公共服务均等化的路径选择及其内在逻辑——基于温州“新居民积分制管理”的考察

余红燕



公共服务均等化的路径选择及其内在逻辑——基于温州“新居民积分制管理”的考察

余红燕

（温州行政学院，浙江 温州 325038）

以温州新居民积分制管理为个案，其推进公共服务均等化路径为：(一)新居民积分制管理模式的形成，大体上经历了3个阶段；(二)以积分的方式实施公共服务供给；(三)根据积分高低，为流动人口提供基本的公共服务；(四)通过建立多部门参与的合力机制确保公共服务均等化的有效推进；(五)在积极推进积分工作透明化基础上，畅通监督渠道。其内在逻辑为：(一)实施新居民积分制管理主要是为了解决外来流动人口的社会管理问题；(二)供给什么是由流动人口的实际需求决定的。温州新居民积分制管理在理论上带有很大启示。

温州；流动人口；“新居民积分制管理”；公共服务；公共服务均等化；服务型政府

一、问题的提出

推进公共服务均等化，是对政府治理理念、治理机制、治理模式的全面重塑，是在经济社会双重转型背景下政府所主导的一场深刻的治理变革。首先，公共服务均等化意味着以推进公共服务全覆盖为抓手，建立以人为本、体现公共性本色的服务型政府，是政府角色模式的重新调整和职能的全面回归。服务型政府是政府未来发展的必然趋势，提供公众所需的公共服务也是政府存在合法性的重要基础，显然，这一点亦得到了国内各级政府的认同。但公共服务供给的不平衡性已成为一个显性问题，城乡差距、地域差别等使得政府的公共性受到严重挑战，政府职能定位也备受质疑。政府的职能是服务，服务的对象是辖区全体居民，这应当成为政府职能界定的核心价值。其次，公共服务均等化意味着以推进公共服务全面普及为目标，通过机制创新实现治理机制、治理模式的深刻变革。要实现公共服务均等化，就需要打破原有的服务供给体制机制，通过体制机制的重构来畅通公共服务普及的渠道。再次，公共服务均等化意味着公共服务规模的大幅提升。公共服务均等化，言外之意，就是要把政府提供的服务向供给相对缺乏的地域、人群倾斜，然而这种弥补性供应是建立在原供区域、群体总量不减的前提下的一个增量供给，是增量服务。

就实践层面而言，服务型政府建设虽然在全国范围内全面普及开来，各级政府在公共服务供给方面也加大了力度，各种体制机制创新层出不穷，由此也带来了公共服务在质和量上的双重提升，但是，一个毋庸置疑的事实则是，在原有供给制度安排没有改变的前提下，公共服务供给的改善却导致了区域差别、群体差别的持续扩大，并派生出一系列社会问题，诸如贫富差距、城乡融合、社会公平等。在上述社会问题的倒逼下，政府又开始实施公共服务供给均等化战略。就全国范围来看，近年来公共服务均等化似乎仅仅停留在理念的层面上，虽然在技术层面有些探讨，但由于受到制度的制约，技术路径难以取得实质性突破。因此，公共服务均等化要想取得实效必须依赖于从治理理念到治理机制、治理模式一系列的综合的治理变革，形成公共服务均等化供给的可持续性的动力机制。

公共服务均等化在实践层面上的另一个现实问题是均等化的侧重点有所不同。就某一特定的区域而言，农村地区的公共服务供给均等化问题往往会受到当地政府的重视，在各种政策的推动下，公共服务的供给量会有较大幅度的提升，而外来流动人口因户籍制度的限制却很难在政策中获益，依然被排斥在公共服务的边界之外。这种双轨制的公共服务均等化，一方面它显然偏离了均等化的真实含义，有被异化之嫌，另一方面，它甚至有可能成为某些社会矛盾生发的重要诱因，尤其是在东部沿海经济相对发达的地区。

公共服务均等化，首先关键不在于提供了多少公共服务，而在于提供了什么，是否均衡提供。从居民的实际需求出发，如果不能供给居民最实际需要的服务，如果不能突破户籍制度的藩篱实现均衡供给，那么公共服务均等化无疑也会成为阻碍经济社会发展的一大累赘，也就成为一种多余的政策选择。如果着眼于未来我国城乡社会的平衡发展，着眼于农村发展对于公共服务的巨大需求，公共服务均等化就是一种必然的抉择。但就现阶段的实际情况而言，公共服务均等化的核心问题，不是供给的数量问题，而是供给的内容与均衡性问题，即能否供给居民最迫切需要的以及能否实现无条件的普遍供给，从而实现公共服务的雪中送炭效应。

二、新居民积分制管理：一个公共服务均等化的路径选择

据温州市第六次全国人口普查主要数据公报显示，温州现有外来流动人口超过340万人。庞大的流动人口在为温州经济发展做出巨大贡献的同时，也给政府的公共服务供给和社会稳定带来了巨大的挑战。自2010年初以来，温州在解决如何实现公共服务均等化供给、促进社会和谐稳定问题上进行了持续性的探索，形成了具有鲜明地方特色的外来人口管理新模式——新居民积分制管理。

(一)新居民积分制管理模式的形成，大体上经历了3个阶段

第一阶段是试点探索阶段，即率先在温州市瓯海区开展新居民积分制管理试点工作。2010年9月17日，瓯海区两办下发《瓯海区流动人口积分制管理暂行规定(试行)》，就积分制适用人口的范围、管理模式、赋分标准等作了详细的说明。同年12月31日，区两办再次下发《瓯海区流动人口积分制管理实施细则(试行)》，对流动人口所能够享受的公共服务以及申请流程、管理体制机制等内容进行了进一步规范。

第二阶段是全面推广阶段，即在全市范围内统一要求下辖各县(市、区)实施新居民积分制管理工作。2012年6月，结合瓯海区的试点经验，温州市委、市政府两办出台《关于实施新居民积分制管理的意见》(温委办发〔2012〕94号)，在全市范围内全面推行流动人口积分制管理模式，截止2012年底，新居民积分制管理模式基本在全市得到推广。

第三阶段是深化提高阶段，即在前期工作开展的基础上，进一步加大公共服务供给力度，继续完善管理机制。无论是先期开展试点的瓯海区还是后续实施该项管理举措的其他县(市、区)，都有一个共性特征，那就是能够提供给外来流动人口的公共服务主要集中在教育资源上，至于住房等其他重要资源多数县(市、区)尚未涉及。

(二)以积分的方式实施公共服务供给

相比较而言，通过赋分，以积分的高低获取申请享受公共服务的资格是一种最为合理的资源配置方式。于是，赋分指标就成为积分制管理的关键。鉴于各县(市、区)的实际情况不同，在赋分指标方面，市政府只建议积分项目涵盖本地实际居住年限、年龄、特殊身份、学历水平、技能水平、社会保险、劳动合同等方面，而具体的积分标准制定则将权利下放到各县(市、区)，由它们结合实际制定实施细则。在此基础上，各县(市、区)在实际操作上，一般都制定了更为详细的积分标准，如永嘉县将积分指标设定为基础分(200分)、附加分和扣减分3大方面，其中，基础分涵盖了实际居住年限、年龄、特殊身份、文化程度、技能水平、社会保险、劳动合同、担任职务、固定住所、居住环境、婚育证明、避孕节育、孕环情检测、免疫接种、妇幼保健、健康证明、流动登记等，附加分则包含了人才引进、专利创新、个人荣誉、建议勇为、慈善公益、投资纳税参政议政等内容，对于个人信用有不良记录以及被法律法规处罚过的，则要被酌情扣分。

(三)根据积分高低，为流动人口提供基本的公共服务

每年初，符合相关要求的外来流动人口均可自愿申请享受有限的公共服务。然后，根据申请者的积分高低进行分类排名，对于积分累计排名靠前或达到一定分值的，可按规定程序申请迁入居住地户籍，子女在义务教育阶段可有限享受居住地公办学校就近入学待遇，条件允许的县(市、区)可以优先安排入住保障性住房，甚至个人的评优树先、职务晋升也都可以根据积分享有优先权。对于流动人口而言，住房、户籍以及子女教育问题是最为关切的问题，也是最难克服的问题，新居民积分制管理模式通过积分的方式将有限的公共资源配置给优秀的流动人口，虽然数量有限，但在推进公共服务均等化方面迈出了具有实质性的一步，在满足流动人口的基本公共服务需求上发挥了一定的积极作用。

(四)通过建立多部门参与的合力机制确保公共服务均等化的有效推进

能否持续有效地向流动人口提供尽可能多的基本公共服务，进而实现公共服务供给的均等化，关键在于能否构建一个可以持续的动力机制，并保证机制运行顺畅。新居民积分制管理模式，在实施之初就十分重视运作机制的建设与完善。凡是涉及到资格认证的部门一律被吸纳进来，并明确各自的职能，于是，一个责任明确、运转协调的新居民积分管理联合机制随之形成。据不完全统计，参与积分管理的党政部门多达22个，参与部门之众多从某个侧面反映出实施公共服务均等化需要付出巨大的行政成本，也反映出推进公共治理变革的重要性和紧迫性。

(五)在积极推进积分工作透明化基础上，畅通监督渠道

在积分管理过程中，对积分情况进行及时公示，如果对所得分值持有异议，可在5个工作日之内将资料按照职能分工转入相关部门进行核查，相关职能部门须在5个工作日内完成核查工作。如果对相关机构执行积分管理情况有异议，可向新居民服务管理局提出申请，由新居民服务管理局对异议情况进行调查。积分过程的公开透明以及监督机制的配套构建，极大地促进了积分制管理的有效实施，保障了公共服务均等化的可持续性推进。

三、“倒逼式”公共服务均等化：新居民积分制管理的内在逻辑

温州新居民积分制管理模式对于各级地方政府如何推进公共服务均等化，尤其是在外来流动人口公共服务均等化供给上具有一定的普适性价值。这种普适价值不仅表现在它开创了在原有制度安排没有改变的前提下找到了一个突破制度局限达至流动人口公共服务均等化供给的一个崭新的技术路径，表明技术创新对于实现公共服务均等化具有十分重要的意义；同时，更重要的是该模式体现了地方政府在外部治理环境发生重大变化及其压力作用下所形成的公共服务供给理念、机制以及模式等方面的革命性变革，虽然这种变革是一种“非自觉”的，具有极强的“倒逼”意味，但毕竟触发了政府对自身职能的重新认识与定位，在此基础上，将外部压力转化为变革的内在动力。体现公共服务均等化供给的新居民积分制管理呈现出较为明显的“倒逼”色彩：

(一)实施新居民积分制管理主要是为了解决外来流动人口的社会管理问题

仅从名称上来看，“管理”才是新居民积分制管理的核心要义，通过积分提供特定的公共服务只是实现管理的手段而已。温州的“流动人口大部分从事劳动密集型行业，业余生活普遍贫乏，他们也不知道如何融入社区，不知道如何与市民交往，这在一定程度上拉开了与城市市民的心理距离，使得流动人口的自卑心理和城市市民的优越心理相对立”。对立的心理状态极容易在细微导火事件的诱导下发生具体行为上的冲突，从而影响社会的有序稳定。另一方面，“流动人口大多来自于经济水平落后，受教育水平也较低，从事的工作由于种种因素不尽人意。而现代化生产环境下，需要劳动者有一定的文化水平或是一定的劳动技能，才能参与市场竞争，促进经济的不断发展，因此难免在工作中受到排挤，导致他们在社会生活中处于不利地位，造成他们不稳定因素，从而引发社会治安问题，乃至于产生许多违法犯罪现象。据全市抓获的刑事作案中，流动人口占犯罪人数的70.6 %，市区流动人口违法犯罪占总犯罪人数的89.4 %”。流动人口给社会管理带来的巨大压力逼迫着管理者必须不断创新管理模式，引导流动人口强化自我管理。新居民积分制管理实际上就是通过满足流动人口的实际需求，进而实现社会管理的目标。

(二)供给什么是由流动人口的实际需求决定的

从理论层面分析，这种管理模式至少应当产生两种积极效应：一是通过积分约束外来人口按照政策的要求做一个遵纪守法、具有奉献精神的好公民，从而实现社会的稳定有序，二是通过积分引导广大外来人口积极投身于温州的经济社会发展之中，为实现温州的社会主义现代化做出积极的贡献。在实践上，上述理论分析(假设)得到了进一步的验证，在先期试点的地区出现了流动人口从“被动接受管理”到“主动接受管理”的转变，人口信息采集率显著提升，大大降低了新居民管理的成本与难度，同时他们的认同感和归属感有了显著提升，法制意识开始逐步增强。积分制管理之所以能够产生积极的效应与其附着的公共服务是密不可分的，而这些公共物品恰恰正是这些外来人口所亟需的。对于流动人口而言，能够满足生存所必须的基本公共服务是迫切需要的，这是工作、生活得以延续的必备条件。此外，部分流动人口将子女带在身边，当子女达到法定读书年龄时，子女的教育问题便成为他们的头等大事。据统计，“至2010年秋季，在全市接受义务教育的流动人口子女达到23.25万人，占全市义务教育在校生总数的约26.72 %”，该组数据足以说明流动人口对于教育资源的需求处于较高水平。

无论是流动人口社会管理工作难度的居高不下，还是流动人口对基本公共服务需求的迫切性，实际上，二者均已形成实施新居民积分制管理的“倒逼”机制。这种“倒逼”机制反过来又为政府治理理念转变以及政府职能重塑等建构了另一种新的“倒逼”机制。自2013年开始，温州下辖的多个县(市、区)在原来的基础上，进一步加大了公共服务供给的力度，在不断增加公办义务教育名额的基础上，还加大了优质教育资源的供给力度，尤其在住房保障方面，纷纷提供保障性住房，如乐清市不仅提供了部分保障性住房，而且还向积分高的流动人口提供了低于市场价格15 %的10套限价房。公共服务在质和量上的不断提升，表明政府正努力开启公共治理变革，从理念到职能、机制全面保障公共服务均等化的可持续性，为推进公共服务均等化，尤其是流动人口的公共服务均等化，提供一个普世性样板。

四、余论

温州流动人口管理创新之举——新居民积分制管理为我们从理论上思考如何实现公共服务均等化问题提供了不少有益的启示：

一是推进公共服务均等化的关键，不在于公共服务供给的数量，而首先在于公共服务的内容。公共服务均等化本身并不是目的，而是政府履行基本职能，向社会提供公共服务的手段。从该种意义上来讲，推进公共服务均等化的目的就是要实现政府公共服务的全覆盖，让公共财政的阳光公平地普照辖区每一位“消费者”。因此，公共服务均等化应当坚持“顾客至上”原则，其出发点和落脚点都应该是供给“消费群体”最为需要的公共服务。与之相应，评价公共服务均等化水平的标准也应该且只能以“顾客”为导向，只有建立在“顾客”满意度基础上的评价才是最客观的评价，才能最真实地反映出政府在公共服务均等化供给上的有效性。正如温州实施的新居民积分制管理，虽然没有在供给数量上实现多少突破，但它的确提供了流动人口实际上最为急需的公共服务，因此，获得了来自外来流动人口的赞许。

二是推进公共服务均等化，政府并不一定承担直接供给主体。在公共事务日趋复杂的今天，如要政府提供包罗万象的公共服务是较为困难的，也是不现实的。从理论上讲，基本公共服务的供给主体是政府，但这并不意味着政府就理所当然地成为公共服务供给的直接主体。公共服务供给的理论和实践表明，供给主体的多元化是一种有效的路径选择。在公共服务均等化实施过程中，政府可以将公共服务直接供给的主体资格让渡给市场或者社会，以政府购买服务的形式由市场主体或社会组织直接提供公共服务，政府作为管理者，仅负责制定相关管理政策，并履行监督管理职能。新居民积分制管理模式中的公共服务供给之所以无法突破量的限度，一定意义上与供给主体的单一性存在一定的关联。比如在流动人口子女的教育问题上，完全可以通过制度安排充分发挥民办教育的弥补作用，这样不仅有助于缓解公办教育机构的压力，而且也能够从量上保障公共服务供给。

三是推进公共服务均等化必须量力而行，充分考虑本级财政的承受能力。公共服务均等化意味着政府需要向社会提供公共服务，这就需要耗费大量的财政资源。据此看来，公共服务均等化工作应是一个长期的工程，不可一蹴而就，需要循序渐进。任何超越政府实际承受能力的“激进式”公共服务均等化都是不可持续的，也不利于地方经济社会的长远发展。无疑，温州新居民积分制管理也遭遇了财政掣肘，无论是紧张的教育资源还是稀缺的保障性住房都无法足量供给，出现了实际需求与供给不足之间的突出矛盾，并成为制约积分制管理深入实施的一大障碍。事实上，虽然公共服务供给数量并不是公共服务均等化关注的第一要素，但公共服务供给数量在一定程度上影响着公共服务均等化举措的实效性，甚至最终决定着其命运走向。新居民积分制管理模式也不例外，能否进一步提供尽可能多的流动人口所急需的教育、住房等稀缺物品，也是其能否持续健康发展的关键所在。

[1] 姜海燕.温州外来流动人口社会支持状况和提升对策研究[J].温州大学学报,2012(8):9-15.

[2] 林联初.加快社会转型时期流动人口服务管理[EB/OL]. (2013-03-16) http://www.wzlgb.com/Art/Art_19/Art_19_915.aspx.

（责任编校：耿春红 英文校对：杨 敏）

The Ways of Equalization of Public Services and Its Internal Logic:A Case Study of New Resident’s Cumulated Score System Management in Wenzhou

YU Hong-yan

(Wenzhou Administration College, Wenzhou, Zhejiang 325038, China)

Through the new resident’s cumulated score system management in Wenzhou, it is found that the ways of its equalization of public services are the followings. Firstly, the formation of the management experienced three stages. Secondly, the supply of public services is implemented by integration. Thirdly, the basic public service supply for floating population is offered by the degree of the integration. Fourthly, it needs to guarantee the effective equalization of public services by establishing a co-operative mechanism of different departments. Fifthly, open channels of supervision are needed. And its internal logic of it is shown in the following two aspects. Firstly, it is mainly made to solve the problems of the floating population management. Secondly, the supply is decided by the actual demand of the floating population. It can bring great enlightenment theoretically to others.

Wenzhou; floating population; new resident’s cumulated score system management; public services; equalization of public services; service-oriented government Service-oriented government

10.3969/j.issn.1673-2065.2013.06.016

C916

A

1673-2065(2013)06-0062-04

2013-07-16

余红燕(1977-),女,湖北荆门人,温州行政学院副教授,管理学硕士.