论农村失独家庭养老机制的建构

李华成，叶 蓓

(1.长江大学法学院，湖北 荆州 434020;2.荆州市救助管理站，湖北 荆州 430000)

失独家庭是指独生子女死亡，父母不能或不愿再行生育的家庭。截至2012年我国至少有100万个失独家庭，并且每年新增7.6万个［1］。在城乡二元结构下，农村失独家庭的养老问题更为严峻，应加快构建高效、完善的农村失独家庭养老机制。

一、农村失独家庭养老机制构建的意义

构建农村失独家庭养老机制，有利于促进计划生育工作顺利开展，维护政府威信。现阶段，在农村养老问题上，多子女的成本效应明显超过了遵守计划生育政策的独生子女家庭。失独家庭作为响应国家号召遵守国家计划生育政策的光荣群体，政府应主动帮助他们解决后续相关养老保障的现实问题。只有从制度上为农村失独老人提供有力保护，免除其养老的后顾之忧，才能够提高农民计划生育的自觉性，保证计划生育政策的顺利实施［2］。

构建农村失独家庭养老机制，保障失独老人老有所养，有利于加快构建和谐农村。养老问题，一直都是农村矛盾产生的重要原因。农村失独老人因失去独生子女，生活失去重要依靠，容易产生外出乞讨、四处上访等现象，不仅分散了政府的大量精力，还给社会和谐带来了不稳定因素［3］。需要认识到:失独并非极少数家庭独特的、单一的命运，而是所有独生子女家庭都可能面临的潜在风险。如果没有规避、降低这一风险的机制，则每个人的暮年都有可能是痛苦无助的［3］。构建农村失独家庭社会保障机制能筑牢农村失独家庭养老保障网，逐步扩大社会保障覆盖面，更好地体现社会公平，缓解独生子女死亡家庭的实际困难，让其老有所养、老有所依、老有所乐，从而维护社会稳定。

构建农村失独家庭养老机制，有利于增进失独群体的社会认同，凝聚发展活力。给予处在困难状态的失独群体必要的物质帮助和精神慰藉，使之能够共享社会发展成果，有利于消除失独群体与其他社会成员之间的隔阂，增强他们对社会的普遍认同和相互信任，进而加深社会合作和依赖程度，提升社会整合性。同时，对于一个社会而言，社会成员潜能开发结果直接影响社会的持续性发展，事关社会发展的整体质量和水平。加强对农村失独家庭的社会保障，可以有效地减少农村失独群体的顾虑，使他们具备正常的发展能力，为社会向前发展开发潜能、凝聚活力。

二、农村失独家庭养老的现状及其存在的问题

依靠家庭积蓄和子女赡养扶助依然是现阶段我国农村养老的最主要方式，但这种方式显然不适合农村失独家庭。在过去的几十年中，虽然我国政府在推进农村社会保障尤其是在养老方面做出了较大努力，但仍缺乏专门针对农村失独家庭养老的政策法规依据，农村失独家庭养老面临着诸多亟待解决的现实问题。

(一)与农村失独家庭养老相关的国家扶助

尽管缺乏专门针对农村失独家庭的国家扶助政策法规性文件，但已经实施的农村养老保险、计划生育家庭奖励扶助(以下简称“计生奖励”)、五保救助等制度也在一定程度上覆盖到农村失独家庭的养老。

1.农村养老保险是农村失独家庭养老的重要来源。我国从2003年起开展试点建立个人缴费和政府补助相结合的新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)，保障农村居民老年基本生活。农村失独家庭属于农民群体，当然也被纳入到新农保的范畴中来，当农村失独家庭老人在其年老、劳动能力下降达到新农保养老金领取条件时，可以依法领取一定数额的农村养老保险金。

2.计生奖励制度为农村失独家庭养老提供有益补充。国家对农村部分计划生育家庭实行的奖励扶助制度规定，“只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金给予奖励扶助。奖励扶助对象按每人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直至亡故为止;已超过60周岁的，以该政策在当地开始执行时其实际年龄为起点发放”。农村失独家庭属于遵守计划生育家庭，无疑能够享受到计生奖励的物质性帮助。2004年，该制度开始关注失独这一特殊问题，规定“对独生子女伤、病残或死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，满49周岁后，按规定条件由政府给予每人每月一定额度的扶助金，直至亡故或子女康复为止”。

3.五保救助可能是农村失独家庭养老的最终保障。自20世纪50年代开始建立的五保供养制度，对农村符合条件的困难群体实行保吃、保穿、保住、保医、保葬等。为解决部分生活不能自理的属于五保范围的老人的照料问题，各地相继开始兴办养老院，将这些五保老人集中供养。截至2010年5月，全国农村五保供养对象总人数达到554万人，共有养老院等农村五保供养服务机构3.1万所，为172.6万名五保对象提供集中供养服务，集中供养率达到31.1%［4］。从政策角度看，农村失独家庭大都属于五保对象，失独老人可以享受到国家这一政策性救助。

(二)现行农村失独家庭养老中存在的问题

综合分析与农村失独家庭养老相关的政策法规文件及其运行情况，不难发现现行农村失独家庭养老主要存在以下问题。

1.缺乏专门针对农村失独群体的养老保障制度。在现有的养老保障制度中，没有哪一项是完全针对失独群体的。农村养老保险是针对包括失独家庭在内的全部农村老人，计划生育扶助奖励则是针对所有遵守国家计生政策的家庭，五保政策扶助的是一切需要救助的困难群体。显然，现有的这几项与养老有关的国家政策并不是针对农村失独家庭而构建的，只是因为农村失独家庭某种程度上符合了扶助标准才得以受惠。

2.现有养老保障标准偏低。尽管农村失独老人可以获得新农保、计生奖励、五保救助等在内的多项物质性资助，但仅依靠这些仍然是无法实现老有所养的。以新农保来说，目前绝大多数省份的年老农民能够领取的农村养老保险金每人每年不超过800元;就计生奖励而言，当前只是在部分地区试点，并且按政策规定大多数试点地区实行的标准是每人每年600元。在经济快速发展，物资生活水平日益提高的当今社会，仅依靠国家政策性资金根本无法保证失独家庭老人有尊严地度过晚年生活。值得关注的是，现有的国家扶助制度仅在物质上给失独老人以救助，忽视其精神文化养老。以五保救助为例，对失独老人来说，国家保障的仅只是其吃、穿、病、死、葬等问题。

3.现有保障管理制度存在不少漏洞。就新农保而言，其监督体系不健全，透明度较差，资金去向管理有失规范，以致挤占、挪用、贪污农村养老保障金的现象时有发生，不少老人无法按时足额领取养老金;就五保救助制度来说，目前缺乏全国统一的救助标准，部分经济欠发达地区至今未实行五保救助，即使经济较发达地区也还未全部实行集中供养，这显然不利于农村失独老人。

三、农村失独家庭养老机制构建的具体措施

(一)建立专门的农村失独家庭社会养老保险

适时建立专门的农村失独家庭养老保险，是解决农村失独家庭养老的基本保障。构建专门的农村失独家庭养老保险应是政府的重要职责，能够在维护政府形象、稳定低生育率等方面发挥积极作用。

1.应从中央层面进行立法，明确农村失独家庭养老保险中的若干重要问题，确立政府主导地位。政府应当高度重视农村失独家庭的社会养老保险工作，加快相关法律制度的建设进程;应根据现有整体环境制定在全国范围内适用的“农村失独家庭社会养老保险实施方案”，统筹把握农村失独家庭社会养老保险的方向、原则等，明确农村失独家庭社会养老保险的参保对象、保障标准、审批程序、资金筹集与发放管理等基本内容。

2.明确参保标准，拓宽保障范围。科学地确定一套直观易懂、操作简单、行之有效、百姓认可的农村失独家庭社会养老保险标准，既要避免由于标准太高而形成的财政压力，又要给予农村失独家庭充分的保障。实施中应按照应保尽保的原则，扩充失独家庭社会养老保险的保障范围，做到农村计划生育家庭的全面覆盖。参保对象应限定在1973年以后没有违反计划生育法规、规章或政策的生育行为的家庭，规定女55周岁、男60周岁时有权领取专门养老保险金，并且农村失独养老保险和新农保可同时参加，并同时领取。

3.畅通筹资渠道，保险金主要来源于政府。政府应成为农村失独家庭社会养老保险金的主要提供者，应将农村失独家庭社会养老保险金纳入财政预算内。在具体实施过程中，可规定符合条件的参保对象每人每年缴纳2000元的保险金，其中由社会统筹的部分不低于1800元，由个人交纳的部分不高于200元。参保对象达到养老年龄后，每人每月可领取不低于400元的养老保险金。同时，随着经济社会的快速发展，农村居民的生活水平不断提高，各项标准也应随之进行周期性调整，调整应遵循“个人交纳比例保持不变，领取标准稳中有增”的原则，以此确保农村失独家庭社会养老保险的稳定性和可持续性。

4.严格资金管理，加强法治监督。农村失独家庭社会养老保险是新事物，加之相关政策宣传未到位，初期可能会面临农村居民参保意识薄弱、干部管理观念落后、基层政府落实力度欠缺等危险。因此，必须严格规范各参与部门的职能责任与分工安排，使其工作任务能得以有序落实。需要完善具体法规政策，提高工作透明度，主管部门要及时公布政策信息，了解农村失独家庭的需求，接受社会监督。在资金管理方面，要加强对财政资金预算的执行管理，依法对养老保险金的使用情况实施财政、审计等监督，同时设立失独家庭社会养老保险资金专户，专款专用，严禁挤占挪用，确保资金及时、安全、高效地拨付使用，形成权责清晰、规范操作、协调统一、高效运行的工作机制［5］。

(二)建立农村失独家庭社会服务事业制度

解决农村失独家庭的养老问题，不应只是单纯的经济帮助，还应重视失独老人的生活照料和精神慰藉。建立农村失独家庭社会服务事业制度，充分利用社会资源，统筹解决农村失独老人的养老问题，是构建农村失独家庭养老机制的关键。

1.鼓励建立专门的农村失独老人养老院。建立专门的农村失独老人养老院，既可以像一般养老院那样为失独老人提供基本的生活扶助，又有助于为失独老人提供一个在精神上相互慰藉、在情感上彼此促进康复的生活场所。农村失独老人养老院应由政府主要出资，按照集体事业集体办的原则，由集体负责统筹负担一部分入院老人的生活费、医疗费、丧葬费等资金的供给。在选址方面，应尽量选择距农村失独老人原生活地较近、人文环境相似、生活习惯等大体相同的地方［6］，即原则上应按县级行政区域设立。同时，若条件允许，还应配备专业医疗人员和心理辅导人员，及时对失独老人的身体状况和心理问题进行干预，致力于把失独养老院办成集居住、吃喝、娱乐、医疗、保健、护理、康复、服务为一体，功能齐全的失独养老基地。

2.开展农村失独家庭志愿者团队服务建设。志愿服务是指自愿贡献个人时间、精力，无偿为社会提供的服务。构建以社区为中心的，就近、便捷、专业化的志愿服务网络，充分发动社区居民加入其中，成立相对固定的志愿者服务队伍，通过志愿者定期或不定期为失独家庭无偿服务的行为，帮助失独老人解决生活上的困难，对失独老人进行心理疏导，尽可能地帮助失独老人排解心理障碍、走出记忆阴影、重获生活希望［7］。另外，借助志愿服务的契机，广泛宣传关爱失独家庭的社会观念，在社会上培育和营造友爱的氛围，以此呼吁更多的社会力量关注失独群体。

3.加强社区养老软硬件建设力度，让农村社区承担一定的失独家庭养老责任。农村失独老人养老院不可能满足全部失独老人的养老需求，更多的失独老人仍会生活在所在村集体或社区中。应加强农村社区养老的软硬件建设，在保证其承担一般农村老人养老院职责的基础上，鼓励其直接服务于农村失独老人。结合农村失独老人的特殊需求，就社区养老的软硬件建设来说，可以按照失独老人的兴趣爱好和自愿原则，成立各种兴趣小组，通过开展丰富多彩、健康有益的文体活动，改善失独老人的生活。同时，要加快社区老人活动室的建设，配备电视机、锻炼器材等设备，不断改善硬件设施条件，为失独老人创造舒适的活动环境，满足农村失独老人的精神追求和慰藉，使失独老人树立起积极的养老理念，引导他们走出自己的封闭空间，乐观地面对晚年生活。

(三)建立农村失独家庭间的互助保障制度

农村失独家庭间的交流互助更有利于失独老人的身心健康发展，因此，很有必要组建农村失独家庭互助协会，以实现失独家庭间的养老互助。农村失独家庭互助协会作为与失独家庭接触最密切的农村自治性群众组织，能够有效地利用其自然优势，通过协会内部会员互助的方式发挥组织功能。在互助协会中，相对年轻的和相对健康的老人可以为高龄的和患病的老人提供服务和帮助。除内部会员以外，可以积极向社会招募有能力的志愿者加入，以进一步加强协会为失独老人提供服务的职能。乡镇政府和村委会应大力倡导失独家庭互助协会的组建，并考虑从财政收入或集体收入中提取部分资金用以建立失独家庭服务站，并以此为依托开展医疗服务、生活照料、文化娱乐等项目，进一步强化农村社区在失独家庭社会保障方面的服务功能［8］。

［1］张辛欣，华晔迪.我国每年新增失独家庭7.6万个［EB/OL］.(2013 －03－02)［2013 －06 －23］.http://news.xinhuanet.com/local/2013 －03/02/c_114863585.htm.

［2］潘锦棠.中国农村计划生育养老保险的政策与实践［J］.甘肃社会科学，2008(6):1－5.

［3］樊哲文.建立农村养老保障机制的思考［J］.理论导报，2006(3):22－23.

［4］卫敏丽.民政部:全国农村五保供养对象总人数达到554万人［EB/OL］.(2010－07－21)［2013－06－15］.http://news.xinmin.cn/rollnews/2010/07/21/5894563.html.

［5］李征文.完善农村最低生活保障机制的探讨［J］.中国高新技术企业，2010(28):99－100.

［6］乔凤岐.农村养老现状与保障机制探讨［J］.人力资源管理，2010(3):175－176.

［7］李华成，徐前权.加快推进农村失独家庭养老保障体系建设［N］.山西政协报，2013－07－17(4).

［8］谢敏.农村留守老人社会互助保障机制建立探析［J］.长沙民政职业技术学院学报，2007(14):27－28.