辽宁农村最低社会保障问题研究

郭蕊

【摘 要】辽宁农村低保从1995年试运行开始，时至如今取得了明显成效，不仅保障了辽宁农村困难居民的基本生活，而且有力地推动了经济社会进步。但在现行辽宁农村最低社会保障运行中仍然存在一些问题，对此，本文提出针对性的对策建议。

【关键词】辽宁农村；社会最低保障；建议措施

1.综述

1.1辽宁农村最低社会保障制度确立

辽宁省农村低保工作起步较早，1995年，大连、盘锦、葫芦岛等市开展了农村低保工作试点，2001年辽宁省被国务院确定为当时全国唯一完善社保体系试点省份，2004年颁布《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》，通过省级政府行政规章的形式对农民低保进行规范。2005 年上半年，辽宁省农村低保制度的框架基本形成。2007 年颁布了《辽宁省人民政府办公厅关于进一步做好农村低保工作的通知》《关于印发辽宁省农村低保对象家庭收入核实有关规定（试行）的通知》。2008年12月10日《辽宁省农村居民最低生活保障办法》施行，这标志着辽宁农村“低保”工作进入了制度化轨道，随后又颁布了《辽宁省农村居民最低生活保障工作规程》。2009年先后实施了《辽宁省人民政府办公厅关于适当提高城乡居民最低生活保障和农村五保对象供养标准的通知》、《辽宁省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于建立农村低保边缘户救助制度意见的通知》等法律规范，使得城乡社会救助水平进一步提高，农村低保边缘户救助制度普遍实施。2010年上半年，辽宁省民政系统着力提高民生保障水平，农村低保年保障标准由1505元提高到1744元，增幅15.88%。从11月1日起，辽宁省提高城乡低保对象最低生活保障和农村五保对象供养标准，全省平均各提高10%，以解决因物价上涨对困难群体生活造成的影响。

1.2辽宁农村最低社会保障水平

从2001到2012年十二年中，辽宁省农村低保支出由 2001年的年人均209元上升到2012年的年人均1011元，虽然关于农村低保的一些政策规定，没有明确说明低保给付的增长情况，但是从人均低保支出绝对量的变化情况来看，农村最低生活保障水平是随着经济发展水平的提高而不断提高的虽然从纵向的时间维度来看，人均低保支出是在不断增长的，但是从各市的人均低保支出情况分析，各市的农村低保水平存在很大的差异性。保障水平最高的为本溪：年人均 1154 元，保障水平最低的为阜新：年人均55元，两个城市相差将近1100 元。可见，辽宁省各市农村低保保障水平没有得到均衡发展。产生这一情况主要有两个原因：第一，各地的经济发展水平不同。第二，最低生活保障给付水平受当地的物价水平、人均收入等多种因素影响。在各种因素的影响下，各市的农村低保保障水平出现了相差很大的结果。

2.辽宁农村低保运行中存在的问题

2.1低保未实现“应保尽保”

低保覆盖面窄，不仅是辽宁省实施最低生活保障过程中存在的问题，也是全国低保实施过程中比较棘手的问题。从数据分析来看，辽宁省农村低保覆盖面呈逐年增长态势，但是其覆盖程度还是处于相当低的水平。2012年农村低保人数为 96.9万人，占农村人口总数的 4.46%，农村和城市的低保覆盖面还存在一定的差距。政府领导要提高认识水平，增强责任感与紧迫感，尤其是地方财政困难和经济欠发达的地区要消除由于经济条件差引起的消极情绪，提高对建立农村最低生活保障制度的重视程度，加大力度研究最低生活保障制度的建立和完善的政策措施。另外，农村低保资金投入低也是造成未实现“应保尽保”的重要原因。如鞍山、丹东两地的农村低保覆盖面低，原因就是政府资金没有对低保制度给予政策性倾斜，这两地的农村人口多、农村贫困人口比例大，要达到“应保尽保”的目标，资金缺口是急需解决的问题。因此，建立多渠道、长效的低保资金来源是非常重要的。

2.2最低生活保障水平偏低

最低生活保障标准的确定其宗旨是为了使贫困人口的生活水平能够达到贫困线以上，解决其基本的温饱问题。根据最低生活保障这一保障宗旨，我们选择食品、衣着、家庭设备品及服务这三项基本生活必需品的数据进行分析。辽宁省的农村最低生活保障的保障水平始终低于食品、衣着、家庭设备用品及服务三项消费支出之和，且差距较大。所以可以得出结论，现行的最低生活保障给付水平不能完全保证人们的基本生活需求，保障水平相对于贫困人口的实际生活需求还处于偏低水平。

2.3最低生活保障制度管理不完善

在政策和社会的各方面的努力下，辽宁省部分地区农村最低生活保障逐步的步入正轨，呈现出制度化、规范化的趋势。但是总体上还是处于一个完善的过程当中，很多的问题不断的体现在了管理方面：首先，一个制度的执行需要真正理解这个制度的人员去传达和实施，并且在管理上的完整性和专业性亟待提高，这也是此项工作的基本组织保证。由于这个原因，很多地方的农村低保没有专门的负责机构，常常是由社会救灾救济室临时负责，而这个机构从属于民政部，对于社会保障的实质缺乏专业性，工作理念有失偏颇，同时资金匮乏、低保工作的网络化、信息化管理水平低，骗保漏保的情况难免；其次，宣传力度和工作透明度不高，农民对于低保知识的了解太少，所以在实施过程中导致不公正、不公平的现象存在，也是其后果，这样就形成了一个恶性循环的模式；最后，缺乏动态管理、工作粗放化。农村低保的动态管理难，低保标准和补差额也缺乏动态性。同时，工作人员的低效率使得农村低保制度运行的粗放化更加明显。

3.完善辽宁农村低保运行的对策建议

3.1扩大保障范围，确实做到应保尽保

社会转型时期，农村困难群众的生活更加艰难，尽快提高低保标准，扩大低保覆盖范围，当是以实际行动关注民生，帮助群众度过难关的一个有效举措。尽快扩大农村低保覆盖面的条件有百条千条，仅就财政承受能力来看，在国家经济实力大幅提高的条件下，目前的低保支出规模完全不会成为什么“沉重的财政包袱”。“低标准、广覆盖”一直是我国城乡低保制度的出发点和坚持原则之一。尽快扩大城乡低保覆盖面，使更多贫困人口的基本生活得到保证，这是一项大得民心、功德无量的民生工程，以目前中国的经济实力，也完全能够做到。

3.2科学制定农村最低社会保障标准

农村最低生活保障标准是界定保障对象的前提。因此既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。科学确定农村最低生活保障标准需要考虑以下因素：一是维持农民最基本生活的物质需要；二是农村经济发展水平；三是各级地方政府财政的承受能力；四是物价上涨指数。根据上述因素，目前农村最低生活保障制度标准原则上要围绕辽宁省公布的温饱线来制定，“不低于这条线，但也不能高得太多”。

3.3依法完善农村社会最低保障制度

以法律完善农村低保资金的保障体制，确保农村低保的支出足额到位。资金保障是实施农村低保制度的关键，《辽宁省农村居民最低生活保障办法》上规定农村低保资金的筹集原则以市、县两级财政筹集为主，省财政对保障任务重、财力困难的地区给予适当补助。但在具体实施时因规定不明确往往会造成资金不到位的情况，因此结合辽宁具体情况应规定省财政补助的具体比例，在此基础上，省财政厅通过颁布具体办法的方式结合每年具体情况，适时逐年提高省财政的补助比例，增加农村低保专项转移支付额度，确定专项转移支付系数。另外应建立健全社会捐赠法律制度，对提供农村低保捐赠的企业实行税收优惠，在社会福利彩票收益中提取一定比例的资金用于村低保。

【参考文献】

[1]洪大用，刘仲翔.我国城市居民最低生活保障制度的实践与反思[M].社会科学研究，2002.

[2]贺大姣.对进一步构建和完善农村低保制度的思考[J].经济问题探索，2008（6）.

[3]洪凯.农村最低生活保障制度实施中的难点问题探讨[J].经济纵横，2008（4）.