国际城镇化发展对我国政策改革的启示

■张国梅 薛 芳 崔 昊

城镇化是一个国家经济、社会发展客观形态的综合体现，是一个国家由农业化向工业化迈进的必由之路，对于促进经济社会发展具有全局性、战略性意义。当前，我国城镇化发展处于攻坚阶段，各种问题和风险日益凸显。因此，借鉴国外世界各国城镇化的特点和经验，对于我国城镇化又快又好的发展，意义重大。

国外城镇化发展的特点

纵观国外城镇化发展的历史，有以下几种模式：一是自由市场占主导的城镇化，主要以美国为代表；二是政府调控下的城镇化，主要以西欧国家为代表；三是受殖民地经济制约的城镇化，主要以拉美国家为代表；四是打造 “都市圈”和 “城市带”模式，以日本为主。

（一）自由市场占主导的城镇化

美国城镇化经历了一个从聚集到分散的过程。其特点如下：

一是城镇集聚度高。大量的小城市快速发展，逐步形成密集的城市群（带），美国联邦统计机构把它称之为“都市区”。从地区看，美国全国可分为3个著名的城市群 （带）。东北部城市最为集中，形成一个城市连绵带。这个庞大的都市群北起波士顿、南到华盛顿绵延700公里，宽约100公里。五大湖南部的工业地带，都市化程度也很高。从密尔沃基开始，经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡，形成又一个城市连绵带。第三大城市连绵带在加利福尼亚州。它北起旧金山湾区，经洛杉矶、圣迭亚戈直到墨西哥边境。这三大城市连绵带，规模都在世界前列，许多大城市地区已经连成一片，往往这个城市的延伸部分却是另一个城市的发展部分，卫星城镇和工业区相互交错，已难于分辨是哪一个城市的郊区了。

二是城镇小而多。 美国 “小城镇”有两种概念，一种叫小城市，即“smallcity”；还有一种叫小镇，即“Littletown”。美国的小城镇往往是由居民住宅区演变而来，一般200人的社区就可申请设 “镇”，如有足够的税源，几千人的社区就可申请设 “市”。美国城市规模大小差异很大，从几百万人口到几百人都有；但以3万－10万人口居多。近30年发展起来的大都市区、城市圈或称为卫星城集中起来的城市带，是大批小城镇的集合，而不是靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模。

三是交通和新技术加快城镇化转变。随着制造业、服务业持续大规模地向城市集中，同时也带来了 “城市病”问题，这种情况下，美国各级政府采取了推动城市化扩散的公共政策，尤其在交通方面由过去的间接扶持转到大规模介入，出台了 《联邦援助公路法》等法规措施，到1995年美国拥有的1300万英里的公路与街道已经由高速公路从城市辐射深入了乡村腹地。尽管1980年代，美国城市经历了 “再城市化”的复兴，但1990年代之后的分散化即所谓的郊区化或 “逆城市化”浪潮势不可挡，最终追求达到城市与郊区间人口与产业布局的均衡。

美国这种由聚集到分散的城镇化过程映射了其特定的产业发展路径，从早期的制造业、服务业到大规模的基础设施和交通投资，汽车工业以及随着分散带来的商区分散影响的服务业。从早期的工业化促进城镇化到逐渐发展后城镇化的进程影响到经济和产业结构的演变。

（二）政府调控下的城镇化

西欧国家的政府调控式城镇化发展模式依然建立在市场机制的基础上，只不过相比美国，政府的调控在城镇化发展过程中发挥了更大的作用。在这种发展模式下，政府通过法律、行政和经济手段，有效地引导城镇化健康发展，在土地、住房、交通、环境等各个方面，政府都发挥着不可替代的作用。

以德国为例，在城镇化发展的不同阶段，政府通过颁布不同的法律法规来规范城镇化的发展，20世纪60-70年代先后颁布了 《联邦建设法》和《联邦建设促进法》，此外还先后颁布了 《地区发展中心建设大纲》和 《区域规划指导原则》等，以促进城镇化健康有序地发展。

相比美国完全市场化的城镇化发展模式，西欧国家的城镇化通过政府调控，更好地处理了城镇化与经济、社会、环境等各方面协调发展的关系。

（三）受殖民地经济制约的城镇化

受历史上长期西方殖民统治的影响，拉美国家城镇化的特点是工业化发展严重落后于城镇化步伐，造成了城镇化的过度发展。拉美国家由于城镇化水平与西方国家接近，但是经济发展水平却远远低于西方国家，从而引发了一系列的 “城市病”，如空气质量恶化、水源污染、交通堵塞、住宅拥挤、贫民区无序扩张、犯罪率上升等等，产生了一系列经济、社会和环境问题。

（四）打造 “都市圈”和 “城市带”模式

日本岛国独特的地理位置实质上决定了其城镇化的基本特征，城镇化过程中出现了大都市圈现象，城镇化成效也得到了公众肯定。东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈的地域半径都在50-70公里。日本正是借助于这种圈域结构模式，较好地发挥了中心城市和城市群的综合功能。

日本是个 “加工贸易”型国家，其城市分布与结构的突出特点是与临海工业带和港口城市密切相关，因而形成港口工业为主的城市带是日本大城市地域结构的另一个重要特色。明治维新以后，日本有两个工商业中心，即东日本以东京为中心，西日本以大阪为中心，并分别与重要国际贸易港口横滨、神户联结成著名的 “京滨工业带”和 “阪神工业带”。以此为基础，在城市地域类型的构成上就相应地形成了 “京滨城市带”和 “阪神城市带”的空间结构模式。

国外城镇化发展的主要教训

（一）自然资源与环境代价惨重

最突出的例子就是20世纪50-60年代的世界 “八大公害”事件。以美国为例，美国在上世纪由于土地制度、机动化和政府错误的公共政策等方面的原因，使其郊区化一发不可收拾，表现为20世纪50年代的住宅郊区化、60-70年代的产业郊区化、办公活动郊区化的特征趋势，在城市发展的空间格局上表现为沿公路线不断向外低密度蔓延。虽然郊区化发展满足了中产阶级追求理想居住环境的市场需求，却使美国社会付出了巨大的资源和环境代价，其人均能源消耗为欧盟的2-3倍，人均汽油消耗为欧盟的5倍。

（二）社会环境危机重重

在城市化发展的不同时期，伴随着城市规模的扩大和人口的大量增加、城镇化速度与工业化和经济发展水平的不匹配，以及城市规划的滞后等原因，一些城市陆续出现了各种 “城市病”，如环境污染、水资源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失业、贫困、犯罪、财政拮据等一系列社会问题，城市社会环境危机重重。

（三）城镇化高速期房地产泡沫引发经济危机

城市土地的稀缺性、不可移动性与民众对居住空间需求的急迫性之间的矛盾，极易在城镇化高速期引发房地产投机而造成泡沫危机。据统计，1955-1972年的18年间，日本房地产的总资产上涨143倍，全国城市土地价格上涨约54倍，东京等六大城市土地价格上升128倍。1990年后，由于 “泡沫”的破灭，日本房地产业全面萎缩，并影响到与房地产相关的产业链，引发了一系列金融危机，导致日本经济持续低迷，国力大大削弱。

（四）人群互动关系问题丛生

主要表现为贫富差距过大、贫民窟问题突出，引发城市危机和社会骚乱。纵观世界城市发展史，城市贫困和贫民窟是城市化进程中的一种普遍现象。贫民窟的存在，不仅影响当代人甚至下一代人的发展，而且对社会安定造成极大威胁。一些贫民窟为黑社会所控制，成为城市犯罪的窝点，黑帮活动异常猖獗。

我国城镇化政策存在的主要问题

城镇化的发展既要充分发挥市场机制的作用，又要充分发挥政府政策调控的作用。为此，充分认识和切实解决我国城镇化过程中政府政策调控的一些失误问题，提高政府的政策调控效率，是我国城镇化持续快速发展的前提和保障。从当前来看，我国城镇化过程中政府政策调控还存在以下值得关注的问题：

（一）以城镇建设政策替代城镇化政策

当前，相当一部分人对城镇化内涵认识不清，把城镇化发展简单地等同于城镇规模扩张、农村人口向城镇转移。当然，城镇化发展包含城镇人口增加和城镇规模扩大，但城镇人口增加和城镇规模扩大只是城镇化发展的一部分而不是它的全部。这种以城镇建设政策替代城镇化政策，走以城镇建设为中心的城镇化道路，必然导致城镇建设对资源的需求迅速上升，城乡产业弱化，形成虚高度城镇化。

（二）一些地区政府把城镇化政策与工业化政策等同化

城镇化和工业化是紧密相关联的，工业化是城镇化的主要动力源。但城镇化并不等同于工业化。城镇化内涵相对于工业化来说要复杂得多，城镇化不仅仅是工业的发展，而是三次产业技术素质和关联度不断提高的过程，也是一个随着城乡产业发展城乡生活方式一体化的过程。然而，当前，我国有些地方政府在制定城镇化政策的时候，简单地将城镇化等同于工业化，片面强调要在本市或本镇建多少工厂、建大型制造业基地。反映在工作上，就是不惜代价招商引资，盲目上工业项目，但却忽视城镇化与服务业发展相互促进、共同带动、互为前提的作用，忽视城市与农村文化价值和人文环境的融合。

（三）缺乏区际城镇化的协调政策

在现行行政体制和财政体制下，许多区域城镇化过程实际上是不同规模、不同层次的城镇之间以地方政府为主体分散进行城镇建设的过程。因此，在较大区域范围内，由于各区域城镇化政策的制定都是从本区域自身利益最大化出发的，区际间的城镇化政策缺乏协调性，致使区域城镇体系中城镇定位不清、功能雷同，不同类型的城镇之间难以形成有效的分工合作关系，难以提高区域城镇体系的综合效益。

（四）城乡分割的政策壁垒有待于进一步打破

改革开放以来，为了推进农村城镇化，我国在户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、教育制度等方面进行了一系列变革，推动了城乡融合，但阻碍城镇化发展的城乡分割政策壁垒还没有完全打破，城乡资源公平自由流动和充分竞争的宏观环境条件还没有完全形成。

对我国城镇化发展的启示

（一）加强城市规划，强化政府对城镇化的指导

综观各国现代城市发展史，可以看出，一个良好的分层次发展的规划是城镇化健康发展的必然需要。制订规划要有创新意识和发展眼光，面向21世纪，充分考虑未来城市发展的新趋势和我国经济社会发展对加快城市发展的要求，立足高起点，编制出具有超前性、分阶段性和科学性的发展规划。要注意城镇化规划与区域规划相结合、城市形态规划与产业规划相结合、静态规划与动态规划相结合，搞好城市发展与区域经济发展、城市短期发展与中长期发展的有机衔接和协调。要广泛听取专家、群众的意见，集思广益，反复修改和完善城镇化规划。规划按程序审查批准后，应具有相对的法律效应，坚决予以实施，坚决杜绝长官意志、行政命令干预规划的现象，坚决杜绝一任一改的短期盲目行为。

（二）以组团式城镇群发展为核心优化城镇布局

城镇化发展的核心就是要不断强化城镇化结构互利效应、结构聚集效应、结构开放效应和结构升级效应，城镇的集群发展是强化城镇化结构效应的有效途径。因此，要实现我国城镇化发展的近期、中期和远期目标，在编制城镇化发展规划的时候，形成以组团式城镇群发展为核心的科学化城镇网络体系是至关重要的。组团式城镇群发展的一个最基本要求就是形成不同层级的组团式城镇群，有全国性的组团式城镇群、区域性的组团式城镇群。每一个层级的组团式城镇群都应该有自己的核心 “龙头”城市，有自己的腹地区域，有不同等级的关联城市和中心城镇，以及有促进大中小城市和中心城镇之间资源流动的铁路、公路、航运和水路等交通纽带形成的城镇带。

（三）加快发展农村城镇经济

要实现农村城镇化发展的近期、中期和远期目标，必须在重视城镇化发展规划建设、建立层次分明和有机结合的城镇群结构体系的基础上，要加快发展农村城镇经济，不断繁荣县域中心城镇经济。这是因为，城镇化发展的最终目标就是通过城镇经济社会发展，带动农村经济社会结构现代化转型。针对我国农村地域广阔，农村人口众多，要完成城镇化目标，仅靠大中城市的发展是很难实现的，必须在发展大中城市的同时，注重农村城镇经济的发展，尤其是县域中心城镇经济的发展，通过农村城镇经济发展，不断提供农民非农化就业机会，推动农村经济社会结构现代化转型。农村城镇经济发展的核心是产业发展，通过培植主导产业，提升产业素质，优化产业结构，强化城镇产业与大城市产业、农业的关联，以产业为纽带促进经济的融合。

（四）建立城镇建设投融资新机制，保障城镇化的资金供给

财政资金是城市基础设施建设资金的主要来源。在发达国家，国家财政无偿投入一般都占到各国城市基础设施建设投入的50%以上。城镇建设需要的大量资金，仅靠财政投入显然不行，必须建立城镇建设投融资新体制，才能保障城镇化的资金供给。如可考虑完善和规范城镇土地批租制度；建立和完善城镇土地出让金用途分解机制；推行特许经营权制度，吸引外资、动员社会资金参与城镇基础设施建设等。

参考资料

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