龙门县林地保护利用规划编制工作的思考

黎荣彬

（广东省岭南综合勘察设计院，广东 广州 510520）

林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存发展的根基［1］。目前，林地的保护与利用普遍存在着保护重视不够、管理相对滞后、林木和林地使用权流转不规范、资金投入不足、林地利用粗放［2－5］、林地逆转趋势严重、林地生产力不高［6］等问题。林地保护利用规划的编制，保障了生态建设和林业发展空间，为实现林地科学管理提供了依据和手段，有效缓解我国林地保护形势严峻的局面。龙门县地处珠江三角洲的边缘，森林覆盖率达73.6%，是一个典型的林业大县，随着珠三角经济一体化步伐加快，龙门县林地保护利用与经济发展矛盾逐渐突显，如何编制科学可行的林地保护利用规划值得思考。

1 龙门县总体概况

1.1 基本情况

龙门县位于广东省中部，增江上游，地处珠江三角洲的边缘，东南与博罗县、河源市东源县接壤，西南与从化市，增城市毗邻，北与韶关市新丰县相连，是一个以传统农业为主的山区县。境内山地多、平地少，地势狭长，经济基础薄弱，前期受交通基础设施制约，虽有邻近珠三角中心城市的便利，但潜在的区位优势难以发挥。

近年来，广东省委、省政府出台了一系列扶持山区和东西两翼社会经济发展的优惠措施，特别是《中共广东省委、广东省人民政府关于推进产业转移和劳动力转移的决定》创造性地提出了产业转移和劳动力转移的“双转移”战略。通过推动产业和劳动力“双转移”，引导劳动力密集型企业和劳动力在省内的梯度转移，缩小了各区域的发展不平衡。这一政策的实施以及规划期内交通基础设施的不断完善，带动了龙门县区域经济进一步快速发展，龙门将进入广深莞1h生活圈，成为珠三角地区最具竞争力的生态花园［7］。

1.2 林地保护利用现状

龙门县天然生态条件优越，九连山脉和罗浮山脉斜贯西北和东南，形成西北、西南高山多，东部及南部为低丘盆地，境内山峦起伏，群山重叠，纵横交错，使得全县林地类型的地域差异情况十分明显。从全县土地利用及其森林资源分布情况来看，林地资源地域性差异明显，北部、南部、西部等区域绝大多数为林业用地。从林地保护利用来看，西北部山区的龙潭镇、地派镇和位于东南部的龙华镇、龙江镇林地开发强度小，林地利用主要以旅游业、交通利用为主；中西部地区的龙城街道、永汉镇、平陵镇交通优势相对明显，林地开发强度高，林地利用主要以城市建设、工业化建设为主。

长期以来，龙门县一直没有编制过县一级的林地保护利用规划，林地保护利用的各项约束性指标和预期性指标都未能落实到乡镇一级政府，致使林地管理无法做到统筹规划、科学管理，林地保护利用存在顾此失彼，不合理的征占用林地，破坏森林和野生动植物资源事件时有发生，尤其是部分地方存在非法采石、取土的现象。

1.3 林地保护利用面临的挑战

随着珠三角经济一体化步伐加快，在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和珠三角“双提升”的背景下，龙门县林地的保护与利用在未来将面临以下挑战：一是龙门县作为山区县，前期经济发展相对滞后，城镇化、工业化进程缓慢，但随着经济发展条件和交通基础设施的改善，工业化推进和旅游产业发展，保障经济社会发展的建设用地将持续增加，对于一个林业大县，用地必将倾向于林地。二是龙门县确立了生态立县发展战略，全力打造生态示范县，而资源型产业是当前龙门县经济发展的重要组成部分，在工业化不断推进和旅游资源开发过程中，如何加强林业资源的保护，也是龙门未来经济发展中面临的巨大挑战。

2 规划编制工作情况

为了落实新时期党和国家的战略目标和战略任务以及在新时期下社会经济发展对林地管理工作的新要求，落实好森林保有量、征占用林地定额等约束性指标，落实好林地保有量、森林覆盖率等预期性指标，形成龙门县政府和龙门县各政府职能部门共同维护的职责，适应新时期下的林地保护利用调控与管理，龙门县正式开展了林地保护利用规划的编制工作。

2.1 规划编制过程

2.1.1 前期工作准备 林地保护利用规划工作不仅涉及林业系统自身，而且涉及土地、农业、城建、水利、交通等多个部门，根据国家、省、市关于做好林地保护利用规划工作的统一部署，龙门县召开了各部门和各乡镇的林地保护利用规划专题协调会议，成立了有关部门领导为成员的规划编制领导小组，设立领导小组办公室，负责林地保护利用规划的日常工作和部门协调，并与规划编制组一起制定详细的工作计划，使规划工作有条不紊的开展。

2.1.2 基础资料收集 规划编制技术人员深入到各职能部门和各乡镇收集与规划密切相关的社会、经济、自然条件等现状资料，包括各职能部门的现状及相关专业规划资料和各乡镇现状及相关规划资料。并对收集的资料进行整理与核实，为林地保护利用规划提供完善、翔实的基础资料，在此基础上形成林地保护利用规划的基础资料汇编，建立林地保护利用规划的基础资料平台。

2.1.3 重大问题专题研究 根据《广东省县级林地保护利用规划编制技术细则》的要求，结合龙门县林地保护利用的实际，围绕林地保护利用重大问题开展相关的专题研究。主要包括：

（1）保护利用措施研究。对节约、集约利用林地和分区、分类、分级、分等管理林地对策和措施进行研究。

（2）保护利用重大问题研究。对可能影响规划范围内林地保护利用的重要问题进行研究，包括区域林地生产潜力分析、林地保护利用战略选择、经济社会发展对林地保护利用的影响和提高林地生产率措施等有关专题研究。

（3）规划实施保障体系研究。针对林地保护利用规划实施中涉及的政策、组织、机制、资金、技术等问题进行系统研究。

2.1.4 规划成果编制 规划方案编制依据“从上至下指标控制、自下而上落实规划”的总体思路，结合各职能部门和各乡镇林地供需调查分析，编制初步规划方案。规划方案立足全县，统筹考虑，通过主要控制指标分解，引导、控制各乡镇严格保护林地，节约集约使用林地。

2.1.5 规划论证协调 在规划编制过程中，组织相关职能部门和编制技术人员对初步规划方案进行讨论、修改、协调与论证，完成征求意见稿后，举行规划成果征求意见会，听取龙门县政府和相关职能部门及各乡镇的代表意见和建议。根据征求意见会代表提出的意见进行归纳总结，认真研究，科学分析，按照规划规程要求对规划文本、说明和图件进行修改、调整、补充和完善，形成送审稿送专家评审，在专家评审意见的基础上，进行详细的修改补充，形成最终稿。

2.2 规划指标制定

2.2.1 规划编制范围 规划范围为龙门县行政区域范围内所有林地和依法可用于林业发展的其他土地。根据《国家林业局森林资源管理司关于加快省县级林地保护利用规划编制工作有关要求的函》（资地函［2011］66号）的要求：国有林场和其他国有林业企事业单位可单独编制规划，其规划成果须按林地属地管辖原则，纳入所在地县级林地保护利用规划。为了与2009年（基数年）的森林资源二类调查资源档案地名库统计单位相衔接，避免产生统计误差，按照2009年森林资源二类调查资源档案更新数据库的统计单位，包括有：平陵镇、永汉镇、龙田镇、麻榨镇、龙华镇、龙江镇、龙潭镇、地派镇、龙城街道、蓝田瑶族乡、南昆山旅游管委会、密溪林场和市属油田林场，共计13个单位。

2.2.2 规划基数转换 规划现状数据采用2009年底龙门县森林资源档案更新数据，按照全省林地保护利用规划工作会议分解下达的数据，结合2010年生态公益林调整数据对初始数据的生态公益林部分加以调整，并利用最新遥感影像数据，通过技术人员实地调查落界后，调整林地范围，形成最终规划基数：全县林业用地面积179 849.8hm2，占国土总面积的78.1%。其中有林地150 409.8hm2，疏林地6 159.0hm2，灌木林地11 951.0hm2，未成林地3 953.7hm2，无林地7 253.6hm2，苗圃地117.8 hm2，辅助用地4.9hm2。

2.2.3 规划指标确定 根据《广东省林地保护利用规划（2010－2020年）》确定的目标和指标，立足龙门县的实际，结合“十二五”期间的“双增”目标，提出龙门县林地保护利用规划的主要目标及调控指标，并把指标落实到乡镇。规划指标包括：森林保有量、占用征收林地定额、林地保有量、林地生产率、公益林地比例、重点公益林地比率、重点商品林地比率、生态公益林一二类面积比等8个指标。其中，森林保有量、占用征收林地定额作为约束性指标，其他指标均作为预期性指标。

经推算，到2020年，龙门县林地总量原则上保持平衡，林地保有量为179 849.8hm2，森林保有量增加到177 000.0hm2，森林覆盖率达到77.0%以上；林地保护利用结构逐步优化，公益林地面积达到47 620.0hm2，占到林地总面积的26.5%，重点公益林地达19 600.0hm2，占林地总面积的10.9%，重点商品林地达到79 100.0hm2，占到林地总面积的44.0%；林地生产力明显提高，全县林地生产率达到60.6m3·hm－2以上，全县森林蓄积量达到879.0万m3以上；建设项目征占用林地规模逐步控制，规划期内全县征占用林地总额控制在1 200.0hm2以内。

3 规划编制主要问题

3.1 林地征占用指标确定的问题

征占用林地限额的制定，关系到龙门县未来10年的用地指标，是政府考核的一个重要内容，也是其经济发展的重要影响因素。而占用征收林地限额作为约束性指标，广东省未来10年国家下达征占总指标已减少，在规划的征求意见阶段，指标的制定与分配关注最大，提出意见最多。目前龙门正处于经济发展的起飞阶段，考虑到未来的发展方向，预期林地使用量相当大，用地矛盾十分突出。如何合理制定、相互协调是规划编制需重点解决的难点。

3.2 林地保护与地方经济发展协调的问题

长期以来，林业投入资金不足，社会地位较低，龙门的历史经验说明，当地方经济发展与林地保护发生冲突时多以前者利益为主，林地保护利用效果欠佳，林地保护利用规划编制后，如何才能更好的落实规划的各项保护利用措施，更科学的管理林地，也是规划编制的一项重要内容。

3.3 林地占补平衡的问题

《全国林地保护利用规划纲要》指出，强化对征占用林地的控制和引导，实行建设项目所在县级行政区域内的森林（有林地和国家特别规定的灌木林）占补平衡，在目前林地保护管理中，这项制度还在完善过程中，如何将相关科学可行，具有前瞻性的操作措施编制在规划中同样值得深思。

3.4 与其他规划相衔接的问题

规划的编制涉及多个部门，必然与其他规划存在不一致的地方，如规划确定的林地保有量与国土部门的林地面积数字，由于二者对林地的内涵和统计口径不一致，有些基础数据差距甚远，单与土地利用规划相衔接的难度就非常大。

4 解决对策思考

4.1 科学规划合理制定

规划征占用林地限额在制定时，需考虑国民经济对各行业的要求，以及龙门县相关部门提供的各类建设用地对林地的需求预测，测算规划期内建设用地对林地的需求规模，在各部门预测自身行业用地需求的基础上，考虑历年林地征占用相关统计数据和今后林地保护利用的政策导向，进行综合平衡分析后，征求多方意见及协调后确定。

4.2 节约使用林地

林地的保护利用不应与社会经济发展相违背，首先要保障国家和本省交通运输、能源保障、现代服务业、高新技术产业、先进制造业、产业转移、宜居环境、现代农业和水利、社会发展、资源储备等工程建设用地。以少占或不占林地为原则，控制城乡建设使用林地，加强城市森林、绿道网、万村绿、义务植树等工程建设和造林绿化，恢复治理农村人口转移后的废弃坡地植被。限制独立选址的工业、矿产资源开发项目使用公益林地、天然林地和重点商品林地。矿山用地实行生态优先、缴费使用、保障恢复、占补平衡政策，禁止私挖滥采，无序开发。规范旅游经营设施等用地，适度保障符合自然保护区、森林公园、省级旅游度假区规划的生态旅游用地，减少优质林地改变用途。在国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》的基础上，细化制定、颁布、实施本省禁止和限制使用林地的项目目录，制定限制经营性项目使用林地相应的约束性措施。

4.3 实施森林面积占补平衡

建设项目所在行政区域内征占用的森林面积实施占补平衡，征占用林地收缴的森林植被恢复费，必须优先用于统一安排植树造林，恢复的森林植被不得少于因征占用林地而减少的森林面积，并且不降低林地生产力。

4.4 广泛征求多部门意见

为保证规划的科学性和合理性与可操作性，使规划更加符合龙门县实际情况，编制技术人员要针对规划中的一些问题与相关的部门进行广泛的沟通交流与协调，补充规划编制的相关资料，就有些特殊情况进行实地调研，组织各部门各乡镇对规划方案进行讨论，并根据讨论意见进行修改完善，对于不一致的意见要专门进行交流与协调，务必尽可能协调好多方面关系。

［1］国家林业局.全国林地保护利用规划纲要（2010－2020年）［R］，2011

［2］刘世好，黄有文.广东韶关市林地保护利用规划探讨［J］.中南林业调查规划，2005，24（4）：10－13

［3］陈碧良.德化县林地保护利用现状、存在问题及对策措施［J］.福建林业科技，2006，33（3）：257－260

［4］卢彰显，邓文生.广东连山县林地保护利用问题分析与对策［J］.中南林业调查规划，2009，28（1）：16－18 22

［5］王少忠.东山县林地保护与利用的探讨［J］.林业勘察设计，2009（2）：20－23

［6］徐淑艳.林地保护利用规划之我见［J］.科技文摘报·教育周刊，2011（2）：29－130

［7］龙门县人民政府.惠州市龙门县土地利用总体规划（2010－2020年）［R］，2011