连片特困地区职业教育发展的背景、困境与对策研究

□许锋华 王祖山

在地理空间上，连片特困地区是一个集民族地区、农村地区与贫困地区交互“叠加”的集中连片特殊困难地区。 对于连片特困地区来说，一般的经济增长和常规的扶贫手段难以有效带动这些地区的发展，扶贫开发工作任务异常艰巨。 反贫困战略最根本的是要提高贫困者的文化素质和专业技能。治贫先治愚，扶贫先扶智。 要深度解决连片特困民族地区的贫困问题，必须首先解决“人才匮乏”的问题。职业教育是与经济社会发展联系最为紧密的教育形态，是将人口压力转化为人力资源优势的重要途径，是促进农村劳动力转移的关键举措。鉴于此，将职业教育引入连片特困地区这一特殊场域，发挥其在反贫困中的重要作用，探讨职业教育发展的路径选择，具有重要而深远意义。

一、发展连片特困地区职业教育的背景和意义

2011 年12 月，国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》中明确提出：六盘山区、秦巴山区、武陵地区、乌蒙山区……等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州是扶贫攻坚主战场。[1]未来十年， 作为国家新一轮西部大开发战略的前沿阵地，连片特困地区的扶贫开发必然急需大量职业技术人才， 这为职业教育的发展提供了重大战略机遇。加强连片特困地区的职业教育发展可以有效改善这一地区的人力资源， 加快经济发展方式转变，巩固扶贫成果。

（一）优化连片特困地区人力资源结构，加快脱贫致富的步伐

人力资本理论研究先驱舒尔茨提出：“改善穷人福利的决定性生产要素不是空间、 能源和耕地，决定性的要素是人口质量的改善和知识的增加。”[2]只有培养大量“进得来、留得住、下得去”的优秀人才，才能提高其自身“造血”功能，达到脱贫致富的目的。 职业教育作为面向社会、面向人人的以培养职业技能为主要内容的教育形式，使得一大批职业学校的毕业生能够利用他的一技之长而成为科技致富的带头人。 大力发展连片特困地区的职业教育，可以为该地区培养大量的优秀实用人才，提高劳动力人口的素质和职业技能。通过职业教育这一中间纽带，可以通过培养一批能人，增加一批项目，致富一方百姓，从而使贫困地区走向技术致富的良性循环，进而促进该地区的经济社会发展，人民群众脱贫致富。

（二）加快连片特困地区经济社会的全面发展，促进社会和谐

我国经济社会的发展对构建和谐社会的能力提出了更高的要求，其中对弱势群体的关怀和保护是和谐社会建设的重要方面。 许多研究都表明，职业学校的学生通常来自社会经济地位较低的家庭，大量投资职业教育，最终可以给他们带来较高的收入，从而带动一个家庭、一个群体的脱贫致富。[3]从这个意义上来说， 职业教育有保持和平与稳定、防止社会失调的重要作用。[4]出于各种原因，连片特困地区经济和社会发展相对落后， 如果不及时解决，或者处理不当，极有可能造成社会矛盾激化，破坏安定团结的大局。因此，健全职业教育体系的建构，提高劳动力的素质和职业技能，加快民族地区经济和社会的全面发展，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困， 促进整个社会的和谐，具有十分重要的意义。

（三）促进连片特困地区经济发展方式转变，巩固扶贫成果

职业教育是教育与社会各种职业相互沟通的桥梁，是促进经济发展方式转变、产业结构调整升级、缓解劳动力供求结构失衡的重要途径。通过反贫困的职业技术教育， 可以有效地转变劳动者的价值观，提升自身技能，加速新知识、新技能的传播，进而将粗放型的生产方式转变为集约型生产， 有效避免掠夺式开发所带来的生态、环境、文化的破坏。[5]目前，虽然我国中西部贫困地区的扶贫开发取得了巨大成绩，但仍然存在贫困人口返贫现象比较严重、贫困地区自我发展能力不足、政府扶贫资金利用效率不高、扶贫人才缺乏等很多问题，这些问题都迫切需要我们通过多种措施提升人力资本的素质。 因此，通过大力发展职业教育让连片特困地区的劳动者都有一技之长，是可持续发展的开发式扶贫的重要手段，也是巩固扶贫成果的重要举措。

二、连片特困地区职业教育所面临的困境分析

要想更好地发展连片特困地区的职业教育，我们首要任务是厘清连片特困地区职业教育所面临的困难和问题。 从全国范围内来看，我国职业教育办学条件整体薄弱， 且区域间发展呈现不均衡状态，这已经成为全局性和普遍性的问题。[6]与发达地区相比， 连片特困地区的职业教育基础更加薄弱，基本无法满足当地经济发展对人才的需求。职业教育所面临的困境， 用一个字来概括就是——“难”：兴办难、招生难、稳定难、发展难。

（一）兴办难：地方财政“弱势”，无法支撑其职业教育投入的“强力”

连片特困地区的大部分县市基本属于“吃饭财政”， 各贫困县所隶属省市也基本是经济社会发展较落后的地区，教育经费的筹资渠道非常有限，主要来源还是依靠国家财政投入。 而从中央财政投入来看， 这些地区各级教育生均预算内教育经费普遍偏低，而用在职业教育的经费更是少得可怜。 目前，政府教育经费的投入无法满足职业教育发展的基本需求，职业学校办学条件整体较差，发展举步维艰。

以武陵山区为例，从表1 可以看出，武陵山区所涉及的四省市职业教育的经费投入虽然在逐年增加， 但职业教育的生均预算内教育事业费普遍低于全国平均水平。 从2010 年来看， 湖北省最低，只有2728 元，远远低于全国平均水平4842.45元，与北京的15583.79 元相比，仅为北京的17.5%，连五分之一都还不到。 湖南、贵州虽然稍高一点，但都还不到全国平均水平。 以下是武陵山区所涉四省市与其它省市职业教育预算内教育事业费的比较。

表1 武陵山区所在省市中等职业学校生均预算内教育事业费比较（单位：元）

（二）招生难：招生压力大，生源萎缩质量偏低

我国“学而优则仕”的传统观念是阻碍职业教育发展的一个无形障碍，潜意识里人们习惯于将职业教育看作是学习成绩不好、读不好书的人没处可去的无奈选择。 再加上很多职业学校的办学条件差、实训实习基地几乎没有、职业准入机制的不健全等多重因素，社会、家长以及学生普遍重视普通教育而轻视职业教育，职业教育的弱势地位是不言而喻的。 而在传统文化影响力较强的连片特困地区，大多数学生认为，专科不如本科，高职不如专科，中职不如普高，职业学校的录取分数也是最低。职业院校在招生工作中处于被动地位，难以招到文化基础较好的学生；职业院校的毕业生，由于出身“寒门”， 而遭到人才评价制度中不公平的待遇，不被用人单位所认可。可以说，社会的文化观念、教育观念、人才观念等方面的负面评价与排斥，是当前连片特困地区职业教育发展所面临的较为特殊的困难。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》提出：根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。 为了便于量化和操作，各级政府对中等职业学校招生也下达了一个重要的硬性指标就是普职比为1： 1，有的甚至为4： 6。这一要求是我国经济发展的特定阶段对高素质劳动者和技能型人才培养提出的一个迫切的要求。 对于发达地区来说，扩大职业学校的招生比例有效地改变了 “用工荒”等现实问题。而连片特困地区的大多数职业学校在招生过程中，基本上是顶着“指标”来招生，走着职业教育“大跃进”的路子，职业学校的招生工作面临很大压力。这就导致连片特困地区职业院校的招生工作中出现了扩招跟风严重、学校间恶性竞争、不顾学校的实际办学能力，而盲目扩大办学规模的种种负面问题，招生环境十分恶劣，甚至出现“买卖生源”的现象。[7]由于传统观念及各种其他更为复杂因素的作用，使得文化素质较好的学生被普通教育吸走，底子较差的学生则被分流到职业教育领域。 其结果是职业学校的生源萎缩，整体质量偏低，招生竞争更加激烈进而引发的招生大战等问题。

（三）稳定难：职业福利低，人才的吸引力差，“双师型”教师紧缺

针对农村地区教师缺乏的现状，国家采取了一系列的措施，如“三支一扶”计划，“农村学校教师特设岗位”计划，免费师范生，等等。 还有很多省市也都启动了相应的支援行动， 如湖北省教育厅2004年启动的“农村教师资助行动计划”，但这些“支教”行动基本没有辐射到职业教育领域。连片特困地区职业教育的师资总量不足， 且大部分教师学历不高、专业性不强，真正的“双师型”教师数量更少。由于处于经济社会发展的落后地区，教师学习进修的机会非常少，知识、技能的更新自然就慢，教育观念也相对落后。而且这些职业学校对教师的评价方式也都沿用了普通学校的评价标准，“双师型”教师在教师评价中并没有得到实质性的认可，很多学校甚至还在用升学率这一硬指标作为教师评价的重要手段，这些问题也成了连片特困地区在发展职业教育的过程中除了财政投入以外最难突破的瓶颈。

以贵州省松桃县松桃中等职业学校为例，该校在校学生1427 人，专任教师只有45 人，其中文化课教师占了25 人，专业课教师12 人，技能型教师仅有8 人。根据教育部2010 年颁布的《中等职业学校设置标准》（教职成〔2010〕12 号），专任教师数不少于60 人，师生比达到1： 20，“双师型”教师不低于30%的基本标准来看，该校的条件远未到基本标准， 其中师生比高达1： 31.5，“双师型” 教师仅占17%。 由此可见连片特困地区职业教育师资的缺乏程度非同一般。

（四）发展难：办学模式单一，品牌和特色难形成

目前，连片特困地区的每个县市都至少建有一所中等职业学校，在办学规模总体偏小，办学条件整体较差的情况下，办学模式单一、缺乏特色也是一个普遍的现象。很多中等职业学校专业设置大多雷同、课程设置基本重复，紧密联系地方经济和社会发展的专业偏少；而且教学基础设备陈旧，学生难以学以致用，毕业和就业困难。 由于很多职业学校都是由原来的中专、技校、成人进修学校等多种形式的学校合并而来的， 对职业教育怎么办学，认识都比较模糊。大多数学校依然拘泥于普通教育教学模式， 对人才的多样性与质量的多样性认识不足，培养目标定位不准。

部分职业院校仍然存在着专业设置不合理，课程设置学科化倾向严重，所设专业课程基本上是教学成本低，不需任何实训设备的专业，有实训设备的只有计算机专业，专业结构与课程体系改革普遍跟不上区域社会经济的发展需要。很多职业院校在盲目扩招后， 因为办学条件及学生管理工作跟不上，学生流失情况仍十分严重，其后续规模难以维持。虽然一部分职业院校采取“订单式”人才培养模式取得了一定成效， 但往往只关注初期就业率，忽视学生自主的就业诉求，这就导致了毕业生就业的工作中存在着教育责任缺失，人才安置不到位，毕业生初次就业高但满意率低等状况。 另外，从这种职业学校出来的学生并没有什么特长，到企业只能当普工，与技术含量高的、市场竞争力强的其他专业相比，工资待遇自然差距较大。 职业院校高就业率的背后，存在严重的跳槽现象。

三、促进连片特困地区职业教育发展的路径选择

国家最新政策决定，自2012 年秋季学期起，将中等职业教育免学费范围由涉农专业学生和家庭经济困难学生，扩大到所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生。 同时，将中等职业学校国家助学金资助范围由一、二年级农村（含县镇）学生和城市家庭经济困难学生，分步调整为一、二年级涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。将六盘山区等11 个连片特困地区、西藏及四省藏区、新疆南疆三地州中等职业学校农村学生全部纳入享受助学金范围。[8]也就是说，连片特困地区的中等职业教育已经进入了全免费并享受国家助学金的时代，这对于大力发展连片特困地区的职业教育，培养高技能人才，促进劳动力转移无疑是一个重大的利好消息。 当务之急，我们要把握好诸多新政策，加强职业教育的基础能力建设，增加职业教育吸引力，统筹区域职教资源，创新人才培养模式是促进连片特困地区职业教育大力发展的路径选择。

（一）加大转移支付力度，加强职业教育基础能力建设

“从区域经济增长的角度看，在中国目前的情况下，要素流动的结果是区域发展差距扩大，由于劳动力流动，中西部地区的教育投入、人力资本存量和区域经济三者之间形成‘贫困恶性循环’；而东部地区则因人力资本外部效应、溢出效应，经济得以更快发展，获得相应的财政红利。 在差异性极大的现实中，仅靠同等对待的平衡推进策略、企图通过社会发展自然地缩小和弥补差距的设想是不现实的， 必须依靠政府对弱势地区补偿性的倾斜政策；或者说，在中国这样发展差距极大的人口大国，必须同时使用‘发展性’和‘补偿性’两种准则，这样才能有效地促进教育普及，增进教育公平。 ”[9]与发达地区相比，连片特困地区的职业教育基础能力建设十分薄弱，基本办学条件远未达标，发展还面临着诸多困难。仅仅依靠一般性的经费投入很难解决这一地区职业教育的发展现状，因此，我们要加大财政转移支付的力度，多方位筹措资金，提高职业教育的基本办学水平，加强职业教育的基础能力建设。 从基本办学条件入手，借助职业教育发展现状评估的指标体系，对连片特困地区职业教育的发展状况进行测量、描述和评价，从办学规模、师资队伍、设施设备等基础能力建设的各个方面对连片特困地区职业教育现状进行系统的梳理。重点加大薄弱学校的投入力度，提升基本办学水平。

（二）多重措施破解招生难，增强职业教育吸引力

职业教育招生难对于办学条件本来就差，同时又是经济社会发展的落后地区来说是一个亟待解决的问题。 对于中职来说，现行的全免费政策应该是极大的增强了职业教育的吸引力，如果再进一步的加强中职的基础能力建设，招生应该不会成为大问题。 但对于高职来说，除了要着力解决观念层面的重普轻职以外， 我们还需要拿出一些具体的措施，多管齐下，破解职业教育招生难问题。

首先，实行中职直升高职的招生政策。 以湖北省恩施州为例，2011 年州内中职毕业生达到了15000 人，但恩施职业技术学院在本地居然只招到了180 人，其余的生源还都是从山西等外省不断通过补录的方式招来的。中职升高职目前都要参加全国高考， 而就现有普遍采用的2+1 培养模式来说，第三年学生都在外地实习， 叫其回来参加高考，一般都觉得成本太高，不划算。 但如果不通过考试就可以直接升入高职，很多学生还是很愿意有这样一种方式让自己既可以提高学历，又可以增强技能。

其次，部分专业中高职贯通招生，实行五年一贯制。 对于初中毕业生来说，如果在一开始就明确读五年可以直接获得专科文凭，并取得相应的职业资格证书， 他们就可以更好地规划自己的专业发展，学习目标也更加明确，再加上学制缩短了一年，他们也就更愿意到高职院校学习。对于这一招生方式， 很多发达地区的尝试已经取得了很好的效果。2010 年上海市的民航上海中等专业学校等学校开展的“中高职贯通”试点招生，录取分数线均超过了当年上海的普通高中最低控分线，且都在500 分以上，录取比超过了15： 1。[10]对于连片特困地区的职业教育现状来说，采取这一措施应该也会取得良好的政策效应。

（三）创新人才培养模式，定向培养“双师型”教师

要提高职业学校的办学质量，职教人才的培养是关键。职业学校要不断深化与企业合作的各种办学模式，现有的一些办学模式，如“学校+人力资源管理公司+工厂” 的人力资源派遣就业模式，“校企合作、双向介入”的办学模式，等等，都是需要继续完善的很好的办学模式。 学校要灵活采取1+2、2+1、2.5+0.5 等多种学制， 尽可能地满足不同经济情况家庭学生的求学要求。要按照行业的岗位能力要求， 建立不同专业的培养目标体系和课程体系，以岗位能力为目标，强化技能实践环节，以满足社会和市场对人才的需求，积极推行“工学结合、半工半读”的办学模式，建立以学校为主体，企业等用人单位共同教育、管理和训练的培养体系，学校采取“长短结合”的方式，根据学生学习的具体情况和要求，按时安排学生到企业等用人单位见习或顶岗实习， 以培养学生实际操作能力、社会适应能力和创新能力。

“人才扶贫的落脚点应该是大批培养实用型的乡土人才，对贫困地区而言，不仅需要地‘过江龙’式的人才，更需要‘永久牌’人才，‘过江龙’式的人才只有将脱贫致富的技术本领交给了 ‘永久牌’人才才算实现了人才扶贫的初衷。 ”[11]针对当前“双师型”教师紧缺的现状，定向培养模式应该成为连片特困地区职教人才培养的一个重要模式。我们要充分利用发达地区的职教资源，对这一地区实行定向招生，定向实习，定向就业，即定向、定岗、定技能的三级定向培养模式。充分发挥职业技术师范院校的龙头作用、学校企业的深度合作等各方面的具体措施来促进连片特困地区职业教育的发展。 当然，连片特困地区职业教育定向培养模式必然需要相关配套政策的大力支持，这包括国家财政转移支付的经费定向支持，职业技术师范院校以及综合性大学对于职教人才的定向培训， 发达地区的定向支援，企业、行业组织的全力合作等等。这就需要各项措施多管齐下，才能形成切实有效的定向培养模式的政策支持系统。把连片特困地区职业教育师资纳入到现有的 “大学生志愿者服务西部计划”、“农村义务教育阶段教师特设岗位计划”、“免费师范生”中来，增强职业教育的指标、计划，结合这些政策在农村教师补充机制中发挥的巨大效力，针对连片特困地区职业教育的发展现状量身定做的定向培养模式，必然会有效缓解职教人才的匮乏问题，促进这一地区的职业教育又好又快地发展。

（四）协调区域发展，统筹职教资源

针对连片特困地区职业教育专业设置单一，既相互重复又各自欠缺的现状，我们应该加强整个地区职业教育资源的优化配置，统筹规划，重新整合，合理布局，重点投入。

首先，以国家级示范及重点校为依托，努力建设好一批职业学校和涉农专业，以点带面，整合区域内职业教育资源。 以武陵山区为例，经过初步统计，该片区现有国家级重点及示范中职学校21 所，高职1 所。 从表2 我们可以看到，很多县市的职业学校数量偏多，但重点职校却很少，中职重点校的比例不到19%，整个连片特困地区只有铜仁职业技术学院这样唯一一所国家级骨干示范高职院校。这更需要我们对区域内的职教资源进行整合，按照学校、专业、地域互补的原则，重组调整职教资源。 让重点校对连片特困地区职业教育的发展起到引领和示范作用，承担起职业教育人才培养的重担。 对于这些学校已有的特色专业、实训实习基地，区域内尽量避免重复建设，加强相互配合与协作，从总体上形成区域内不同学校相互补充的专业结构，同时又能彰显自身的办学特色。 目前，也有很多地方的做法值得我们借鉴。 以武汉市为例，2012 年内武汉10 所中等职业学校将停止招生。 3 年内，武汉市中职学校总量将由目前的71 所调减至45 所，良莠不齐的各类职校将面临大洗牌。 重组后，中职学校数量虽调减，但在校生规模稳定在10 万人左右，校均规模扩展到2500 人左右。[12]

表2 武陵山区所在州市中高职学校数情况

其次，加强中高职合作，走集团化办学之路。目前，连片特困地区的职业学校已经有了很多联合办学的成功经验，并且取得了很好的办学效果。 以咸丰职中为例，该县职中与恩施职校、农广校以及巴东农广校联合办校，实现了强校联合、资源共享的目标，走出了一条“优势互补、工学结合、带薪实习”的路子， 为该县发展职业教育提供了宝贵的经验。前不久， 铜仁职业技术学院松桃分校正式授牌成立。据了解，与松桃的联合办学，教学管理上将由铜仁职业技术学院负责指导，松桃职中将在铜仁职院这个国家骨干高职院校建设单位的品牌优势引领和带动下，充分整合资源，走集团化合作办学发展之路。[13]“对贫困地区而言，目前困扰贫困地区高职教育水平和效益的主要因素是工学结合的实践基地问题。 而贫困地区职业教育集团，现阶段的突出作用也就表现在为职业教育解决这一关键问题。 ”

[14]因此，我们应该举全地区之力来建设区域性职业教育集团，从而带动整个连片特困地区的职业教育发展。 当然还有很多类似的办学经验，当务之急还需要从宏观的层面进行调控和整合，建立一种制度化的长效机制。

第三，结合地方特色，充分利用优势资源。“民族地区发展职业教育的优势在于独特的民族文化和与民族文化紧密相关的地方支柱产业。 发展职业教育要与民族文化结合，与地方的支柱产业结合。”[15]对于连片特困地区来说， 我们还有很多优势资源可用，我们要充分挖掘现有的地方优势产业和传统手工业，配合地方民族旅游业的发展，设置民族饮食、民族音乐、舞蹈等专业。以恩施市职校为例，该校学前教育专业开设的民族特色项目 “土家摆手舞”在2012 年全国职业院校教学成果展演活动中得到评委的高度肯定，最后荣获金奖。另外，对于连片特困地区周围的优质教育资源，我们也要多方位地争取支持和援助。

总体来说，连片特困地区职业教育发展落后的原因十分复杂，既有教育、经济方面的原因，也有民族、社会、机制、体制等多方面的原因。 要大力发展连片特困地区的职业教育，我们只有“特”字先行，用更好的扶贫政策力拓连片特困地区职业教育的跨越式发展，才能更好地服务于连片特困地区的经济社会发展。

[1]国务院.中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）[Z].

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[8]温家宝主持国务院常务会议 决定扩大中职教育免费范围[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-10/10/c_11 3329022.htm.

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[10]上海中高职开“直通车”总学制缩短一年[EB/OL].http：//edu.ifeng.com/news/detail_2010_11/12/3092890_0.shtml.

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[12]武汉将“砍掉”10 所中职校 各类职校面临大洗牌[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/edu/2012-02/29/c_122771865.htm.

[13]铜仁职业技术学院松桃分校授牌成立[EB/OL].http：//www.stwxw.com/Item/Show.asp?m=1＆d=9642.

[14]常梅，张伟.职业教育集团化对贫困地区高职教育的作用——以阜新地区为例[J].辽宁高职学报，2010(12).

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