旺盛的生长源于生机的思维——有感新加坡城市规划的思维观

刘成海

(沈阳建筑大学，沈阳 110000)

0 引言

新加坡从1965年独立算起，短短40多年间，由一个百废待举的英殖民地国家脱胎换骨成为一个人均国民生产总值超过4万美元的世界金融、贸易和物流中心，而且获得了“花园城市”美称。新加坡经济、社会和城市建设都在持续发展，保持着旺盛的生长和繁荣，最关键是取决一种充满生机的创新思维。特别是城市规划的思维观，引领着新加坡城市建设朝着生态、和谐、有序的轨道发展。

1 新加坡城市规划的思维观

城市规划是人们对城市未来发展的一种预期，充满着理性的色彩和理想的光芒，具有科学的、自然的和人文的广泛性和普遍性。新加坡城市规划是一个完整的、系统和有机的体系，具有竞争力和创造力。整合的创新规划理念是编制科学规划、管理和建设先进城市的基础。主要表现在以下几个方面。

1.1 综合的规划理论

即将霍华德的“田园城市”和勒·柯普西埃的“现代城市”两种理论的有机融合。结合新加坡的实际，将近现代世界各国城市规划值得借鉴的创新理念广泛吸纳、整合。C佩里(Clarence Perry) 1929年提出的邻里单位(Neighborhood Unit)的特点：小区中心400m步行服务半径；A屈普(Alker Tripp)1942年提出的道路分级原则：道路分级组织；L大卫(LIeweIYnDavies)1960年代提出的华盛顿新镇的”快速路网结构”：网格状快速道路、主要道路沿新镇周边布局；P卡尔索普(Peter Calthorpe)1993年提出的TOD(Transit Oriented Development)模式的概念：新镇中心、小区中心商业设施与地铁站，公交站等大众运输交通相结合；在混合使用功能、高密度开发、快速交通、人性化尺度方面体现了A杜安尼(Andres Duany)与E普拉特尔.塞伯克(Elizabeth Plater-zyberk)1990年代所倡导的新城市主义(New Urbanism)的原则；在空间形态上也拥有R罗杰斯(Richard Rogers)1997年的“串联社区”模式的长处；形成了自己独特的综合城市规划理论体系。其核心思想仍然是功能完善的社会性城市,同时结合了技术的进步，以现代交通系统与高层建筑相结合的新型城市空间结构模式。保证了新加坡城市规划的科学性、先进性和长远性。形成了组团单元的住区“水平式”细胞模式与纵向“立体式”高密度发展的现代化城市相结合，是大型城市单元”模型在二十世纪后在亚洲的变异、演绎。

1.2 系统的规划结构

即《雅典宪章》的功能性和《马丘比丘宪章》有机性的充分结合。明确整合居住、工作、游憩、交通的城市的四大功能结构系统，提出有“计划”与有“秩序”的发展系统城市的原则。同时强调城市的空间结构必须适应城市社会经济结构发展变化的需要，职能分工不能过分单一的作法，使整个城市处于协调、稳定、集约发展的良性状态中。

新加坡规划城市空间结构、功能结构和职能结构清晰透彻。鼻祖刘太格先生提出的“星座式城市结构“有其积极意义。即在大都市圈的老城以外，增加几个250万～300万人口的星座式城市组团层次，形成超级城市——星座式城市群的城市结构。而串联的新镇则应在每个星座式城市结构中组织。这样的城市结构将变为：超级城市、星座城市、新镇、小区、邻里5个层次。而新加坡城即是一个较大的星座式城市，住区结构为：城市(100万人，50～60 km2)、新镇(new town)(15～30万人，8～12个小区组成，用地5～10 km2)、小区(neighbourhood)(1.5～2万人，8～10个邻里组成，用地60～100hm2)、邻里(precinct)(1000～3000人)4个层次。

城市交通系统由轨道交通和道路交通两部分构成，轨道交通分为重轨(MRT)和轻轨(LRT)，重轨线是连接机场、城市和各新镇之间的联系，轻轨是新镇内连接重轨枢纽站和各街坊 (小区和邻里)之间的联系；道路交通分为三个层级：最外围的快速道路、新镇中心与各个小区之间的主要干道，以及小区之内的道路，层级分明，不相互穿越。快速道路是用来联系城镇之间的主干道，其间距为2～2.5 km2，新镇中心与各个小区之间的主要干道间距为400～900m，围绕重轨交通呈环状分布，小区之间的道路间距为180～300m。而且在轨道和汽车公交站点周边、邻里内部布置了完善的步行系统。同时新加坡有半数人口居住与工作地点在距轨道线1 km范围内，形成了以轨道交通为主导的出行模式，同时地铁与城市汽车公交零换乘连接便捷，通过大运量的公共交通和抑制小汽车数量发展政策解决了交通问题，避免了交通堵塞。

新加坡的绿化系统大致可分为4个等级：自然保护公园区、城镇级公园、邻里级公园及小区中的绿地。自然保护公园区域环境的绿化起着涵养水域、为城市提供养源和市民游憩的作用。住宅区里面的绿地除了美化、净化环境以外非常重要之处在于保证每天都和人民的生活联系起来，整个卫星城镇设置了城镇级公园，满足节假日运动家庭型使用者的需求，每个邻里小区中设置邻区级公园，配备有足球场、健身中心等公共活动设施。邻区又划分成组团，组团中又配备有小绿地，设置有为幼儿游戏的用具。道路两旁绿化种植树木，快速路两侧绿化带不低于30m。绿化分为3层：高的乔木、中高的灌木以及矮的花丛。

新加坡的工业区选址布局也分为3个层次。产生严重污染的工业，根据风向集中规划安排在新加坡岛的西南边区；不产生严重污染的工业，规划设置在两个卫星城镇之间；无污染的工业可布置在各个市镇区。同时从旅游和景观角度出发合理安排工业。

新加坡城市规划中特别注重结构系统清晰明确，同时又强调功能上“混合使用”，体现城市规划的有机融合和弹性。如在新镇中主要安排各类居住、中小学、行政办公，同时配置商业中心、洁净工业区，即可形成功能有机混合，又可以减少出行人数，出行距离，节约了交通、能源，同时保证了环境的可持续。再如“穷人区”与“富人区”在新镇层次上的混合，在小区、组团层次中的适度分开，低收入与中收入在小区、邻里中”混合居住”等的安排以及共享地铁、公交、社区联络所等公共设施。在社会心理、社会利益平衡等方面取得社会效益、避免造成环境恶化、犯罪率高的“贫民窟”等社会问题。

1.3 完善的规划体系

城市规划行政体系和编制体系是规划理论、规划模式顺利应用的关键。城市规划行政体系力求分工明确、清晰，城市编制体系体现宏观和微观的发展目标和管理任务。

新加坡国家发展部(M inistry of National Development)主管城市空间发展和规划，具体的职能部门是城市重建局(URA-Urban Redevefopment Authoity)，是负责发展规划、开发控制、旧区改造和历史保护的规划机构，具体任务是规划、管理和实施新加坡中心区域的综合重建。同时将专业规划编制的权力赋予市区重建局，专业部门不再单独编制专业规划。地区政府(town councils)不具有规划职能。城市重建局的最高行政首长是总规划师(Chief Planner)。设置总体规划委员会(MPC-Master Plan Comm ittee)和开发控制委员会(0CC-Devel opmentControlComm ittee)，由总规划师兼任主席。MPC的成员包括主要公共建设部门的代表，每两周召开例会，讨论政府部门的公共建设项目，提交部长决策。OCC的成员由有关专业组织(新加坡的规划师协会和建筑师协会)和相关政府部门的代表组成，每两周召开例会，讨论非公共部门的重大开发项目，针对私人发展方案提出审定意见，并有权利制定和修改私人开发活动的规划指标、政策和规定。法律赋予国家发展部部长行使与规划有关的各种权力，包括制订规划法的实施条例和细则、任命规划机构的主管官员、审批总体规划、受理规划上诉、并可直接审批开发申请。据此可对规划管理体系进行高度整合，建立职责清晰、有序衔接的规划体制，避免出现各部门、各级规划之间相互交错甚至彼此矛盾的局面。

新加坡的城市规划编制体系分别是战略性的概念规划和实施性的发展指导规划或总体规划，通过两级规划体系来推进土地售卖、协调发展项目服务及发展管制。规划前瞻性突出体现在制定长期性的策略发展规划即概念规划，概念规划是一种终极规划，侧重于解决宏观层次的问题，制定长远的发展目标和原则，协调和指导公共建设的长期计划。对建设的指导主要体现在确定全局性的功能分区、各级中心设置、道路交通安排、环境绿化以及干线基础设施布局等方面，这些都为实施性规划的制定提供了依据。概念规划不是法定规划总体上每10年修编一次，也可以应国际形势转变的需要而随时进行修订，既体现规划的终极性又体现规划的延续性和动态性。总体规划是一种土地利用分区规划，监控20年内的土地利用，制定土地使用的管制措施，包括用途区划和开发强度，以及基础设施和其他公共建设的预留用地。它是宪法规定的法定文件，每5年修编一次。总体规划最大的特点是将专项规划都统一到其中,城市规划覆盖城市土地利用和空间形态的所有内容，各项基础设施的规划都通过总体规划和开发控制规划协调、落实，保证规划的一元性。更重要的是将城市设计与规划体系形成融合型的关系，无论在内容上还是在形式上城市设计都分别融入两个层次的规划框架之中，使城市环境二维与三维的控制管理，土地使用与形体环境相结合，这是两者能够良好结合的基础，也是城市设计获得法定地位的途径。

1.4 健全的规划管理

科学合理的规划，同时运用强有力的法律手段保障其的实施，从而保证规划的权威性。1959年的规划法令作为新加坡第一部规划法，为新加坡的现代城市规划体系奠定了基础。通过严肃的法制建设和行政行为促进规划的执行。规划法规定了所有的开发活动都要得到相应的开发许可变更规划条件需要征收开发费等。总体规划如需调整包括地块用地性质、容积率调整应当向国家发展部提交规划报告，包括图纸、说明以及要求的其他内容经审定由部长批准或否决。如若批准还需要在报纸上进行公示，如有反对意见，尚需复议，通过才可施行。此外，还有规划法及修正案，详细的从属性法规和严格的城市管理办法等，从而保证城市规划有序进行，层层推进等。

创新和整合系统性的理念，是新加坡经济、社会和城市发展的长期可持续性最关键的要素，更是城市规划和管理的核心观念。

2 树立科学的城市规划思维观

做为规划管理工作者，面对我国城乡规划现状的诸多问题，借鉴新加坡的先进理念和经验，应该在规划观念上不断创新、整合，更具有全局性、系统性和人文性。建议从以下几个方面加以改进。

1)加强城乡规划理论研究，借鉴国内外的先进的规划理论和优秀的科研成果，充分利用我国科研院校的优势，加大资金投入并做好评估，寻求和完善适应我国城乡建设和发展的规划理论框架；优化城乡空间网络结构，明确整体功能分区和职能分工，优先住区的合理布局，科学架构我国城乡空间形态和资源配置。

2)深化城乡规划编制体系，确立城市战展发略规划地位，建立多部门、多学科、多层次和多专题的综合研究，强调规划的终极性，适度调整总体规划与控制性详细规划空间尺度、或适当融合，将城市设计列入编制体系并贯穿于规划全过程，实现全民参与并及时有效地进行规划的检讨和改进，实现城乡规划的科学性和可操作性。

3)强化城乡规划管理体系，实现发改、国土、建设、环保等规划职能的归口统一管理，确保城乡规划协调综合功能的发挥，明晰各级的层次管理内容，落实城乡规划的集中统一管理，提高城乡规划的权威性，保证城乡规划的顺利实施。

4)健全城乡规划法规体系，力求体系全面、层次清晰，规定内容具体、翔实，要求项目严格、合理，扩增法规中技术性指标内容，按地理区位、功能分区等确定不同区域规定不同的技术要求，缩减城乡规划管理的自由裁量权。申明城乡规划的科学基础，明晰城乡规划的公共政策内涵。

5)更新观念转变“无序机动化”发展模式。发挥城乡交通在城乡规划、建设和发展过程中引导作用，提高城市运行效率和综合竞争力。科学规划对外交通系统和内陆交通网路，优化区域、城际间公共交通联系，强化都市圈、城市群、特大城市内的交通系统网络发展，实现公共交通多层次的无缝隙连接等；结合我国实际，考虑交通需求合理制定交通发展战略和政策，特别是优先公共交通发展政策，要以提高出行乘坐比例为目的；根据环境资源承载力合理限定国家的机动车保有量，政府、企业和家庭的小汽车拥有量等。

6)加强历史文化资源的挖掘、研究和保护，不仅要考虑城镇点的历史纵向，还要注重历史点的城镇横向和区域整体联系，建立点线面结合的空间系统整体的网络历史文化格局。同时强调山、水、植被等自然环境资源的保护，规划打造区域的生态基础设施网络，融入历史文化网络塑造城市个性特色和魅力。

另外，城乡基础设施、大城市地下空间，特别是地下综合管线的规划和管理，是我们实现生态、可持续城乡发展的基础，也是节约资源、避免浪费的重要环节。这方面工作已迫在眉睫，急需我们认真思考和处理。

3 结语

我国的城镇和乡村发展正处于城镇化快速递进的特殊历史阶段，取得了令世界瞩目的成就。但我们也不可否认矛盾、失衡、分离导致的问题非常突出，城乡规划机制勃发力有待于加强，城镇自身成长动力还需充足，亟待改善。通过我们的努力实践，并积极探索，中国城乡规划的明天将充满夏季的成长性和春天的勃发性！中国城乡建设的未来必将生机盎然、前程似锦！

[1]陈晓东.城市设计与规划体系的整合运作——新加坡实践与借鉴[J].规划师,2010(2).

[2]王蕾,袁中金.新加坡新市镇规划设计的探究与启示[J].现代城市研究,2009(2).

[3]王茂林.新加坡新镇规划及其启示[J].城市规划,2009(8).

[4]艾伯亭,邹哲.新加坡城市规划体系及其经验借鉴[J].城市,2008 (4).