高速公路建设征地拆迁与地方协调管理之思考

成兵兵

(山西省公路局吕梁分局，山西 离石 033000)

当前，随着改革开放不断深入和经济社会快速发展，国家公共基础设施建设和城市化城镇化开发迅猛膨胀，用地紧张局面愈发凸显，社情民意发生着重大变化，各类工程建设项目引发的地方问题越来越复杂突出，成为直接制约工程能否按计划完成的关键因素和衡量工程建设是否利国益民的重要指标。

在高速公路建设程序和环节中，征地拆迁和地方协调是一项基础性、保障性工作。征地、拆迁、安置、补偿，涉及到被迁占群众的根本利益，是被迁占群众最关心、最实际、最容易引发各种矛盾焦点的问题;征迁进度快慢、路地关系紧张还是和谐，直接影响着工程建设进度。因此，能不能审时度势积极地创新协调理念和模式，能不能因时制宜灵活地制定协调措施和办法，严峻考验着地方协调工作参与人员的能力和智慧。在协调解决地方干扰问题时，是雷厉风行还是和风细雨，是分轻重缓急重点突破还是事无先后全面开花，是因循守旧还是破旧立新，是严格依法遵规还是兼顾人情事理。“慎重则必成，轻发则多败”。项目开工之初和施工期间，在工作宗旨纲领、指导思想、方式方法等诸多方面必须谨慎持重。结合笔者自身工作经验和体会，就高速公路建设项目地方协调问题的形成原因和管理措施试着进行一些探讨。

1 问题形成的原因

1)施工图纸设计缺乏严谨。工程设计阶段看似属于工程建设部分，与政府部门无关，实则在工程开工后经常出现勘界不清、征地难度较大等问题，致使设计缺乏一定的可行性、严谨性。在施工图设计阶段应积极与相关部门协调沟通，对路线所经区域的地质、水文和沿线的风土人情应有足够充分的了解，在此基础上，征求地方部门对路线方案的意见，应尽量避免后期在工程建设期间出现的矛盾和纠纷。

2)地方协调管理体制滞后。省市重点建设项目往往采取这样一种地方协调体系模式，即逐级临时成立由一名政府主要分管领导挂帅、相关职能部门负责人参与的地方协调领导组，具体工作由若干离退休老党员干部负责落实。这种协调工作机制，由于管理人员临时拼凑、大部分存在兼职情况且数量严重不足，协调工作经费车辆缺乏、办公场所简陋、没有明确的行政职责规范和工作制度等原因，存在协调力度弱、制约效果差、宣传不到位、配合不积极、地方保护重等弊病，在具体处理施工干扰纠纷时不能积极地发挥地方协调领导组应当承担和具有的主体地位及首创精神，不能及时制止冲突和妥善化解矛盾，处理方法粗糙简单，草率的要求“砸票子”，经常会造成项目单位经济损失、工程延期、路地关系紧张等情况发生。

3)基层协调人员见利忘法。在高速公路建设地方协调管理工作中，乡镇政府和村支两委组成基层协调机构，是项目征地拆迁的具体实施者和前线指挥者，同时还是征地拆迁补偿款的最终支配者和受益者。由于一些党员干部廉洁从政的自觉性和坚定性不强，肆意调整补偿标准，冒险挤占、截留、克扣、挪用或随意分配征地拆迁补偿资金，使被征迁群众的合法利益受损，群众抵触对立情绪激烈，使高速项目建设不能被沿线群众理解和支持。个别乡镇和村委党员领导干部“以贪为荣，以廉为耻”，为谋取一己私利，知法犯法，监守自盗，利用职权变相设置各种障碍、制造各种困难，煽动和怂恿无知、别有用心的群众以及社会闲散“地痞”寻衅滋事，动辄阻工，往往还假意扮演充当着“和事佬”的角色。在项目建设全过程，经常性出现施工材料强买强卖、分项工程强包强揽、工程机械强租强雇，以及敲诈勒索和吃拿卡要等行为，出现桥梁梁板、墩柱灌注桩施工时造成混凝土凝结及罐车硬化、墩柱报废等严重经济损失和事故。

4)地方认识程度和配合力度不够。基层个别地方协调工作同志思想观念落后陈旧，廉洁自律意识和防腐拒变能力不强，认为高速项目是“唐僧肉”、施工单位是“取款机”，以为可以予求予取，因此在其进场后便上下其手，当成其“发家致富”的一条捷径。再者，基层协调人员大多数有其本职工作，临时受命兼职协调工作，因履职考评、奖惩等公务政治生活中的各项事宜与临时性协调工作未能有效衔接挂钩，往往更看重本职，而忽视看轻协调工作。以笔者工作经历来看，地方政府有时在搞一些“假大空”的形象工程、政绩工程时，动辄向施工单位摊派数万数十万，给施工单位造成了较大的额外经济负担。地方个别职能部门徇私枉法，挥舞着权力大棒，对项目建设不但不积极配合，反而巧立名目、百般刁难，提高要求，使工程施工举步维艰。例如国土局的土地勘界费，标准不一、取费混乱;施工火工品申请、施工需封闭地方通道时推诿拖延等情况。

5)征地拆迁标准不统一。征地拆迁补偿政策和补偿标准是项目征地拆迁的核心依据，是征地拆迁能否在全线范围内顺利、有序、平稳推进的前提和基础。根据《山西省人民政府关于公布实施全省征地统一年产值标准的通知》(晋政发［2009］38号)文件规定，公路部门征地拆迁补偿为耕地年产值的16倍，而铁路、民航等部门为耕地产值的30倍。近些年，国家在基础设施建设上投入巨大，群众对征地拆迁情况较为熟悉。同一市域相邻县域或同一县域相邻地段有时由于建设项目不同、地类不同、城市规划设置不同、区域经济社会发展水平不同、县情村情不同等原因造成同一建设项目补偿标准不统一;各县(区)在市政府制定印发的补偿标准基础上因地制宜制定不同的补偿标准，造成同一建设项目出现多样补偿标准。而地方政府和协调机构对政策的宣传解释工作做得不扎实，被征地群众对此难以理解，致使项目建设难以开展。

2 建议管理措施

1)健全机构设置。a.一个项目的建设工期往往长达两三年乃至更久，征地拆迁涉及社会和谐稳定、工程顺利建设等方方面面，不能一蹴而就，在建设期间更是会随时不断产生各类路地纠纷矛盾。因此，项目能否按期顺利建成离不开地方市县(区)和乡镇三级政府的大力支持，要做好打一场攻坚战、持久战的准备。从笔者在临县至离石高速公路的从业经历和经验来讲，为确保项目征地拆迁工作顺利实施，吕梁市政府迅速组织成立了西纵高速公路吕梁段协调领导组和相关工作机构，并由市长亲自挂帅，分管副市长和市长助理直接领导，市监察、国土、公安、财政、林业、煤炭、发改、水利、新闻、电力、交通、移动、联通等各有关部门领导参与，沿线的临县、方山、离石、柳林等四县(区)和所涉相关乡镇也分别按照“属地管理”的原则，迅速成立了领导小组和工作机构。各方在市政府的协调指导下，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓，一级抓一级、层层抓落实的工作机制，为征地拆迁工作提供了组织保障。b.充分发挥各相关部门的工作职能，特别是要以各级国土部门或县(区)协调领导组为项目永久征用土地的负责主体，密切项目业主单位与各市县(区)及国土局的联系，做好征地拆迁补偿标准的协商制定和地表附着物、建筑物及构造物的现场调查登记等前期各项准备工作，保障项目征地按期完成，特别是控制性工程先行占地要迅速协调落实。依照市政府文件确定的补偿标准和与各县(区)政府及协调领导组协商制定的补偿方案，实行统征包干，由国土部门或县(区)协调领导组直接负责，简化补偿工作程序，中间不再多设环节，形成清晰的责、权、利工作体系，方便责任追究。c.由市(县)人大代表、村民代表、地方新闻广电机构以及项目业主单位共同组成征地拆迁补偿监督机构，全过程严格监督和规范征地补偿资金的使用和分配。地方人民政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关，负责管理各自行政区域内的一切行政事务。因此，征地拆迁协议由高速建管处与市政府签订总补偿合同，市政府与县政府签订分包合同，以此类推，县对乡镇，乡镇对村，村对个户，能够得到被征迁群众较好地认可。国土部门则应不定期公布征迁标准和相关补偿信息，增加补偿透明度。d.业主(即建管指挥部)可以专职于红线用地(包括林地)的手续办理，协调“三电”的拆迁，征地拆迁方面可协同监督机构对全线征迁过程和资金到户情况全程进行监督。另外，必须要保证各县工作经费和征迁补偿金的足额到位。e.通过以上各机构的工作内容阐述，形成以下工作关系框图见图1。

2)做到五个统一。临离高速公路征地拆迁涉及吕梁市四个县(区)十一个乡镇，牵涉面广，又都是革命老区，贫困山区，情况复杂，工作艰难。在工作中，我们经常会遇到这样那样的各种困难，比如说:在临离高速征地工作中，离石区作为吕梁市中心城市，城市建设整体规划靠前，被征地农民要求按照该区招拍挂出让土地的价格来予以征地补偿;房屋拆迁时由于立地条件太差要求提高安置补助标准;在政府已经公告告知需要征收的土地范围内，抢种抢栽，或增加地面上的附着物、建筑物的数量或面积;在年久废弃窑洞补偿上漫天要价;认为政府制定的临时占地补偿标准过低而阻拦施工等。面对这些问题，我们要做的不是口若悬河、夸夸其谈、推诿扯皮，而是务实，是研究和讨论解决这些难题的具体办法。“君子耻其言而过其行”。要在做工作时沉得下来，遇到困难时站得出来，面对责任时扛得起来，待人待事不摆架子、不绕路子、不打幌子，事前有工作谋划，事中有积极实践，事后有监督反馈。具体到分项工作中，要对征用土地面积的计量、地上附着物的清点以及房屋的丈量评估实事求是，并及时做好登记造册、综合汇总，存档备查;对施工爆破影响民居、运输车扬尘、坏路、田间路被破坏造成村民春耕秋收困难等引起的施工干扰问题想方设法予以解决，这样才能把征地拆迁和地方协调工作搞好。a.统一思想。按照有关法律、法规和规定，结合即将出台的制度进行征地拆迁工作，同时做好群众工作，维护好群众的根本利益。以为民、便民、利民的举止，营造良好的路地关系，为项目建设创造宽松的外部环境。b.统一标准。尽量避免补偿标准不一的现象，减少人为的、政策上的盲区和漏洞。在征地拆迁补偿上要严格执行既定标准，任何单位任何人不得擅自改变标准、不准随意表态、不准乱开口子，防止出现攀比，引起不良连锁反应。c.统一做法。根据省政府和各地政府下发的补偿标准文件，由各市县国土部门统一依照附着物调查结果一次性足额补偿到户，中间不再设置任何环节，防止补偿款变相截留。d.统一步骤。测量放线由项目管理部门原设计单位进行，各县负责协调放线中遇到的问题，负责邀请电力、电讯、土地、林业和相关乡、镇、村及征拆迁户共同参加。全线统一行动，防止出现相邻段根据放线情况进行抢种、抢栽、抢建等事件。e.统一调度。地方协调问题不仅仅在于占地、取土，安置补偿、电力电讯、军用设施等设施的补偿和拆迁也是一直制约工程进度的重要因素。市政府应统一调度，委托中立的评估部门对涉及拆迁的设施进行合理评估，业主对其进行合理补偿。

图1 工作关系框图

3 结语

搞好高速公路征地拆迁和地方协调管理服务工作，必须认真把握有关公路建设的政策和法规，建章立制，狠抓落实，密切团结地方各方智慧和力量，拓展协调模式，提高协调效率，以实现工程顺利完工和构建和谐高速为根本宗旨。