中国地方政府竞争问题研究

张亚平

摘 要：中国地方政府竞争作为推动中国渐进式改革的重要力量，日益受到人们的普遍重视，概括总结地方政府在竞争过程中存在的问题，并对良性的地方政府竞争做进一步探讨，有利于提高地方政府的自治水平，有利于加快地方经济的发展，有利于中国体制转轨的顺利实现。

关键词：政府竞争；府际关系；寻租；竞合

中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）05-0011-02

一、地方政府竞争：一个备受关注的话题

近年来学术界对地方政府的研究颇多，所取得的成果也不少，但对地方政府之间的竞争关系却关注较少。事实上，地方政府竞争一直是研究地方政府之间关系的一个重要范畴，只是被其他一些更显性的因素所掩盖。近年来，随着分税制改革，中央和地方政府财政收入的进一步界清，地方政府之间的竞争关系也日益突显。

政府之间的竞争关系古今中外都一直存在，但对其进行系统性研究则可以追述亚当·斯密的关于制度竞争的阐述。他在《国富论》中提出“土地可以运动，而资本则容易移动。资本的所有者很可能是一个世界公民，他不一定附着于哪一个特定的国家。一个国家如果为了要课以重税，而多方调查起财产，他就要舍此而他了。他并且会把资本移到其他国家，只要那里有比较能够随意经营事业，而且比较能够安逸地享受财富。”他的这番论述主要针对制度的比较，然而放在政府竞争中同样适用。他提到的税收、财政收入正是地方政府赖以存在的物质基础。当然，这种竞争是建立在公民有权而且可以自由选择政府的假设之上，但现实中这种理想状态基本上不存在，公民选择其偏好时往往要附加严苛的条件。这就是斯密研究政府竞争的出发点，人们对公共物品的偏好通过“用脚投票”来得以实现。

对于地方政府竞争的含义，国外学者普遍认为政府之间的竞争关系主要是指不同层级政府为共同地区提供服务与管理之交互关系的政策与机制，或者笼统地将竞争关系就是政府关系的全部。国内学者比较有代表性的是刘汉屏先生的表述，他指出“政府竞争是一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府之间的竞争”。它包含竞争的范围、内容、方式和目的，比较贴合中国实际。

地方政府竞争产生的根源主要是中央政府的评优机制和地方政府本身的财政压力。一方面，在改革过程中，中央政府往往鞭长莫及，许多政策需要地方政府来贯彻实施，包括对地方资源的配置等，地方经济的增长速度、资源利用情况、提供就业岗位等具体经济指标成为中央考察地方政府业绩的重要标准，这种中央与地方政府的关系格局是产生地方政府竞争的主要原因。另一方面，财政分权制度的实施，使地方政府财政出现巨大亏空，入不敷出，部分地方政府甚至难以存续，只能靠出卖土地或借债度日。“政府主导的发展已经失败了，但是没有政府的发展也是失败的，没有一个有效的政府，发展是不可能实现的”，地方政府作为一个利益集团，他必须通过寻租（指为了维护自己的经济利益或者对现有经济利益进行有利于自己的分配而从事的非生产性活动）等活动支付财政负债，由于投资的有限性，这就必然引起政府间的竞争。因此，十余年来，我国地方政府（包括省与省之间、市与市之间、县与县之间）的关系主要表现为竞争。这种关系一方面促进了我国改革的进程，加速了经济的发展，另一方面，也有其负面影响，造成了资源的浪费，政府的腐败，法律的漏洞等。

二、良性政府竞争的积极影响及表现

政府竞争作为府际关系的主要内容，必然有其积极的作用。对此，学术界比较有代表性的观点有两种。

1.有利于制度的创新和变迁

这种观点以王前强为代表，他在《地方政府竞争与中国的经济转轨》一文中指出，从家庭联产承包责任制到乡镇企业异军突起，从苏南模式到温州模式，这种经济创新的先进模式均来自地方的创造。中国国情相对复杂，东西差异、城乡差别都很大，地方政府只有根据各自的客观实际，借助独具特色的地方资源，因地制宜才能取得较大突破。邓小平也强调，“我们是摸着石头过河，要是大家都萎缩不前，那要么饿死要么淹死”，这也鼓励各地政府要勇于尝试，不断探索，在有利于发展经济的前提下开展有规范性的竞争。改革开放是中国在吸取历史经验教训的基础上提出的根本性国策，引入市场经济体制是鼓励政府间良性竞争的有力证明。

2.有利于促进地方政府的经济发展和职能转变

地方政府竞争的主因是经济因素，反过来政府竞争又促进了经济发展。有学者甚至认为政府间的竞争是我国改革开放以来经济取得较大成功的主要原因，鼓励地方政府竞争极大地促进了其追求利润的积极性，对整个经济的市场化都是有好处的。张五常教授也是大加赞赏这种竞争，他说“一国之内的不同地区有像中国今天激烈的竞争，历史上从来没有出现过。考虑到中国的局限，我可以肯定中国目前的发展远胜于联邦制”。由于国有企业的管理模式落后，机器设备陈旧，因地方政府竞争而新产生的经济体——乡镇企业迅速占据中国经济的半壁江山，其发展潜力不可小觑，为中国经济发展所做的贡献更是令世界瞩目。

与此同时，政府职能也在地方政府竞争的压力下发生了重大转变。改善公共环境、提供优质公共产品成为地方政府的一大职能，各地政府都在积极改善社会投资环境以吸引外资，并将引资情况作为政府形象的标志，以此获得居民的认可和支持。

当然，这种积极作用的发挥是建立在良性地方政府竞争的基础上，是有赖于一个共同的目标体系的前提下，因而在我国现阶段发挥的作用还较为明显，改革开放三十多年来取得的辉煌业绩，地方政府功不可没，而政府的竞争关系起了催化和润滑的作用。

三、恶性地方政府竞争的消极影响及表现

政府内部的利益集团化值得关注，正如市场经济运行的后果一样会形成大大小小的产业链、关系网，造成竞争的内耗过大、成本太高，从而阻碍了政府职能的正常发挥。中国人民大学经济学院周业安教授根据竞争的不同表现，将地方政府划分为“禁区型政府、保护型政府、掠夺型政府”，并研究分析我们目前地方政府的发展态势，指出前两种竞争形式有“向掠夺型政府”转变的趋势。陈抗先生对国内各地方政府的研究表面，从经济学意义上讲当财权高度集中时容易导致地方政府从“援助之手”转变为“攫取之手”。虽然在市场经济条件下，各地政府职能趋于完善，但弊端也日益暴露，学者们不约而同地意识到，当地方政府竞争超过一定限度时，必然会产生非常消极甚至恶劣的影响。

1.地方保护主义严重，重复建设严重，公共产品浪费严重

这“三严”造成每年财政损失逾千亿元，使地方政府经济发展步伐大大减慢。首先地方保护“实行区域封锁和贸易壁垒，诸侯经济盛行，加大了市场的交易成本”。国外学者研究表明，目前中国国内省级间商品贸易平均关税比改革开放初提高了30%，相当于美国和加拿大之间的贸易关税水平，使中国地方政府像个“小脚女人”，裹步不前。另外，这种保护主义对政府间有必要且有效的合作极为不利。其次，这种竞争导致公共产品的铺张浪费、重复建设日益严重。

2.造成地方政府利益链的形成和腐败的空前猖獗

国家近年来加大了反腐力度，但腐败案件仍然层出不穷，尤其是借助互联网，各地涌现出了形式多样的腐败案件，一起比一起更加触目惊心。腐败除了目前我国公务员制度层面的原因之外，地方政府的恶性竞争当是罪魁祸首。由于伴随地方竞争的现象是各地的招商引资、变相出卖土地，造成部分地方政府官员和投资商之间某种程度上的勾结，甚至有些地方官员本身又是商人，有些企业高层在向政府内部渗透。

四、规范政府竞争，保持良性地方政府竞争的发展趋势

良性的地方政府竞争是建立在一定秩序的基础之上。这一秩序必然是以公共服务为中心，以建立廉洁、高效、和谐的政府为目标，适当开展一些规范性竞争是必要的。中国政法大学行政管理研究所刘俊生教授认为，只有“用法律来规范政府间的联系”，才能遏止目前地方政府间恶性竞争的局面，也有利于依法治国，加入WTO后与国际接轨，获得中国地方政府在国际上的良好信誉和形象，吸引外来企业在中国的投资。这是一个长远的目标，对于规范政府竞争有较强的可行性。研究地方政府的祝小宁和刘畅一致认为，只有竞合才是清除不良政府竞争的最终途径。他们认为竞争与合作这两种关系的存在对地方政府来说都有积极作用，但单纯的竞争或合作都有其局限性。单纯的竞争是一种“零和博弈”，利益得到的必然以其他地方利益的失去为代价的；而合作则是“正和博弈”，即不同的地方间的合作可以产生超额价值。这个价值分配要体现不同参与者之间各自的利益，才能建立信任关系，从而使今后的合作创造出更多的价值。政府间的共同利益是这种竞合机制能够实现的基础。

事实上，这三种规范机制都有其潜在的局限性。笔者认为，只有把这三者有机结合起来，即在法律体系健全的大环境下，以不同政府间的共同利益为基础，充分发挥各地区的优势，以实现共同的目标为前提，充分发挥竞合机制的优势，在合作中竞争，在竞争中考虑全局目标，才能取得较为可喜的成果。我国目前也迫切需要有一个健全的法制来管制政府，需要一个良好的竞争环境才能在有限的几年内富强起来。

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