四川凉山州失依儿童现象及对策研究——基于社会管理创新的思考

郭 宇，谢 佳，余娅萍

（西南民族大学，成都 610041）

四川省凉山彝族自治州是传统的彝族聚居地，由于综合原因，近年来该地区失依儿童数量一直呈上升趋势，目前比例已经达到了彝族人口的2%，成了一个严重的社会问题，而原有社会救助机制已不能满足需求。2012年春节期间，中央电视台新闻频道“走基层”栏目以“关注大凉山失依儿童”为主题进行了系列报道，同时《新闻1＋1》栏目也专门制作了“失依儿童，凉山需要温暖”专题节目，国内外越来越多的人开始关注大凉山里的这些孩子。据不完全统计，目前由于四川凉山毒品、艾滋病的流行已经有2.5万儿童陷入“失依”困境［1］，这深刻反映了四川凉山州“失依儿童”的现状。虽然，在央视报道之后该群体已经引起社会各界——诸如大企业、媒体、基金会、民间组织、学术研究机构以及社会爱心人士和志愿者的广泛关注并且已经成功建立网络联系支持，但对于凉山州“失依儿童”困境的解决仍然显得杯水车薪。

一、凉山州“失依儿童”的现实困境

“失依儿童”是指由于各种原因失去生身父母抑或是其他各种原因，无法得到成年人的正式照顾的且只能由社会中的他人或是机构支持才能维持自己生活的16岁以下儿童［3］。四川省凉山彝族地区由于民族传统习俗和社会因素等原因，“失依儿童”呈现出特殊性。笔者所定义的凉山州“失依儿童”既包括父母双亡的孤儿，也包括事实上的“失依儿童”，即他们中有的是父母一方死亡，另外一方改嫁或者在监狱里，不能承担抚养能力，有的是父母感染艾滋病没有能力抚养自己的孩子，情况很复杂。

“失依儿童”大部分缺乏合理有效的抚养教育，身心发展受到极大的阻碍。主要面临的问题有以下几点：

一是生长环境困难和生活无助。凉山彝族地区“失依儿童”有很多都生活在国家级贫困县，他们缺乏基本的生活保障，缺乏食物和营养，大多身体都发育不良，在生活方面尚不能完全得以保障，更何况医疗卫生方面，疾病得不到及时救助，卫生保健难以实现，生活状况不容乐观。

二是失学情况严重和教育缺失。凉山彝族地区失学率、辍学率比较高，虽然国家实行免费义务教育，但是这些孩子肚子都填不饱，又如何能在学校安心读书？许多失依儿童家里没有劳动力，自己只有辍学在家照顾弟弟妹妹，或者回家种田糊口，或者为维持生计而外出打工。这些都造成了较高的失学、辍学率。除此之外，很多事实上的“失依儿童”是由爷爷奶奶或者父亲方面亲属抚养，因为监护人家里本来孩子也多或者监护人是吸毒人员而能得到良好的教育和抚养。

三是依附关系丧失和生活适应困难。儿童的依附关系是建立自我与他人内在关系模式的基础，这些模式影响着儿童对自己和他人的看法以及如何适应环境和解决问题的能力［4］，所以依附关系是最终决定社会适应的品质。而对于凉山州“失依儿童”来讲，他们很难形成安全可靠的依附关系，在生活照顾、亲密关系、自我概念和人际互动等方面都形成了很大的危机，尤其是他们在经历情感无助、经济无靠以及经历监护权被转移的复杂过程后，容易形成精神官能症和孤僻绝望的心理，对后续的社会适应将更加困难。

二、凉山州“失依儿童”现实困境产生原因

与其他地区的“失依儿童”群体相比，凉山州“失依儿童”现实困境产生原因有共性，也有其独特性，但追本溯源，这一现象产生的具体原因大致可分为几方面。

第一，凉山地区毒品、艾滋病肆虐。因毒品和艾滋病而给当地带来了毁灭性的破坏，导致不完整的家庭数量在彝族乡和村寨的比例比较高，这正是失依儿童产生的最大原因。

第二，凉山地区的医疗卫生条件落后。自改革开放以后一直到新农合之前，这二十多年来，民族地区农村不仅因艾滋病致死的比例比较高 ，很多常见病如结核、肝炎、心脏病等也会直接或间接地导致死亡的比例也很高，因看不起病，各种疾病的发病率和死亡率都很高。

第三，儿童人口比例大。根据国家政策，少数民族地区农村可以生两个孩子，如果都是女孩可以生三个［3］，所以大多数家庭儿童基数比较大，从而在一定意义上也导致“失依儿童”基数较大。

第四，贫困问题的长期持续。凉山州少数民族农村整体贫穷，如凉山州的昭觉、布拖、普格、金阳和美姑都是国家级贫困县，人们为了摆脱贫困，少数民族地区大量人口流入城市，若在城市找不到发展机会，不能正常就业，就可能从事吸毒贩毒等非法行为，导致犯罪高危行为的发生率很高。

第五，教育缺失。凉山州2011年最后完成九年义务教育，这意味着在此之前大多数农村彝族的孩子只能读到小学，很多人不会说汉话、不会看书读报。凉山几十年的国民教育缺失，造成了几代文盲，没有向上流动的途径和机会，很多人为了谋生，被迫走上了犯罪的道路。

第六，鸦片种植吸食的历史累积。凉山历史上即是一个种植鸦片、贩卖鸦片、吸食鸦片的地区，它自近代以来就是中国西南著名的鸦片种植地区，并作为毒品输入内地之 “四川通道”的第二道关卡［5］。凉山的罂粟种植本已有所控制，但是20世纪90年代末，毒品又重新回潮。据2011年不完全统计，凉山吸毒导致的艾滋病人数两万例以上［6］，居于全省首位。

第七，医疗卫生事业发展滞后。很多偏远山村里没有卫生所，更缺医少药，不少地区仍然是赤脚医生在行医治病，医疗卫生条件很差，这也是导致“失依儿童”产生的重要原因。

第八，民族文化边缘化。当地少数民族居民尤其是年纪较长者，因不懂汉话，不能通过主流媒体接受知识和信息，他们被现代生活隔离开来，难以通过自己的语言文字吸收现代文明知识。

第九，宣传教育的力度不够。针对少数民族地区特殊人群的宣传教育力度不够，很多人无知、无奈。例如，患有艾滋病的母亲母乳喂养直接导致下一代感染，这些都是导致凉山“失依儿童”产生的重要原因。

三、保障“失依儿童”生活权益的对策措施

（一）已取得的成就和存在的不足

针对凉山州“失依儿童”这一特殊群体，目前无论是各级政府还是社会组织甚至是国外NGO组织都尝试从多层面、多角度帮助这一弱势群体。就总体而言，其中不乏一些可值得借鉴的政策和措施，其之于社会管理创新方面也有一定的意义。就个别地方而言，因地方特殊性所呈现出来的情况参差不齐，但较之过去几年已取得较大成就，现在以美姑县牛牛坝乡为例进行介绍。

牛牛坝乡地处美姑县腹心地，距县城20公里，全乡幅员面积75.2平方公里，辖14个村，88个村民小组，3572户，13667人，是国家级贫困县，也是“失依儿童”较为严重的地区之一［7］。然而，近年来在省委、省政府、州委、州政府和社会各界的关注下，该县结合省委、省政府、州委、州政府文件精神，采取多种措施，积极探索“失依儿童”救助保障工作，努力构建有效的工作体制机制，也取得一定得效果，主要做法有：

1.建立健全工作体制机制

该县成立县“失依儿童”救助保障工作领导小组，建县、乡两级关爱救助基金，结合“领导挂点、部门包村、干部帮户”活动和州“百乡教育扶贫”工程，实施结对帮扶。构建“分类集中收养为主、家庭收养为辅”的救助体系，把“失依儿童”优先纳入社会（儿童）福利救助机构进行集中安置，有计划开展家庭寄养、收养“失依儿童”工作，规范寄养、收养行为。

2.全面落实优抚政策

2011年，该县按“社会散居孤儿每人每月不低于600元、机构供养孤儿每人每月不低于1000元”的标准落实优抚政策，建立起完整的孤儿档案，做到纸质和电子档案同步备份、长期跟踪，同时将孤儿优先安排在社会福利机构集中供养。［7］

3.多渠道落实救助措施

（1）民政救助。将“失依儿童”纳入城乡低保或农村“五保”，深入开展“失依儿童”进村入户调查，健全完善“失依儿童”基础信息、档案，结合城乡低保、“五保”扩面等工作，将“失依儿童”纳入城乡低保和农村“五保”，特殊问题特殊解决，做到“应保尽保”、“一个不少”。

（2）教育救助。将所有“失依儿童”纳入“两免一补”资助范围，将“失依儿童”全部纳入寄宿制生活补助范围，保障“失依儿童”接受九年制义务教育，优先保障接受职业教育，“应招尽招”。

（3）医疗救助。争取实现“失依儿童”免费治疗，定期开展“失依儿童”免费健康体检，提高“新农合”和民政医疗救助力度，解决“失依儿童”参加“新农合”个人费用，将其住院医疗费用“新农合”报销与民政医疗救助相结合，实施涵盖城乡居民的基本公共卫生服务项目，为儿童免费提供预防接种、建立健康档案、儿童保健和系统管理等服务。同时，广泛宣传普及卫生防病知识，培养“失依儿童”良好的生活卫生习惯。

（4）项目救助。更多更好惠及“失依儿童”，并在美姑县井叶特西乡开展项目试点，实施“希望工程”、“快乐厨房、快乐体育园地、快乐电脑教室、快乐阅读”等项目，以点带面打造共青团“爱心工程”。日前，团州委争取团中央青基会以彝区健康文明新生活运动为统揽，投入资金1000万元用于救助凉山贫困儿童。其中投入120万元在美姑县井特西乡中学筹建学生食堂、共青浴室、共青书屋，并资助151名贫困儿童；880万元分别投在昭觉、布拖、金阳、美姑的乡镇学校筹建学生食堂、共青浴室、共青书屋的配套，并帮扶部分贫困儿童。［7］

4.加大宣传力度，营造良好氛围

充分利用报刊、电视台、网络等新闻媒体，广泛深入宣传党和政府发展儿童福利事业的方针政策，努力营造全社会共同关爱孤儿和“失依儿童”的良好氛围。

现以2008年为分界点，将该乡前后情况进行对比：

表1 美姑县牛牛坝乡失依儿童政策前后情况对照

目前上述措施即将或者已经在实施过程中，美姑县牛牛坝乡“失依儿童”政策前后确实有较大进步，但情况不容乐观的地区仍广泛存在，总结这些年来凉山整个地区所实施的各项对策，可概括总结出以下几点不足：

第一，国家和各级政府保障力度不够大，覆盖范围不够广；政策执行力度欠缺，效率有待提高，部分政策在执行过程中大打折扣；

第二，社会管理有待创新，各社会组织的救助活动具有单一性和短暂性，应尽量避免单纯捐款捐物救济儿童的简单做法，努力创建和实施长期性、有效性和可持续性的综合救助模式。

第三，政府部门和各社会机构之间缺乏沟通交流，重复救助和资源浪费的现象较为普遍，无法实现公益旧书效益的最大化；

第四，宣传力度欠缺。虽然这一群体受到的关注与日俱增，但相对来说，仍未形成较大的舆论影响，从而未能吸收更为广泛的救助资源，而且各组织的成果分享不够，不能使外界很好地了解整体进展情况；

第五，目前对“失依儿童”生存关注多，生活关注少，除去日常生活救助外，应针对当地“失依儿童”适当开展心理疾病疏导、生活技能培训等活动，帮助他们能获得一技之长，能在未来合法就业并取得稳定收入，这也有利于减少青少年犯罪，维护社会稳定和和谐发展。

（二）对策措施

针对上述提到的不足，根据对部分彝族地区相关调查以及对其他有类似社会现象的地区的资料参阅，现提出以下几方面建议：

1.完善政府相关机制，有力提高政策执行力度

其中包括：

（1）建立专门户籍管理制度，各级公安部门应及时摸清辖区“失依儿童”底数，为后期各种救助工作的开展提供优先依据。

（2）加强教育管理，保障民族地区“失依儿童”平等接受义务教育，建立专项经费保障机制，并责成由专人专款专项管理，建立“失依儿童”动态监测机制和档案库，及时了解“失依儿童”思想、学习和生活动态。

（3）完善救助机制，严格执行国家救助资金的发放，并可酌情对特殊现象予以不同处理，加强对山区儿童特别是有过流浪经历的“失依儿童”的关爱和保护，完善跟踪回访制度，及时发现并且帮助解决其相关困难。

（4）提升医疗保健水平，了解掌握彝区“失依儿童”的健康状况，为“失依儿童”提供生长发育监测、营养指导、计划免疫、儿童常见病诊疗等基本卫生保健服务。

2.借鉴多方面经验和教训，提高救助水平

近年来全世界对“失依儿童”的研究不断加大，其中涉及到城市“失依儿童”、地震“失依儿童”和其他地区“失依儿童”。虽然四川省凉山州彝族地区“失依儿童”有其因地域及文化习俗等方面造成的特殊性，但来自其他地区和因其他原因而导致的“失依儿童”的救助措施亦有其参考价值，可部分作为参考基准。例如，河南政府针对当地“艾滋失依孤儿”而推出的“阳光家园”供养的“郑州模式”，本着“集中供养为主，分散供养为辅”的原则［8］，该地区“失依儿童”救助事业有着显著成效。其次，凉山各地区“失依儿童”的救助也已经进行过一段时间的探索，其中也不乏一些成功的经验，因此可充分吸取政府和各社会组织开展“失依儿童”救助工作的经验和教训，总结推广有效模式，通过积极的交流沟通，不断扩大成果，实现公益效益的最大化。

3.社会组织有力介入，实现政社互推互助

政府与社会组织以及各社会组织之间要加强协作，建立整合机制，发挥各自优势。政府部门应加快职能转变，促进社会管理创新，真正变“划桨”为“掌舵”，形成政府搭台、社会参与、民间组织唱戏的新局面。培育和支持凉山本地民间组织的发展，实现“失依儿童”救助工作的本地化，同时发展和依靠彝区民族传统文化特点，实现社会自治、自救和自行管理。而社会各组织要克服单一性和短暂性特点，推行可持续性的综合救助方式，不仅要关注“失依儿童”短期温饱问题的解决，更要关注其长远的身心发展。

4.创新救助理念和宣传手段

虽然近年来关于凉山彝族地区“失依儿童”这一弱势群体的报道与日俱增，其中不乏具有深远影响力的资深媒体、报纸，然而这一群体的生活真实现状仍然为多数人所不了解。因此，应切实加强宣传力度。一方面，各级党组织、政府应积极有效依托妇联、共青团等群众组织，积极开展少数民族“失依儿童”关爱行动，并通过相关媒体报道相关活动成果；另一方面，通过媒体加大对该地区现状的报道力度，持续吸引社会关注目光，从而达到两层目的，一是使“失依儿童”获得来自各社会组织、爱心团体、志愿者组织等团体的物质、精神等方面的直接救助；二是充分发掘宣传山区的经济、文化地理特色，将特色转变为经济效益，增强偏远山区的开发度，建设发展经济，留住劳动力，脱贫致富，最终从根本上切断“失依儿童”产生的根源。另外，在宣传方式方面，除传统宣传模式，也应开发利用新技术手段，例如QQ、网站、博客、微博等，及时更新。利用其及时性特点，使人们即时了解掌握该地区的动态情况。

5.发动社会组织共同参与，整合社会资源联合共建

近年来这一弱势群体受到各社会组织和国内外爱心人士的广泛关注，得到了中美商会、中华红丝带基金会、中国青少年基金会、深圳基金会、顺丰基金会、壳牌（中国）有限公司、凤凰卫视、FXB等机构的大力帮助，较为有效地解决了“失依儿童”困境。因此，也应大力呼吁社会组织的参与，整合社会力量，例如高校作为近年来志愿者活动较为活跃的前沿阵地，在思想、品质、能力、资源上具有不可比拟的优势，并且高校学生多有意愿从事相关方面的志愿服务活动。因此，各级党团组织应充分挖掘高校学生潜在力量，发挥其社会救助力量，并与专业特长相结合，积极开展长期、持续、接力棒式的爱心捐助、爱心支教、心理辅导等一系列志愿者活动。除传统的利用节假日和寒暑假传递爱心，实现其社会价值外，各高校也应在平时多组织相关方面的实践调研活动，可通过“一对一”、“结对子”等形式实现长期的帮助。

注释：

（1）2012年四川省政治学年会参会论文

［1］闫学长.家庭功能缺失对民族地区失依儿童社会化的影响对策——以四川凉山彝族自治州布拖县地区为例［J］.实践与探索，2012，（4）：25.

［2］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［eb／OL］.（2012－11－8）［2013－03－24］.http：／／news.xinhuanet.com／18cpcnc／2012－11／08／c＿113637932.htm.

［3］张爽.“善行凉山”——关注大凉山里的失依儿童［J］.社会与公益，2012，（4）：15.

［4］曹海彬.农村“失依儿童”社会支持网络分析——基于湖北省黄陂、安陆的调查研究［J］.青年探索，2008，（3）：25

［5］郑杭生.民族社会学概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：293.

［6］来源于《凤凰大视野》的节目里的文字版内容.全国吸毒人群穷人占多数 四川凉山2万人染艾滋病［EB／OL］.（2011－11－23）［2013－01－21］.http：／／phtv.ifeng.com／program／fhdsy／detail＿2011＿11／23／10848703＿0.shtml.

［7］蔡光阳.凉山州美姑县牛牛坝乡2011度年政府工作报告［Z］.凉山州美姑县牛牛坝乡，2011.

［8］王君建.社会工作介入＿受艾滋病影响的失依儿童＿抗逆力养成＿基于河南省ZMD市的循证研究［J］.青年研究，2011，（3）：68.

［9］周永康.以加强和创新社会管理新成效迎十八大召开［EB／OL］.（2012－06－22）［2013－01－26］.http：／／news.ifeng.com／mainland／detail＿2012＿06／22／15492356＿0.shtml.