地区市场保护、行政壁垒重重建筑设计企业跨地区承揽项目遭遇严重阻碍

中国勘察设计协会建筑设计分会经营管理委员会

改革开放以来我国各地区经济高速发展，基础设施和民生工程建设的投资主体发生了根本性的变化，社会投资主体出于对市场利润和自身利益的追逐，跨地区投资、建设已经非常普遍。

由于建筑设计企业综合实力的不断增加，出于自身战略发展和经营目标调整的需要，同时凭借自身的社会信誉长期的与各类投资主体保持良好的战略合作关系，跨地区承揽建筑设计项目已经成为大中型建筑设计企业常态的经营活动，一些大型、特大型设计企业的外地项目已占到设计产值的一半以上。

建筑工程项目质量安全关系到国家和百姓的切身利益、社会整体的稳定，住建部相继修订并近期实行了新的《工程设计资质分级标准》，规定了从业的建筑设计企业，只有具备相应资质等级和拥有一定数量的各设计专业具备执业资格的注册人员，才能够承接相应规模的建筑工程项目，但从未在全国开放的市场格局中设置服务流动的障碍。但由于这十几年各地经济在高速发展中变化曲折大，建筑设计企业数量偏大，跨地区承揽建筑设计项目的流动性剧增，出现了少数设计企业违规经营的问题，一方面是各地建筑设计市场繁荣兴旺，另一方面是政府建设主管部门对于建筑设计市场监管缺少自上而下的统一办法，加之设计市场监管的人力严重不足，使设计市场的监管出现了无序的现象。

在这样的背景下，许多地方建设行政主管部门逐渐开始出台了本行政区域内的设计市场管理措施、办法和规定，按照这些规定建筑设计企业已不能单凭住建部颁发的建筑工程设计资质跨地区承揽项目。由于无法将市场管理措施和办法列入行政许可范围，各地政府建设行政主管部门便利用行政权力出台规定，规避行政许可，各自为政，条条分割。全国大部分省级行政区域制订了互不相同的措施和办法，虽然都是采用的非行政审批的备案方式，但实质上却都是变相地再次审批建筑设计市场企业的市场准入资质，用“不事前批准即禁止进入，不事后备案即行政处罚”的办法，逐渐地将各地的建筑设计市场分割成各自封闭的市场，破坏了全国统一开放的市场格局，走入了另一个监管的极端。

这些地方非行政审批方式超越了住建部对于建筑设计市场准入制定的统一行政审批条件，有的要求企业提供数十种文件，而且大多数都要求建筑设计企业行业主管部门为此出具相关证明文件，有的处罚条款十几条，有的甚至直接干预建筑设计企业内部组织构架模式和经营活动方式，不仅封锁或割据了市场，而且极大地加重了建筑设计企业的各种成本和经济负担，严重影响了我国建筑设计企业市场经营活动的展开。

1 任意设置市场准入审批条件，强迫企业设立分支机构，从根本上限制市场公平开放，阻碍了我国建筑设计企业的生存和发展

一些地方省级建设行政主管部门公开规定本地建筑设计市场准入的审批条件，强制要求省外建筑设计企业必须设立分支机构及种种条件，以多种行政手段封锁市场，以歧视性的方式阻止外地建筑设计企业进入本地区承揽项目：

1)海南省关于印发《省外建筑业企业进海南省开展业务备案管理办法(试行)》的通知规定：自2011年1月1日起，省外建筑业企业未按《办法》取得《省外建筑业企业进琼分支机构备案手册》的，不得在我省参加房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动、签订建设工程承包或者委托合同。

2)四川省的管理办法规定：入川企业从事勘察设计活动应当根据《四川省建筑管理条例》的规定进行备案，通过年度备案的入川企业依法参与我省勘察设计招投标、承揽勘察设计业务。省外勘察设计企业入川备案应具备下列条件：“(一)持有企业法人营业执照。(二)持有住房城乡建设部和省级住房城乡建设行政主管部门颁发的工程勘察、工程设计资质证书。(三)在我省已设立非独立法人分支机构(分公司)，并取得营业执照和税务登记证书。”

3)陕西省在《省外建设工程勘察设计企业进陕备案管理规定》中规定：“省外建设工程勘察设计企业在陕从事建设工程勘察设计活动实行备案制度，备案分为企业备案和项目备案两个步骤。省外建设工程勘察设计企业在陕承揽勘察设计业务前，应当首先办理企业备案并取得由陕西省建设行政主管部门颁发的《省外建设工程勘察设计企业入陕备案证》(以下简称《入陕备案证》)。取得《入陕备案证》的省外建设工程勘察设计企业签订在陕工程勘察设计合同后，须在30日内到陕西省建设行政主管部门办理项目备案，项目备案办结后，方可开展项目勘察设计”，“省外建设工程勘察设计企业入陕从事建设工程勘察设计活动，应具备下列条件：企业近3年获得全国优秀工程勘察设计奖、国家级科技进步奖或省部级(行业)优秀工程勘察设计二等奖、省部级(行业)科技进步二等奖及以上奖项不少于2项 (以上三个奖项必须具备其一)，工业设计项目应有与工艺有关的专利和专有技术；项目负责人近5年获得全国优秀工程勘察设计奖、国家级科技进步奖或省部级（行业）优秀工程勘察设计二等奖、省部级(行业)科技进步二等奖及以上奖项不少于1项(以上三个奖项必须具备其一)”，“省外建设工程勘察设计企业入陕从事勘察设计活动，办结备案手续后，方可持《入陕备案证》及《单项工程备案表》在项目所在地设区市建设行政主管部门办理相关手续”，“省外建设工程勘察设计企业每年在陕承接勘察设计任务在三项(含)以上的，应当于次年起在陕设立非独立法人分支机构(分公司)，非独立法人分支机构(分公司)在陕设立满三年的，鼓励其转为独立法人企业”，“未在陕西省建设行政主管部门办理备案的省外建设工程勘察设计企业，不得在本省从事建设工程勘察设计活动，各建设单位和招投标机构不得接受其招投标申请，施工图审查机构不予受理其文件审查。”

4)云南省住房和城乡建设厅关于加强省外企业入滇从事勘察设计活动管理的通知 (云建设〔2011〕42号)中规定：

“鼓励中国勘察设计百强企业入滇从事勘察设计创作。凡属于住房和城乡建设部前两个年度公布的勘察设计行业百强单位，在我省设立非独立法人分支机构满三年的，未转为独立法人企业前，停办项目单项备案，但可以继续与本省单位组成联合体承接项目方案阶段设计。”

5)湖北省关于印发《湖北省省外勘察设计单位进鄂承揽工程勘察设计业务登记备案实施细则》的通知(鄂建[2004]57号)中规定：

“省外工程勘察设计单位进鄂从事工程勘察设计活动，须经项目所在地建设行政主管部门审核后，向湖北省建设行政主管部门提交有关规定的申请资料，经登记备案后，方可在鄂承揽工程勘察设计任务。”

其实许多地区的建设行政主管部门强制性要求外地建筑设计企业在当地进行企业登记审批、强制设立非独立的法人分支机构、领取营业执照、办理当地的税务登记已经有许多年，特别是进入2000年后地方政府建设行政主管部门对外地设计企业的市场准入的规定更是五花八门。

有的地区强制性规定分支机构必须在当地拥有自有产权办公用房或租赁非住宅用房，对于场所的面积也有十分详细的要求，有的最少的是100平方米，有的要求最少不低于300平方米，还特别注明该面积是不包含员工住宿的面积，有的要求技术骨干每人工作面积不得少于15平方米，同时又要求在分支机构中必须配备建筑、结构、给排水、电气、暖通等相关专业的人员、专业注册人员等总数不得少于10人以上，有的规定还要配备办公用品、电脑、绘图等设备，在文件中特别要求分支机构必须要建立经营制度、财务制度、质量管理制度、档案制度等，具有满足在省内勘察设计现场服务且级配合理的固定工程技术人员，驻省内技术骨干人数不少于资质标准要求的1/2。

然而，这些规定的配备不经当地建设行政主管部门派人上门逐一核实验收则不能够审批通过。

这些规定的随意性还体现在有的地区建设行政主管部门想尽其他行政手段设置各种要求，比如有的地区规定分支机构中常驻的技术人员调出后，在一定时期内这个人不得再进入该地区承担设计工作；有的规定企业总部负责人不得担任分支机构负责人；企业在该地区承揽的项目进行登记备案时，还必须要由分支机构负责人、项目总负责人亲自办理；重庆市还规定：准予备案的市外勘察设计企业须由总院(总公司)负责人和入渝备案负责人持企业法人委托书亲自到市建设行政主管部门领取《入渝备案证》。

更有甚之，有的地方规定跨地区承揽项目的设计企业需要在同一个行政区域内的省、市、县层层办理相关的审批手续，而且要在同一个行政区域内不同市、县设立多个分支机构。国家住建部审批颁发的工程设计资质的法律效力在这些地方已成为一纸空文，也完全违反了住建部颁发的《建设工程勘察设计资质管理规定实施意见》中“各序列、各级别建设工程勘察、工程设计资质证书全国通用，各地不得以任何名义设置审批性准入条件、收取费用”的规定，人为地设置地方壁垒，形成市场封锁和割据。种种所谓的管理规定迫使外地的建筑设计企业因为不能够拆散企业已有的设计组织构架，在各地建立多个分支机构，而无法跨地区承揽建筑设计项目。

当然还不是仅仅这些，还有许多地方政府建设行政主管部门明的暗的规定和要求已经严重阻碍建筑设计企业正常的经营活动，违背了设计企业的设计工作的规律。

目前我国境内有31个省级行政区域，如果建筑设计企业跨地区承揽设计任务就必须建立分支机构，就必须派驻规定数量的技术人员和管理人员，就必须购置或租赁一定面积的房产、设备，势必须层层地审批、备案，再大的设计企业也必将被拆的七零八落，再有实力的设计企业也无法进行有效的资源组织。

我们认为，企业之所以设立分支机构是因为企业内部的经营发展到一定规模，为了更好地整合内部资源，分类管理经营渠道，扩大社会影响范围和品牌的知名度而制订的战略决策，这是企业内部开展市场经营活动的需求；既然是企业内部经营的事，而政府建设主管部门为什么那么热衷于要求建筑设计企业建立分支机构？事实上已经出现要求企业分支机构在当地缴纳企业所得税，甚至个人收入调节税的现象。

在目前世界经济萎靡不振的状态下，我国加入WTO使外国建筑设计事务所顺利地进入了中国各地，他们可以自主地承揽一大批特大型、大型的建设项目，而且极受我国各地政府的欢迎。而各地政府建设行政主管部门利用行政手段出台的各种市场准入规定却又严重打压和制约我国的设计企业生存和发展，阻碍了各地建筑设计市场公平开放和公平竞争，开放了30多年的我国的统一建筑设计市场，在许多地方政府建设行政主管部门利用行政权力和手段的挤压下，正在逐步回到行政封锁、地方壁垒、地区割据的闭关状态。

2 多种行政手段和非行政手段相结合，企业遭遇社会多个部门共同围堵、共同限制进入市场，项目备案要求繁杂，耗费建筑设计企业大量人力财力

根据法律和法规，设计市场准入的行政审批权属于国家住建部，对于设计市场的监管则由各地县级以上地方人民政府建设行政主管部门实施。

在全国建筑设计市场没有统一的监管办法之前，各地建设行政主管部门在只有一、两个人的力量下需要把市场完全监管起来，确实是心有余而力不足。于是纷纷想出奇招，制订出各种各样的办法，甚至于拉进检察院、公安局、工商局、纪委、监察、企业主管部门等以及当地协会、施工图审查单位、公证处、社保中心、保险公司等中介机构共同来围合，封闭市场，设计企业只要有一个审批环节不满足要求，既可被排除在当地的建筑设计市场外。

我们看看这个市场准入的人造门槛有多么高：

设计企业参加项目投标，要先去当地政府建设行政主管部门办理《进城证》，请求单项或年度内准予进入当地市场参加经营活动；办完《进城证》，要去办《交易证》，设计企业必须要是交易中心的会员并缴纳会费，然后才能获得应公开的工程投标信息，才能参加建筑设计项目投标。

但是交易中心本身并不进行任何交易，而只是让各类不同的企业在场内进行交易活动，于是首先让招标代理单位进行资格审查，提交一堆企业和人员的文件、资料后，资格审查的结果却无法查证，并不能保证在同等条件下的企业能够入围。

如果资格审查通过，就要求由检察院出具的企业法人、法定代表人和项目总负责人无犯罪记录的证明；接着要购买招标代理单位参照FIDIC合同条款炮制出来的厚厚一叠招标文件，而这些招标文件则则参照施工招标文件反复引用、前后引用招标合同条款、时间、数据。

如果建筑设计企业有幸中标了，接着就要去政府指定的地方购买当地勘察设计协会印制的合同文本，当然仅仅签订设计合同依然是远远不够的，还要和当地纪律检查委员会或者监察局签订反腐倡廉协议书；企业还要以正式文件任命项目设计总负责人，还要向政府建设行政主管部门提交施工现场服务保证书，保证在项目设计、服务过程中委派多少设计人员，收取多少设计费，参加多少次业主组织的会议，多少时间解决施工现场的问题，进行几次技术交底，以期让工程达到什么标准，设计企业还必须承诺要服从当地的勘察设计协会管理，签订自律公约承诺书，自觉遵纪守法律，自觉遵守工程设计收费标准，自觉提倡廉洁反对腐败。

签订完设计合同要进行项目登记，需要企业的主管部门开具企业诚信证明或者出省介绍信，要由企业注册地公安机关出具法人印鉴证明书，还要去社保中心打印设计人员近几个月社保费用缴纳证明单。要把全部设计人员的身份证、注册证、毕业证、职称证、企业的营业执照、资质证书装订成册送达，更要提供招标文件、中标书、工程立项文件、土地证、规划条件和各种合同原件、复印件。

施工图文件送审时，有的施工图审查单位根据政府建设行政主管部门的内部规定，除施工图文件外，还要再次审查设计企业《进城证》、诚信证明，合同条款，并且必须要由公证处出具所有参与设计、校对、审核人员以及在所有图纸、资料上有签字的人员的身份证、注册证、毕业证、职称证、社保证明以及亲笔签字、注册执业章、企业法人印鉴的公证书。

我们曾对进入某个中等城市参与承揽建筑设计项目各阶段、办理各种手续所要求企业提供的文件、资料数量进行统计(不包括各阶段提供的技术资料和设计图纸)，需要涉及社会9个部门、团体和中介机构，而这些部门和中介机构颁发有46条规定，最少需要向他们提供各种文件和资料91份。

从目前全国各地大多数市场准入的要求来看，要跨地区、跨企业注册地承揽建筑设计项目，要完成整个项目设计过程，就必须办理各种备案、登记手续、提供各种资料，应对各式各样的问题，在这种封锁壁垒下的重重审查，已经耗费建筑设计企业大量的人力、财力和精力，导致企业在外地承揽的设计项目所要承担的费用越来越高。在目前尚无法完全执行《价格法》，无法按照《工程设计收费标准》收取设计费的市场中，设计企业交易成本中又增加了外地工程登记备案时的各种费用，加剧了设计企业在市场经营活动中的困难局面。

3 普遍缺乏为企业服务的思想，跨地区承揽项目被与多种额外条件相胁迫，滥用行政权力，利用权力寻租现象已出现

许多政府建设行政主管部门任意设置市场准入条件，强制要求外地设计企业建立分支机构和提交各种证明、文件、资料以外，各地还采取多种手段、人为设置条件，与企业备案、项目登记紧密相连。

许多地方省级建设行政主管部门的网站可以查询到具体的项目登记备案要求，但是到市、地、县需要办理登记手续时，较多的地方政府建设网站难以寻觅，总是需要企业派出人员上门了解，索取相关资料和表格。

有的地方建设行政主管部门受理窗口工作人员对住建部市场监管的业务文件不甚了解，对于登记备案中遇到的新问题，往往对照文件条款不符就予以拒收。

有的省市对于符合要求的登记备案手续就是不给当场办结，有的至少要使用三个工作日来报领导亲自审批，更有十天以上也无法办结的情况，缺少为企业服务的意识。

有的地方建设行政主管部门为开展市场监管和软件公司合作，在开发出登记备案的网络在线软件后，却要求企业向软件公司个人账号支付费用；而目前在《建设行业信息管理系统》基础上推出的有关跨地区备案信息网络模块，已开发的每个省的模块都是要单独向企业收取不菲的费用。建设行政主管部门进行市场监管是工作责任，也是工作职责，企业跨地区备案需要支付费用，这完全是权力在作祟，政府建设主管部门不能利用权力向企业收取费用用于其工作方式、工作设施和工作设备的建设，否则这势必就成为权力寻租的最好机会。

根据《甘肃省工程设计责任保险办法(试行)》(甘建设[2003]9号)的规定，省外勘察、设计单位在甘承担任务的项目，均应参加工程设计责任保险。凡未在其工商注册地参加工程设计责任保险或保险赔偿额低于该省规定的最低限额的，均应在该省参加单项工程设计责任保险。建设工程设计责任保险本是财产商业险种，属于保监会管理范围，而某些建设行政主管部门越权干预和直接规定成了强制性商业险和强迫设计企业交纳保费的行为。

所有的地方建设行政主管部门都在千方百计制定罚则，每个备案规定，都有数条详细的处罚措施，而这些处罚措施的对象非常明确，就是跨地区承揽项目的建筑设计企业。象湖北省以建设行政主管部门文件的形式，直接公开歧视外省设计企业，文件规定：驻鄂分支机构在鄂完成的工程勘察设计项目连续3年未有一项获得省级及以上优秀工程勘察、优秀工程设计奖的，取消在鄂登记备案，并在2年内不允许进鄂承接工程勘察设计任务或设立分支机构。

这样的做法，从根本上以本行政区域自设的行政审批标准直接否定了住建部对设计市场准入的行政审批效力和颁发的设计资质证书的法律效力，也直接否定了国家《行政许可法》、《建筑法》以及《建设工程勘察设计管理条例》、《建设工程勘察设计资质管理规定》和《工程设计资质标准》等法律、法规、规章的实施效力。

4 对于建筑设计市场监管的看法

首先地方政府建设行政主管部对于设计市场的监管是应尽的义务和责任，这种监管是在通过对设计市场的动态管理来达到保障国家和公众安全利益。但是各地政府建设行政主管部门却利用行政权力或超越权力范围，阻碍各地设计市场的开放，搞变相的行政审批或人为设置市场行政准入条件，搞地方封锁、行业垄断，妨碍市场开放和公平竞争。

在我国大陆境内有31个省级行政区，大约有330多个地市级行政区、2880多个县级行政区，而中国的大中型建筑设计企业总是要参与全国各地的设计市场竞争。据我们对某一省级建筑设计院的调研了解，配置了二名人员办理跨行政区域(离开工商注册地)的企业登记、项目备案手续，每个项目平均需要5个工作日(包括收集证书、整理资料、开具证明文件、安排差旅时间)，仅2012年就办理了76项本地区(工商注册地)以外的项目登记手续(不包含投标需要单独办理的各种手续)。目前许多建筑设计企业的经营部门都为此配备人员长年应对，耗费掉企业大量的人力财力。

从《行政许可法》以及《行政许可法》第十五条的规定中我们可以看出：

1)根据行政许可法的规定，行政许可是行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。在我国某一行业的市场准入行政许可由国家统一设定的，就不允许再由地方政府设置行政许可。

建筑工程设计是直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的事项。因此，国家在进行行政管理时，对涉及公共安全与公共利益的这种活动，实行的是事前许可制度，建筑设计市场的设计资质准入，是由国家住建部行政审批并许可颁放相应的设计资质证书，险些之外不允许另设资质准入规定。

2)除了法律、行政法规(包括国务院的决定)、地方性法规和省级人民政府规章外，其他规范性文件，一律不得设定行政许可。因此地方各级建设行政主管部门不应该设置非行政许可条件或者采用变相行政批准，另行规定设计市场准入条件、要求。

3)《行政许可法》第十二条规定了可以不设行政许可的范围，这也是2012年9月23日《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》中最重要的精髓：凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，要限期改正。

因此，从建筑设计市场主体所涉及的社会公共、人身健康、生命财产安全以及地方政府建设行政主管部门在法律所赋予的职责范围来看，地方政府建设行政主管部门可以采用确认财产权利及其他民事关系的登记方式来进行市场监管。对于建筑设计市场的登记，不属于行政许可，但这类登记属于事后程序，是保护和确认登记人的权利，而不是重新赋予其权利。在这种登记中，地方建设行政主管部门施行的不是行政管理权，而是以第三方的身份出现，起证实和确认作用，这本可以通过行业组织或者中介机构自律管理，来对建筑设计资质和人员执业资质来规整和确认，将这些工作交由行业组织或中介服务机构办理，既可减少政府职能，提高服务效率，也可以调动行业组织和中介服务机构的积极性，培育和完善社会服务功能。

2000年由朱镕基总理签发的《建设工程勘察设计管理条例》规定：建设工程勘察、设计单位在建设工程勘察、设计资质证书规定的业务范围内跨部门、跨地区承揽勘察、设计业务的，有关地方人民政府及其所属部门不得设置障碍，不得违反国家规定收取任何费用。

所以，我们认为对于跨地区承揽建筑设计项目，应该是实行项目备案制度，工程设计项目登记实行的是事后备案，要求备案人在开展业务之后一定期限内将相关材料报备。

国家住建部可以制订统一的工程设计项目备案办法和全国统一的市场监管网络平台，并利用现已有的建设行业管理信息系统形成中央数据库，从而便利各地建设行政主管部门利用、查询、核对和规范市场监管。

另一方面，要防止任何协会、招标代理机构、施工图审查等中介机构超越自己社会活动职能的范围，协助政府建设行政主管部门设置市场准入的门槛和市场准入的要求，或替政府建设行政主管部门变相进行审查，限制外地设计企业进入本地市场承揽设计业务。

4)严格执行国家住建部的监管文件。

住建部在建市[2010]128号《关于加强建筑市场资质资格动态监管完善企业和人员准入清出制度的指导意见》就指出：“省级住房城乡建设主管部门应当规范和完善外省市企业和注册人员进入本地区的告知性备案管理制度。不得擅自设立审批性备案和借用备案等名义违法、违规收取费用，不得强行要求企业和注册人员注册所在地省级住房城乡建设行政主管部门或其上级集团公司出具证明其资质、资格、诚信行为、合同履约、质量安全等情况的文件。企业和注册人员办理备案后，省级住房城乡建设主管部门应当将备案信息及时通报本地区各级住房城乡建设主管部门。企业或注册人员在备案时提供虚假资料的，省级住房城乡建设主管部门不予备案，并作为不良行为记录向社会公布。除省级住房城乡建设主管部门外，设区市和县(市)级住房城乡建设主管部门均不得设置外省市企业和注册人员进入本地区的备案管理制度。”

全国各地的建设行政主管部门应严格执行文件的规定，从而形成统一、开放、管理有序、公平竞争的市场格局。

在这方面，广东省建设厅早就开始改革行政审批制度做法，2003年广东省建设厅发了一个《关于工程勘察设计企业跨地区经营管理实行备案制度的通知》，虽然这个文件的行政改革性还不彻底，但相比全国其他地方的市场监管确实有巨大进步。