准确提供政府资金运营的会计信息。（4）建立完备的监督机制。应对财政资金的收付进行实时监控，依靠现代信息技术，建立起动态的监控系统、内控与外部监督相结合，采用多种的监管手段，对财政资金运动的事前、事中全过程进行监督，建立起各參与单位之间的制衡关系，互相独立，相互监督。（5）相关各种法律法规的健全。在推行国库集中收付支付制度后，由于账户系统、预算执行的机制、财政资金收支方式等方面均有较大的变更，因此应针对国库管理的特点及性质，将有关制度以及法律法规做进一步的修订和完善，例如《国库条例》、《预算法》等，避免出现有关法律法规与改革做法发生矛盾的情况。此外，为了使新制度下的各项业务有法可依，有章可循，应对现行会计制度，例如《事业单位会计制度》、《财政总预算会计制度》等进行修订，并在时机成熟时出台《国库法》，提高法律约束的层次和方面，为国库集中收付支付制度的全面实施提供相应的法律依据。（6）信息系统的建设。应进一步完善我国国库、财政、银行与税务之间的信息化联网，加强计算机信息化管理的建设。

四、结语

在国库集中收付支付制度进一步的改革中，应做到紧密结合目前的经济形势，完善其管理制度、会计制度以及监督制度，修订和建立有关规章制度、法律法规，确保这一新型制度能够发挥出更加强大的作用。

参 考 文 献

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