构建灭火救援扁平化指挥体系的几点构想

徐庆禹，范平洪

（宜宾市公安局 四川宜宾 644000）

孟建柱部长提出打造一支现代化公安消防铁军的总要求后，全国消防部队开展了如火如荼的练兵比武活动，部队装备建设水平得到极大提升，单兵素质得到显著增强，部队战斗力得到全面提升。同时，随着消防部队规模的不断扩大和各类灾害事故处置的日趋复杂艰难，科学合理的组织指挥是成功处置现代灾害的重要因素。因此，为了适应消防部队现代作战任务的多样化，构建灭火救援扁平化指挥体系已在部队上下形成共识。

一、传统组织指挥与扁平化指挥比较

在传统管理模式中,当组织规模扩大,管理幅度①又受到限制的情况下,管理层次逐步增加就成为管理上的金科玉律。而这种等级明确的层级结构无疑是古今中外正式组织的传统特征之一（如图1）。一个企业、一支军队、一所学校及其他社会组织,通常都是由高层、若干中层、基层管理者组成一个金字塔型的组织管理结构。诸如总裁、司令等则位于金字塔顶端,他们的指令通过一个又一个的管理层,最终传达到具体的执行者,基层的信息则通过一层一层的筛选,最后反馈到最高决策者[1]。但是，管理层次过多就难免使信息、指令在传输过程中出现失真，按照工程可靠性原理,即使是对每个管理层次的可靠性要求达到0.99以上,在信息的上下传输过程中,如果信息经过的存储单元为20个子系统时,其总体的可靠性就下降到0.82,即信息丢失或失真的程度达到18%。

图1：传统层级管理组织指挥机构

所谓扁平化，就是简化上下级之间的隶属关系层次，通过信息化的手段使高层管理人员可以方便地查询、管理和指挥最底层的具体业务操作。扁平化指挥体系最早来源于美国军队。随着CI3系统在美军的广泛使用，减少中间环节，指挥幅度更宽、权力更集中、调动范围更广已是信息化系统下指挥军队的必然要求。因此，美军提出了扁平化指挥体系的理论并付诸于实践，以提高指挥效能。对于消防部队来说，灭火救援指挥的“扁平化”就是对现行的灭火救援指挥体系进行简化、改革，由传统的纵向多层次、横向多部门的树状结构，向扁平化结构转变。它以作战任务对象为目标，以灭火救援信息化指挥平台为载体，以编成调动模块为依据，指挥机构直接指挥攻坚、救援、供水、探测、登高、排烟、照明、通信等战斗模块，构建成灵活、快捷、高效的“纵短横宽”的“扁平化”指挥体系（如图2），其特点是：

图2：灭火救援扁平化指挥体系机构

1.组织指挥层次减少。扁平化指挥改变了垂直的、金字塔形的等级结构，精简中间层次，实现纵向层级的扁平化。这种结构打破了传统的部门编制边界，不依靠部门单位职能而是围绕工作流程建立相应的机构，横向发展趋势明显，横向拓展的幅度增大，指挥员数量相应减少。

2.组织指挥重心下降。扁平化组织指挥中各个职能部门是直接相通的。组织指挥不再是通过高层指令性的下达来协调、沟通和联系，而是围绕着一个共同作战任务目标，在总目标的引导下，指挥者与各战斗人员形成共识，“无边界”联系、交流，使指挥重心一步到位地下降到战斗一线，指挥信息传递内耗降至最低，组织整合顺利实现，组织指挥互动有效形成，指挥员与战斗员更加贴近，组织指挥中的各个因素和指挥主客体的自主性、积极性得到充分调动[2]。

3.组织指挥跨度加大。传统的管理理论认为管理者由于个人能力、素质的限制，管理的下属应是一定数量的，换言之是有限的，随着被管理者的增加，管理者也亦增多，于是层次性分明的金字塔形成了，塔尖是最高的决策管理者，指令必须层层下达，因而传统的管理思想、方法与手段决定了管理的跨度不宜过宽。信息技术、互联网的发展使加大管理的跨度不再受限制，指挥员更多的是间接管理与控制下属，如同互联网上的“结点”，跨度的大小不再随着管理者的多少而有明显的改变。在执行灭火救援紧急任务过程中，支队指挥机构直接对中队长、排长、班长和士兵同时下达不同的指示、命令，而不是按照从中队长到班长最后到士兵的方式层层部署，从而提高完成任务效率。在信息化条件下的单兵数字化装备将会使灭火救援战斗的指挥管理更趋向扁平，指挥者可以直接指挥现场局部的每名士兵。从消防部队运用管理实践上看，运用电视电话会议系统部署任务就是完全超越传统管理方式加大管理跨度的“典范”。

二、灭火救援扁平化指挥体系建设要点

扁平化指挥模式强调“点对点”指挥，上“点”是指挥机构，下“点”则是直接执行灭火救援任务的基层作战实体，即战斗模块，“点”与“点”之间的联系是信息化平台，因此，指挥机构、战斗模块、信息化平台是构建指挥体系的三个基本要素。

（一）强化指挥机构神经中枢能力建设。

1.强化全勤指挥部建设。依托上级指挥中心、战训部门、本级全勤指挥部三个主要机构，整合为一个整体性的指挥机构，主要负责战略的筹划和战术的运用，以及战略作战力量的使用和战术作战力量的分配和优化。

2.强化作战指挥中心龙头作用。作战指挥中心是消防部队处置各类灭火救援事故，实现和强化统一指挥、快速反应、多编队联合作战的一个首要环节，是灭火救援扁平化指挥模式运行的核心和枢纽。同时，为解决好实施扁平化会带来信息量增多、管理范围增大和指挥难度增加等问题，一是调整指挥中心的机构编制并扩充其功能，科学合理设置机构编制，加强指挥中心的实际功效。目前，消防部队新编制调整后，二类支队作战指挥中心均已升级为正营职编制，其地位和作用得到进一步加强，有力促进了指挥中心作用的发挥。二是建立日常勤务报备机制。通过灭火救援业务管理系统，定时上报日常岗位勤务、警力、器材装备投入情况以及依据动态信息部署有关勤务的具体安排等，使指挥中心及上级指挥中心全面掌控重要执勤备战动态的运行状况。三是要使勤务报备机制贯穿于日常指挥处警的始终，从制度上固化了各单位职责，使各单位的勤务工作牢牢建立在警情分析、研判会商的基础之上，以达到科学部署力量，精心组织备勤，提升灭火救援工作整体效能的目的[3][4]。

3.提高指挥机构人员素质。指挥处置行动的效益和效果，相当程度上取决于指挥人员的素质能力水平。一是优选人才，注重将政治业务素质好，热心作战指挥中心工作，有较好的文字水平和调研能力，责任事业心强的人员选进指挥机构队伍，要优化组合，因事设人、适才适位，各尽其才。二是要加强政治、业务培训，通过实践锻炼增强指挥机构人员的政治素养，提高业务知识和技能水平，强化各区域地理环境情况的掌握，熟练运用现代通讯设备，丰富处警经验，提高权衡利弊的果断决策能力、处置突发事件的应变能力以及及时发现和解决问题的能力等。

（二）加强战斗模块的建设。

战斗模块是指挥机构直接作用的客体，其处警效果是指挥有效程度的直接体现，也是客观衡量扁平化指挥模式运行效率的标准。因此，打牢战斗模块的基础，对于推进扁平化指挥模式运行起着至关重要的作用。

1.明确战斗模块建设目标。扁平化指挥作为一种分集权化的组织指挥模式,它的最显著的特点是决策者直接面对功能单元,进行“面对面”的直接领导，要求各作战单元能够相对独立，具有相对独立的职能作用。实施扁平化指挥中，指挥员能够打破编制界限，调动攻坚、救援、供水、登高、探测、排烟等战斗模块，围绕目标任务，实施优化编成，合理调配战斗力量进行科学部署。因此，要以提高模块内部的协同作战能力和一线战斗员的单兵作战能力为目标，强化组织指挥、优化警力配置、加强装备保障、提高各级指战员的素质，最大限度地增强战斗模块的战斗力。

2.要科学划分，明确职责。战斗模块是基本作战单元，因此，划分战斗模块应建立在对所有执勤岗位重新核定和调整的基础上，打破原有编制界限，根据“单元模式多元化，模块组合弹性化”的原则，组合单元实体，明晰各方职责，如常见的探测模块、破拆模块、营救模块、保障模块、排烟模块、照明模块、安全员模块等。支队级单位应依据《公安消防部队执勤战斗条令》、《消防大、中队执勤训练》等规范，科学合理组建战斗模块，并强化模块化训练。当发生灭火救援和维稳处突等紧急事件时，指挥机构依托信息指挥平台，按战斗编成，指挥模块行动，实现指挥机构指挥模块战斗的作战模式。

3.以落实制度完善预案为支持。扁平化指挥模式由于减少层级、扩大权限，因而对相应的保障要求更高。如果相关保障无法落实到位，扁平化所要达到的快速反应也就无从谈起。在指挥过程中，指挥者的决策制定，需要按照制度加以规范；指挥者的协调调度，需要相应的预案来支撑。健全的制度、完备的预案是保证快速反应的前提和基础，从落实制度、完善预案入手，抓好保障是强化扁平化指挥模式的有效途径之一。一是落实制度。要根据灭火救援指挥的特点和处置工作需要，制定、完善、颁布相应的制度规范，为指挥、战斗模块划分、战斗编成提供更贴近实战的依据和服务，保障指挥处警规范化、标准化。二是完善预案。预案是各类突发事件的应急基础，是及时、有序、有效开展处置行动的重要保障。扁平化指挥模式的运行有赖于预案为指挥人员提供决策的依据。在紧急任务处置中，在了解基本案情的情况下，按照预案中确定的程序有条不紊地进行处置，既能大大缩短决策时间，又有助于及时处置灾情。完善预案，首先要从预案的制定人手。预案的内容要完备，应包含主体、客体、情景、目标、措施、方法等要素；预案要有弹性，有较强的灵活性，要根据时间的推移和环境的变化不断修正，及时予以充实和完善；要具备多个备选方案，还要具有针对性和可操作性。另外，要使预案在处置行动中得到正确的运用，充分发挥其指导作用，必须对预案进行演练。演练作为检验预案科学性的最佳方式，是预案修正和完善的重要依据。加强预案演练，可根据不同地区和不同类救援处置的规律特点，设计一些实地场景或目标进行演练，对发现的问题要通过改进工作或修订预案予以克服。

（三）以信息平台作为扁平化指挥两“点”的连线。

信息平台是以现代通信技术为基础，以计算机网络技术为支撑，集语音、数据、图像于一体，平面、立体相结合的综合性平台。目前，消防部队一体化信息指挥平台即将全面投入使用。它是以充分应用消防通信指挥车、GPS卫星定位系统、3G图像传输设备、单兵图像传输设备、消防GIS地理信息系统、灭火救援指挥箱、PDA移动终端数据查询和350M无线通信网络等技术和设备为基础，将指挥中心、基层消防站和城市重点保卫单位等联系起来，具有从报警、接警、决策到调度、指挥的一体化能力。支队每个执勤中队通过配备的若干笔记本电脑、PDA、灭火救援指挥箱、350M无线通信对讲机，随时保持与指挥中心之间的信息传递，在行驶途中实时查询灾害事故现场的相关数据，为提高基层执勤中队灭火救援的综合能力和支队指挥部的决策和命令下达能力，提供快速、准确、有效的保证。

三、灭火救援扁平化指挥体系实战运用

案例一：全国首次跨区域地震拉动演练。2011年4月，部局在四川宜宾成功组织了全国首次跨区域地震救援拉动演练。四川省消防总队作为参战力量之一，科学编成，构建了“统一指挥、体系完整、响应灵敏、运转高效”的跨区域地震救援指挥体系。在指挥机构建设上，省总队、4支搜救队指挥员组成了四川总队前方指挥部，各搜救队打破现有建制，按照指挥、探测、破拆、营救、医疗、保障、通信、安全观察等功能组成战斗模块。前方指挥部通过消防通信指挥车、GPS定位系统、3G图传、单兵图传、卫星通信、350M超短波等信息系统，实时掌握现场作战情况。在整个演习过程中，前方指挥部和各战斗模块依托信息化平台，围绕下达的作战任务，按照既定编成，协同作战，成功完成演练所有科目。

案例二：云南彝良地震救援。2012年9月，云南省昭通市彝良地区发生5.7级地震。四川省消防总队搜救队到达受灾现场后，接受到为云南总队参战部队提供通信保障的命令后，立即对搜救队通信保障组下达作战任务。通信保障组接受命令后，立即按照既定编成模式，出动3台移动通信指挥车，携海事卫星电话、背负式短波、POC语音对讲系统、3G图像传输等设备深入震中区，利用多种通信保障手段，在第一时间将震中区域信息反馈到四川总队前方指挥部，为总队救援指挥决策提供可靠的信息支撑。

四、构建扁平化指挥体系应该注意的问题

（一）灭火救援扁平化指挥不能搞“一刀切”，为“扁平化”而“扁平化”。

组织扁平化是社会组织的管理结构、模式变化的大势所趋,已成为现代大型组织提高效率、降低成本的共同选择。但是扁平化不是一个组织的目标,而只能是一种提高指挥绩效的途径和方法。目前，消防队伍已基本形成科学合理的灭火救援作战指挥体系，以应对不同规模、不同危害、不同场景的火灾和灾害事故的作战指挥，而且消防部队作为一支现役部队,其组织的稳定性和规范性又要求对组织的任何变革都要慎之又慎。因此,有着优良传统和规范组织体系的消防部队组织指挥和管理模式显然不能为扁平化而扁平化,不能在扁平化管理发展趋势中采取一刀切的政策,而应该采取实事求是的态度,有针对性、有步骤地为提高消防部队组织指挥的科学水平而推进扁平化管理。扁平化管理对消防部队来说决不是全部推倒重来,而只能在现有组织编制体制上采取循序渐进的方式,进行扁平化改造和创新,即对中间管理层次的精简不能操之过急,而应先试点适当压缩、裁减部分机构,然后在逐步推广。例如：在人员编制紧张的地区，就不宜推广扁平化指挥。

（二）规范职责定位，落实领导责任。

把握好实行扁平化指挥后，中间精简指挥层角色的转变。具体明确中间层指挥员的职责范围，尤其是中队干部，既要负责平时单位的业务绩效和队伍管理，同时又是灭火救援现场的战斗员，是上级指令的落实者，可以说，管理者和指挥员的双重身份变化为管理者和战斗员的新双重身份。

为使灭火救援扁平化指挥真正发挥最大效益，在今后的工作中，在现有工作基础上，继续以先进的科学理论为指导，开拓创新，反复实践、不断提炼总结，建立健全规范性制度，进一步完善基础工作，强力推动消防部队信息化建设，着力打造出一支现代化消防铁军。

[注释]：

①管理幅度：是指在一个组织结构中，管理人员所能直接管理或控制的部属数目。这个数目是有限的，当超过这个限度时，管理的效率就会随之下降。

[1]武文斐，王晓峰．公安机关组织结构扁平化与警力下沉分析[J]．公安法治研究，2007，年03月．

[2]邱福康．扁平化指挥 点对点调度 可视化作战——派出所“三中心合一”指挥作战平台建设的实践和思考[J]．浙江警察学院学报，2010，（5）。

[3]李雨辰．对公安机关推行扁平化指挥模式的思考[J]．北京人民警察学院学报，2010，（1）

[4]于万友．扁平化组织与部队管理[J]．政工学刊，2005，（4）．