“五个用海”在区域建设用海规划中的应用实践——以 《晋江市区域建设用海规划》为例

姚鑫悦,黄发明,陈秋明,官宝聪,林 杰

(国家海洋局第三海洋研究所 厦门 361005)

“五个用海”在区域建设用海规划中的应用实践
——以 《晋江市区域建设用海规划》为例

姚鑫悦,黄发明,陈秋明,官宝聪,林 杰

(国家海洋局第三海洋研究所 厦门 361005)

面对当前海洋经济发展和海洋开发的热潮,国家海洋局提出开发利用海洋资源必须坚持 “五个用海”的原则。区域建设用海,作为大规模、集中、连片式的开发海洋资源,更应切实贯彻落实 “五个用海”的理念。文章以 《晋江市围头湾区域建设用海规划》为例,通过区域经济发展的现状,界定用海需求,科学确定用海范围、面积、功能和分区,分别探讨了规划用海、集约用海、生态用海、科技用海和依法用海在区域建设用海中的应用。

“五个用海”;区域建设用海;晋江;合理开发;海域资源

1 “五个用海”与区域建设用海规划

国家海洋局局长刘赐贵在2011年12月召开的全国海洋工作会议中,提出了 “五个用海”的重要方针,并指出开发利用海洋资源,必须坚持 “五个用海”。“五个用海”,即规划用海、集约用海、生态用海、科技用海和依法用海[1]。

区域建设用海是指在同一围填海形成的区域内建设多个建设项目的用海方式,用海面积一般不少于50 hm2。主要体现为大规模、集中、连片式开发的围填海工程。与一般的建设项目不同,区域建设用海具有涉海空间范围大、规划实施时间长、综合性、整体性、系统性和连续性等特点[2]。

“五个用海”的方针,致力于推动海洋经济又好又快发展,实现合理开发利用海洋资源,同时有效保护海洋生态环境;对开展区域建设用海规划工作,引导区域建设用海合理规划,促进科学、有序使用海域以及实现海域资源的可持续发展具有重要意义。

本研究以 《晋江市围头湾区域建设用海规划》为例,探讨了 “五个用海”原则在区域建设用海规划中的应用实践。

2 晋江市社会经济发展现状与区域建设用海的必要性

2.1 晋江市社会经济发展的优势和不足

晋江市集闽南金三角经济开放区、全国著名侨乡、台湾同胞主要祖籍地于一体,地缘优势明显。改革开放以来,晋江经济一直保持着高速增长的发展态势,经济实力多年来名列全国百强县第7名,逐步走出了一条依靠民营经济和产业集聚形成产业集群,提升工业化、带动城市化的路子,开创了独具特色的 “晋江模式”,是全国闻名的 “品牌之都”。

随着 《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》以及 《海峡西岸经济区发展规划》 (以下简称 《海西规划》)的颁布,两岸实现直接 “三通”,并签署两岸经济合作框架协议,两岸关系发展迎来了难得的历史机遇。福建省人民政府制定了 《加快推进厦漳泉大都市区同城化工作方案》,构建祖国大陆对台交往合作的平台和门户。晋江市位于泉州湾南翼,为 《海西规划》的环泉州湾发展重点,迎来了良好的发展机遇。

与晋江市社会经济发展突飞猛进相比,晋江市的人才、土地、劳动力等生产要素瓶颈趋紧,发展速度和发展空间矛盾日益显现。目前,晋江市的人地矛盾十分突出,产业发展空间受限,甚至不断有晋江品牌企业因用地不足而纷纷外迁,产业空心化现象严重,极大地制约了晋江市社会经济和企业的可持续发展,使得向围头湾外拓展建设用地的需求日益紧迫。

晋江目前的产业结构仍然存在很多不合理现象:① 传统产业方面,五大传统产业仍然是支柱产业,以劳动密集型为主,自主创新力度不大,产品同质化现象严重,且存在产业空心化现象;② 新兴产业方面,机械装备业初见成效,但并未形成规模化经营;③ 高新技术产业发展滞后,高新技术企业数量仍然很少。

2.2 晋江市海洋产业发展需求与产业调整方向

晋江市产业结构调整方向:一是发展第三产业,改变二、三产业比例;二是第二产业内部效率和竞争力的提升。而要实现第二产业内部效率和竞争力的提升,一方面要发展新兴行业,实现产业类型升级;另一方面要提升传统产业的效率和竞争力,促使传统产业转型。

晋江市 “十二五”城市发展定位为:“海西现代产业基地、滨海园林体育城市”。根据 《晋江市城镇体系规划(2006—2020)》,围头湾区将成为晋江的海上门户,是晋江建设中国体育名城的重要平台。根据 《晋江市推动产业经济转型升级工作方案》,未来几年,晋江市将致力于促进产业向创新驱动型,技术密集型,以研发设计和市场营销两端延伸为产业链重心,集约发展、精细管理,产品具有高技术含量、高附加值的方向转变,带动提升产业持续创新能力和核心竞争实力,构筑产业经济发展新优势,为晋江经济继续在全省保持走前列、实现新突破提供有力产业支撑。

2.3 晋江市围头湾区域建设用海的必要性及合理性

为把握推进晋江市新一轮发展的重大战略机遇,发挥独特的对台优势和综合优势,改善发展受土地资源制约的现状,推动传统产业结构的转型升级,经过多方位的分析论证,晋江市人民政府在 《福建省湾外围填海规划》的基础上,提出了晋江市围头湾区域建设用海规划(以下简称 “本规划”)。

本规划将晋江市围头湾区域规划为 “一心一轴三区”的结构,即以中部海洋生态为核心,以水域、绿地等开放空间组成的蓝绿景观轴,由西向东依次布置西部滨海综合生产区、中部海洋公园生态区、东部滨海休闲生活区 (图1)。

图1 晋江市区域建设用海规划用地结构

本规划拟通过适度填海造地,打造ECFA产业对接试验区、海洋公园生态区和晋江次中心城区,既依托ECFA协定、本地传统产业,发展先进制造业,将工业由大变强,又发挥滨海优势,把握港口开发建设的契机,打造港口物流、滨海休闲旅游等现代服务业,提升第三产业比重,发展 “现代产业”;本规划区内拟设置港口物流加工区、传统产业升级区、台湾高新技术产业区以及科技研发等多种功能区,满足晋江市产业转移、升级和城市发展的需求。因此,本规划的建设和用海是必要且合理的。

3 坚持 “五个用海”,合理开发利用晋江市围头湾海洋资源

3.1 坚持 “规划用海”,统筹协调海洋空间开发格局

为进一步推动科学用海,规范海洋开发活动和秩序,鼓励和引导投资者从海湾内转向海湾外填海造地,保障加快海西建设需要的土地资源,科学有序做好填海造地工作,福建省人民政府于2010年5月出台了 《福建省人民政府关于科学有序做好填海造地工作的若干意见》,鼓励发挥福建省湾外海域自然区位优势,选择对海洋环境影响小、相邻陆域基础设施条件好的区域,优先规划,鼓励投资;随后启动了《福建省湾外围填海规划》的研究和编制工作,提出省内13个湾外围填海的选址,本规划所属的 “厦门大嶝-围头湾部分”也被列入其中。晋江市根据 《福建省湾外围填海规划》和 《泉州市城市总体规划(2008—2030)》,结合当地发展需求,启动了围头湾区域建设用海规划。规划用海区位于 《海西规划》空间布局中的“东部沿海临港产业发展区”,拟建ECFA产业对接试验区、海洋公园生态区和晋江次中心城区,是有效提高台商投资环境的重要举措,是衔接海峡两岸经贸发展的现实需求,与 《海西规划》相协调;围头湾区腹地的东石是泉州南翼新城和晋西组团的重要组成部分,英林、东石属于晋南组团,其中金井为组团中心镇,则规划与《泉州市城市总体规划(2008—2030)》相协调;同时,规划用海符合 《福建省海洋环境保护规划》(2011—2020)的指导思想和《福建省 “十二五”建设海峡西岸先进制造业基地专项规划》中 “三湾引领、两带支撑、十区承载”的 “3210”海峡西岸先进制造业基地空间架构。因此,本规划的功能定位符合晋江市城市发展定位和晋江市产业结构调整方向,规划的空间布局是依托区域优势、腹地特点及外部条件等分析得出,有利于推动传统产业结构转型、升级,延伸传统产业价值链,推进海洋产业集聚,形成特色鲜明的滨海新城。即本用海规划是在科学规划的基础上提出的,通过省域范围内整体性、长远性、战略性的布局,体现了规划先行。

“规划用海”还体现在规划对区域建设用海布置方案的优化上,包括两个层面:轴线布置的优化、平面布置的优化。轴线布置上,最初,当地政府计划以裁弯取直、顺岸平推的方式,围填东石镇至围头角近50 km2海域。但填海应尽量延长人工岸线,增加亲水面积,才能保护好海洋景观和生态环境。围头湾用海项目上报后,专家通过海湾数模,将用海范围调整为东石至塘东沙嘴,缩小填海面积10 km2余,但用海的效益更高了。随后,规划又针对调整后的方案,进行了两个轴线方案的必选,最终选择了围填面积较小,对海洋生态环境、海洋资源以及滩涂湿地等海洋生态系统影响均较小的方案作为推荐的轴线布置方案。本规划在明确外围堤轴线布置的基础上,结合区域用海需求,提出两个总平面布置方案 (图2)。通过工程可行性、功能布局合理性,土地集约利用度、道路系统完善性、城市安全性和规划实施对海洋生态环境、海洋资源以及滩涂湿地等海洋生态系统影响等方面对两个方案进行比较分析,最终推荐方案一,推荐方案体现了 “保护自然岸线、延长人工岸线、提升景观效果” “离岸式”“人工岛式”平面设计、 “在保护中开发、在开发中保护”等原则,功能定位合理,功能分区布局合理。

图2 平面布置方案优化

本规划的用地规模较大,根据 《晋江市2011年政府工作报告》和 《晋江市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》,推算晋江市“十二五”期间将需要的用地面积,以确定规划的用地规模;规划实施后将提供建设用地面积约34 km2,将较大程度上缓解晋江市城镇建设用地紧张和产业集聚用地不足的矛盾;可提供一定的后备建设用地,供新兴产业规模化、集群化发展。

因此,本规划坚持 “规划用海”,通过区域围填海规划和海域功能区划,实行海域功能管制;以现有用地规划以及国民经济和社会发展规划为指导,进行规模控制;做到了功能管制和规模控制双管齐下,并在产业选择上充分考虑了当地的要素禀赋,发挥区位、资源和环境优势,以发展主导产业和建设产业链体系为目标,促进海域资源的有序利用和有效开发,充分发挥了规划和区划的统筹协调作用。

3.2 坚持“集约用海”,实现海域资源的合理配置

海域及岸线资源是有限和宝贵的,按照建设节约型社会的要求,海域及岸线的使用应当厉行节约[3]。本规划选择在自然条件适宜、区位优势明显的晋江市围头湾湾外海域,满足区域发展需求的同时,对环境和生态影响也较小;且作为区域建设用海规划,由晋江市人民政府统一组织实施,通过集中连片开发,对区域用海实行整体规划、整体论证和整体实施管理,体现了集中适度规模开发的原则。本规划结合区位特征、自然资源、生态环境、腹地经济和产业规划等,将规划区分成不同的用海功能分区,并分别进行功能定位,采取区块组团的形式开发建设,为区内产业的规模化集群化发展奠定了基础,为产业提升提供了依托,通过强化园区载体对产业升级项目的承载保障和示范带动作用,构筑产业升级支撑平台;有利于推动各类要素向优势企业集中、向行业龙头企业集聚;结合片区南拓,临海发展及两岸经济合作发展的深入,对接金井总体规划和 “ECFA”服务业试验基地,积极创造条件引导总部汇聚,发展总部经济。

国家海洋局发布的 《关于改进围填海造地工程平面设计的若干意见》(2008年37号文),提出围填海应以保护自然岸线、延长人工岸线、提升景观效果为基本原则,平面设计以人工岛式、多突堤式和区块组团为主要方式。从 “保护自然岸线,延长人工岸线”的角度来看,本规划平面布置采用了离岸式和 “人工岛”式的平面设计思路,以最大限度地减小对原有依托岸线开发活动的影响,保护原有岸线;规划占用海岸线长度约19.5 km,可形成人工岸线约40 km,尽量少占或不占自然岸线,并延长了人工岸线长度。从 “提升景观效果”的角度来看,《规划》在填海区周边留有丰富的水域空间,同时采用绿化带、水带 (水网)作为各功能区之间的隔离,增加了大量亲水岸线,增加了岸线的曲折度,通过不同功能岸段的布置,形成曲折有致、结构明晰的用地布局,以无居民海岛白屿和现有入海河流水系为景观带,形成不同功能分区,有助于营造良好的人工水岸环境,形成独特的滨海景资源,同时也提升了新形成土地的价值。

其次,本规划是在 《福建省湾外围填海规划》的基础上提出,严格执行了围填海计划管理制度;且从海域利用效率、岸线利用效率、水域比率、开发退让距离及平均投资强度等区域建设用海规划指标考虑,符合适度从紧、节约集约利用海域资源的原则,可满足一段时期当地经济发展的用地需求。

再次,本规划拟在实施阶段加强监督管理,对引进项目进行严格控制,以大、中型企业为主,小型企业为辅,选择污染小、效益高的企业入园。同时,参照 《产业结构调整指导目录(2011年本)》,禁止所有限制类和淘汰类的项目入园;鼓励类产业中,高能耗高污染的项目也应限制入园。目前,规划区内已落实入驻建设项目58个,总用地面积约20.36 km2,总投资金额约517亿,包括九牧王(福建)服饰发展有限公司、香港金保利能源 (国际)有限公司等大型企业。总之,加强对入园企业的筛选,严格控制过剩产能项目的用海供给,限制落后的用海方式,杜绝高耗能、高污染、低水平重复建设的项目用海入园,是晋江市围头湾区域打造滨海新城,实现经济和环境双赢的前提。

因此,本规划坚持 “集约用海”原则,以加快转变海洋经济发展方式为目标,处理好保障发展与保护资源的关系,优化用海布局,调整用海结构,改变用海方式,实行集中适度规模开发,提高单位岸线和用海面积的投资强度,实现了海域资源的合理配置。

3.3 坚持“生态用海”,维护海洋生态平衡和海域可持续利用

规划在平面布置上坚持坚持 “三生统一”和 “在保护中开发、在开发中保护”的原则,根据海域资源的综合价值、再生能力和海洋环境的承载能力等自然禀赋,以及海域使用现状、区域社会经济发展的用海需求等社会特性,开发利用海洋自然资源。

规划区及其周边海域分布有较多岛礁,其中,区内澎鞍担礁、五屿礁是干出礁,张塔属于明礁,内白屿属于无居民海岛。规划在设计过程中已经考虑了对无居民海岛的保护,对内白屿、张塔屿和五屿礁进行充分保留,在其周边形成保护海域,减少对岛屿等自然环境产生破坏,无居民海岛周边的保护海域可作为规划区形成之后的蓄洪水域,并提升区域景观效果。

本规划最初的方案为东石镇至围头角连线范围内海域,专家对区域建设用海规划审查时,考虑到围头角附近海域的塘东沙咀这一特殊地貌,要求将塘东沙咀纳入规划范围,并在规划的同时加以保护。为此,规划依据专家审查意见及时进行调整,将塘东沙咀周边陆域和海域布置为滨海湿地公园区,对规划区内的塘东沙咀进行保留,在其北侧泥滩种植红树林,保护和美化该区海岸与海洋景观,构建 “海水—河流—湿地—绿地—沙滩”复合生态系统,同时保留了规划区西侧的白沙头沙滩,以保护滨海沙滩旅游资源,并提升其景观价值。

本规划属于大规模围填海工程,规划实施将大大减少所在海域的纳潮量,以至影响到整个海域的环境容量,为此,在规划实施的同时考虑开展安海湾清淤整治工作,以增强区域的水动力条件,部分增加该海域的纳潮量和环境容量,减缓由于大规模的围填海造成的围头湾纳潮量和环境容量损失。

可以看出,本规划在设计及实施过程中,最大限度地减少对海岸自然岸线、海域功能和海洋生态环境造成的损害,以实现科学利用岸线和近岸海域资源,坚持在开发中保护,在保护中开发,科学处理好开发利用与保护的关系,实现可持续开发利用,实现生产、生活、生态的统一协调。

3.4 坚持 “科技用海”,促进海洋经济发展方式的转变

晋江市有关部门委托相关单位开展了规划用海区的岩土工程勘察、水文泥沙调查、水深地形测量、海洋环境现状、海洋生态现状、养殖现状调查、波浪推算、填海造地工程可行性研究报告、物理模型试验、数学模型试验等专项调查或专题研究,为规划提供了科学基础,并根据物模和数模的结果,对规划方案层层比选,最终确定了对资源、环境影响均较小的方案作为推荐方案。

规划根据上述海洋基础调查工作的结果,结合当地海域环境特征、资源优势、社会发展现状以及当地实际的经济发展需求,对规划区进行合理的功能分区和产业布局,规划既依托ECFA协定,以及本土龙头企业嫁接引进中国百强企业、台资企业,投资大项目、好项目的良好契机,发展先进制造业,提升产业发展层次,推动传统支柱产业的高端化发展,围绕培育新兴产业,改造落后产业,促进晋江制造向晋江创造跨越提升,将工业由大变强;又发挥滨海优势,把握港口开发建设的契机,打造港口物流、滨海休闲旅游等现代服务业,提升第三产业比重,发展 “现代产业”。通过 “科技用海”,推动传统产业转型升级、加快培育做大新兴产业,促进海洋经济发展方式的转变,使海洋开发利用的规模、强度与海洋资源环境承载力相适应。

因此,本规划是在综合分析晋江市围头湾的自然环境、生态环境、自然资源、社会经济状况的基础上,合理界定了区域海洋产业的发展需求,科学确定了规划用海的范围及面积、平面布局和功能分区。并在此基础上对规划用海方案进行了优化,在规划的全过程中都体现了科技用海的原则。

3.5 坚持“依法用海”,严格执行用海审批程序

依法用海,就是要切实遵守国家关于区域建设用海的相关政策,严格执行用海审批手续,做到有法必依;就是要切实维护各类用海者的合法权益。

国家海洋局2006年4月下发了 《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》,出台了编制区域建设用海总体规划的一系列指导性意见,试图通过对区域建设用海的总体规划管理,实现区域内建设项目的合理布局,确保科学开发和有效利用海域资源。2009年年底,国家发展改革委员会、国家海洋局按照国务院领导批示精神,联合下发了 《关于加强围填海规划计划管理的通知》,确定从2010年开始,将围填海正式纳入国民经济和社会发展的年度计划,对围填海年度总量计划管理。2011年4月,国家海洋局制定的 《区域用海规划编制技术要求》开始执行,规定了区域建设用海总体规划报告编写大纲和技术要求。区域建设用海规划的编制,本身就是对区域建设用海实行总体规划管理,符合 《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》的要求;本规划是在 《福建省湾外围填海规划》的基础上提出,严格执行了围填海计划管理制度;规划依据 《区域用海规划编制技术要求》进行编制;因此,本规划与国家关于区域建设用海相关政策的要求相符合。

依法用海即要求依法执行用海规划的申请、审查、审批程序,并依法开展海域使用论证等用海前期工作,为用海项目的审批提供科学基础和依据。2010年9月,福建省海洋与渔业厅在福州市主持召开 《晋江市围头湾生态城区域建设用海规划》审查会,通过了规划审查;并上报国家海洋局;2012年6月,国家海洋局对晋江市区域建设用海规划进行了批复,原则同意该规划,并明确了首期实施方案的填海控制规模。可以看出,本规划在用海审批程序上符合 《关于加强区域建设用海管理工作的若干意见》的相关要求,做到了依法用海。

考虑到各类海域开发利用活动,都可能涉及一个或多个利益相关者,依法用海,还要切实落实对各涉及的各利益相关者的协调补偿。本规划编制完成后,依照 《海洋听证办法》等有关规定,就该规划组织进行听证,认真研究吸取了听证会上反映的各项意见,并提出对听证会意见的处理办法及理由;在论证前期,晋江市人民政府已根据相关法律法规,颁布了《晋江市围头湾填海造地工程海域使用补偿实施方案》,制定了退养区内滩涂养殖、浅海养殖,包括永久性建筑、简易搭盖以及沙场等固定设施的补偿标准。论证审查前已基本完成与养殖户的补偿协议签订工作,并着手研究制订方案,拓宽转产转业,对失业渔民进行劳动力转移培训;制订了征地拆迁安置补偿工作实施方案,分别与规划区内的东石镇、英林镇和金井镇签订了 《晋江市围头湾填海造地工程海域使用补偿市镇实施协议》;并于2011年9月召开协调会,就本规划区内海域征用后,渔船靠泊及渔船码头建设等相关问题达成一致意见,同意对渔船停靠码头进行整合建设:扩建石菌渔港和湖尾渔港,以供东石镇、英林镇和金井镇的渔船停靠;也完成了与其他各利益相关者的赔偿协议或达成协调意向。

4 结束语

区域建设用海,作为大规模、集中连片式的开发海洋资源的一种方式,更应切实贯彻落实 “五个用海”的理念。合理开发利用海洋资源,就要在区域建设用海规划的全过程中,始终坚持 “五个用海”,以有效保护海洋生态环境、实现海域资源的合理配置、提高海域资源利用效率、统筹协调行业用海、优化海洋开发空间布局,促进沿海地区经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

[1] 刘赐贵.开发利用海洋资源必须坚持“五个用海”[N].人民日报,2011-09-28(11).

[2] 王平,赵明利,谢健.区域建设用海规划工作的几点体会[J].海洋开发与管理,2009,26(5):11-15.

[3] 赵泽斌.建立科学的海域使用管理新机制推动海洋经济可持续发展[J].海洋开发与管理,2005,22 (6).