兰坪县“天保工程”二期森林管护对策的探讨

杨华

（云南省林业调查规划院大理分院，云南 大理 671000）

兰坪县“天保工程”二期森林管护对策的探讨

杨华

（云南省林业调查规划院大理分院，云南 大理 671000）

从兰坪县林业局与兰坪云岭省级自然保护区管护范围重叠体制不顺，影响管护成效的现状入手，提出天保工程二期应对森林管护体系进行调整，针对森林管护对象、管护类型的不同，对管护模式、责任单位、责任区划分及管护人员安置等情况进行探讨，并提出相关的对策和建议。

天保工程；森林管护；兰坪县

1 基本情况

兰坪县位于滇西北怒江傈僳族自治州的东部，地理坐标介于东经98°58′23″～99°38′34″，北纬26°06′39″～27°04′52″之间，东北与丽江市玉龙纳西族自治县为邻、东部与大理州剑川县接壤，南接大理州云龙县，西部由南向北分别与泸水县、福贡县相连，北面紧接迪庆州维西傈僳族自治县，南北长117 km，东西宽68 km，国土面积4 372.38 km2。交通区位上，兰坪县地处滇西四地十县旅游环线的中心节点和主要入口，是通向金沙江、澜沧江、怒江“三江并流”地区的重要门户，被誉为“三江之门”。兰坪县地处北亚热带季风气候区，境内山峦重叠，河谷纵横，地形地貌复杂多样，森林茂密，地处横段山脉云岭中部纵谷区，形状呈狭长条形，区内大部为高山峡谷，山脉、河流纵贯，垂直高差显著变化，自然地理条件独具一格，孕育着众多动植物资源，生物多样性非常丰富。

2 森林管护概述

2.1 工程区面积及森林管护任务

兰坪县天保工程区总面积437 238.0 hm2，其中：林地面积337 638.3 hm2，占国土面积的77.2％；非林地面积99 599.7 hm2，占22.8％。工程区林地活立木总蓄积量31 384 610 m3，森林覆盖率66.3％[1]。兰坪云岭省级自然保护区是兰坪县境内唯一的自然保护区，总面积75 894 hm2，其中：核心区面积22 796.0 hm2，缓冲区面积19 764.2 hm2，实验区面积33 333.8 hm2。保护区属自然生态类别森林生态系统类型，主要保护对象为滇金丝猴、须弥红豆杉等珍稀濒危物种，原始森林生态系统及重要的水源涵养地，是集科研、教学、生产、旅游多功能于一体的综合型自然保护区[2]。兰坪县天保工程森林管护任务337 638.3 hm2，其中：非保护区管护面积272 709.5 hm2，保护区管护面积64 928.8 hm2[3]。

2.2 工程建设期限

兰坪县地处澜沧江流域，境内大小河流均属澜沧江水系。由于受澜沧江及一、二级支流的切割，山高谷深，加上土层瘠薄，降雨量集中在雨季，农业人口多，经济落后等特点，极易造成水土流失。特殊的区位，决定了它在云南省天然林资源保护工程建设中的重要地位。天保工程目前分两期进行实施，其中：天保工程一期从2000年至2010年，天保工程二期从2011年至2020年。

2.3 森林管护工作开展情况

天保工程一期，兰坪县森林管护由8个乡（镇）成立的天保所和原省、州、县三级森工单位（红旗局二林场、州木材公司、县木材公司）和县林业局新生桥国营林场分别成立的长岩山天保所、金河天保所、通河天保所和新生桥天保所共计12个实施单位实施。兰坪云岭省级自然保护区自2003年正式成立，成立时间在天保工程正式启动之后，虽然对森林管护做过一些规划，也曾提出建立保护区管理局—管理站—管理点3级管理体系，但由于资金严重不足、管理机构设置存在争议等诸多原因，长期以来一直未能建立起有效的管理体系。保护区管理局与天保所之间的管护区域界线不清，责任不明确，管理体制尚未理顺，在开展具体管护工作中时有相互推诿、扯皮的事件发生，目前保护区范围内的森林管护工作由天保所代管，保护区管理局基本不参与管护工作，未能有效行使其对保护区范围内的资源管理职能。

2.4 继续实施天保工程的意义

通过天然林资源保护工程一期10年的实施，兰坪县有效提高森林覆盖率，遏制水土流失，改善生态环境；妥善安置森工企业职工，为农村劳动力提供了一定数量的就业岗位，山区林农的生活得到一定提高；农业生产的环境和条件相应得到改善，为推动当地可持续发展及建设和谐稳定的兰坪做出了重要的贡献。实施天保工程二期，不仅是对天保工程一期成果的巩固，而且对进一步提高生态环境质量，改善林区职工生产生活条件，保障澜沧江流域生态安全具有重要意义。

3 加强森林管护的对策

3.1 建立新的森林管护机制

天保工程二期，采取在“兰坪县天然林资源保护工程领导小组”的统一领导下，实行领导干部到护林员层层负责制并层层签订管护责任状和管护合同，明确目标、职责，严明奖惩的管护组织形式。针对乡（镇）天保所人员不足、技术力量薄弱的实际，根据国有林管护面积大小及管护难易程度，抽调一部分森工职工安置到乡（镇）天保所成立专业管护队伍，与乡（镇）天保所职工合署办公，共同管理，共同监督，同工同酬。国有林部分由省、州、县级森工职工组成专业管护队伍管护；集体公益林部分由各乡（镇）聘请的专职护林员分管护点的责任范围管护；集体商品林部分作为一般管护，由各实施单位监管，已确权到户的商品林，权属明确，采用由专业管护队伍、聘请的半脱产护林员共同管护，各乡镇每年按管护面积和考核结果给予一定的工作经费。

3.2 合理调整管护体系，协调好各部门的分工合作

统筹安排省、州、县各级森工单位和国有林场、保护区的任务、资金，科学合理的整合资源和人力，妥善处理工程建设中的各项利益关系，妥善安排森工职工继续从事森林管护等工作，保障职工就业。充实天保人员编制，国有林设立巡护点、集体林在村委会设立管护点作为责任单位，确保各级领导机构落到实处。对于林业站、天保所、保护区管理站（点）合在一起办公的情况，实行几块牌子，一套人马，强调分工负责，协调合作，遵纪守法，服从安排，及时报告资源林政案件、资源监测、森林火灾、病虫害发生等情况，定期和不定期进行工作总结、汇报和交流。

3.3 重新确定责任单位、划分责任区和增加管护人员

天保工程二期，为便于森林管护工作的开展，根据兰坪县国有林和集体林实际，因地制宜确定管护模式：国有林为重点管护对象，采取专业和承包管护模式，面积148 546.7 hm2；集体林按照集体林权制度改革的要求，已确权到户的充分尊重林农意愿，集体公益林为重点管护对象，采取承包管护模式，面积73 300.0 hm2；集体商品林为一般管护，采取专业队伍和护林员共管模式，面积115 791.7hm2。各实施单位针对重点管护范围重新确定管护责任单位和责任区划分，共确定责任单位130个，其中巡护点责任单位28个，村委会责任单位102个；共划分责任区457个，其中巡护点责任区97个，村委会责任区360个；共安排森林管护人员527人，其中：森工人员组成的专业管护队伍167人；聘请的护林员增加到360人，包括专职护林员184人和半脱产护林员176人（详见表1）。

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3.4 设定合理的巡护路线

兰坪县森林覆盖率高，大部分管护地块山高坡陡，交通不便，给管护工作带来了一定的难度。根据林区情况制定合理的巡护路线，巡护计划，是提高管护效益，及时处理森林火灾，林业有害生物防治和偷砍盗伐的有效途径。结合现有林地区道路情况，根据管护责任区的划分按地形、行政村、国有林界线分布情况合理确定巡护线路43条，巡护里程约1 389.5 km，每次巡护不少于2人，每月巡护天数不低于21天。按巡护计划定期巡护，将每次巡护情况如实记述于巡护工作记录和工作地图上，每月装订成册上报天保所，重大情况立即上报。天保所要向管护人员提供标有巡护线路的图纸，巡护人员要管好本人管护的范围内的森林，并协调好管护区内社区的关系，处理好偷砍盗伐、林业有害生物防治、火灾等突发事件。要记好巡护记录，巡护记录要记载巡护中发生的情况及处理意见、处理结果等。

3.5 实行任期目标责任制并采取有效的激励措施

建立兰坪县天保工程二期工程目标责任制度，森林管护实行竞争上岗。对森工企业分流人员由县天保办与各天保所层层签订责任状，明确责任义务。聘用当地护林人员，可采用先由村民委员会提名选举，并签订合同，实行目标责任制，采取有效的激励机制，强化管理。根据森林管护对象的权属构成、区划分布和管护难度等情况合理划定管护责任区，将管护任务落实到各相关责任单位、农村集体经济组织以及权益人，明确管护责任，落实具体管护人员。

4 相关建议

4.1 建立健全天保工程建设、自然保护区工程建设的管理制度，加强宣传力度

在天保一期制定的天然林资源保护工程、自然保护区工程管理办法、资金管理办法及管护人员工作细则等各种工程管理制度的基础上，严格按省、州出台的管理办法及其它相关法律、法规，制定并完善森林管护管理、监督的相关制度和机制，并采取有效的激励措施，促进管理，加强森林管护力度，改善执法环境，建立森林资源保护管理长效机制。在县天保办的统一负责下，理顺保护区和各天保所管理体制，搞清具体负责辖区内森林管护任务、目标，做到认真宣传贯彻执行国家有关天保工程和自然保护区的方针、政策和法律、法规，不断提高天保工程、自然保护区认知度和生物多样性保护意识。

4.2 加强护林防火，提高林政执法水平

保护是发展的前提，应充分总结天保一期森林管护工作的经验，继续加大护林防火和林政执法力度，同时加大检查、稽查力度，发现问题，及时查处，确保工程建设成果。在每年的12月至次年5月防火期，加强地面巡护，严禁野外用火，消除火灾隐患，发现火情及时报告并积极就地组织扑救；7月份开始重点巡护水源林区、水土保持林区，严厉查处、打击毁林开荒、采砂、采石等违法使用林地行为；10月份以后重点制止各种乱砍滥伐，偷砍盗伐森林和乱捕猎野生动物的违法行为。对辖区内存在的破坏森林资源的现象，要摸清情况，查找问题，组织资源林政管理人员、森林公安、天保管护人员对所辖林区进行认真排查，掌握林区动态，积极开展专项严打行动，开展对木材经营（加工）单位的清理整顿，对木材来源合法的给予颁证，坚决关闭、取缔非法设立的木材交易市场，坚持严打态势[4]。

4.3 与科研部门合作开展各种形式的技术培训，努力推进科技兴林之路

依靠科学技术，强化科学管理，是振兴林业的根本出路。应认真抓好各级管护人员、技术人员的各种培训工作，提高相应管理水平和业务技术水平等综合素质，积极搞好现有科技成果的整理、挑选和推广，尽快使科技成果转化为现实生产力，真正走上科技兴林之路。兰坪县冬春霜冻、干旱，雨季冰雹、洪涝等自然灾害频繁，针对工程建设中的薄弱环节或出现的技术难题，应组织力量，与各级科研机构、教学部门密切合作，聘请有关专家进行技术指导，攻克技术难关，确保工程质量。

4.4 继续停止天然林商品性采伐，加强对现有资源的保护

由于历史上对天然林大量采伐，生态环境恶化，森林破坏严重，天然林面积日益减少，野生动植物及其生存环境面临严峻考验，严重影响了社会经济的可持续发展，实施天然林保护工程，加快生态公益林建设步伐刻不容缓、势在必行。除满足基本生活需要保留一部分农民自用材、薪炭林的资源消耗，以及集体林权制度改革后集体林区划为商品林的以外，应继续严格执行国家停止一切天然林商品性采伐的政策。严格执行森林采伐限额管理，加大森林资源管理的检查监督力度，坚决杜绝超限额采伐，依法打击乱砍滥伐、非法侵占林地的行为。加强木材运输管理，坚持凭证运输制度，严厉打击非法木材流通。

4.5 完善集体林权制度配套改革，切实开展其它林业工程建设

我国2003年启动集体林权制度改革，以福建、江西为试点省份，并于2006年底在全国全面推广[6]。如果集体林区森林资源经营管理的产权不清、责任不明、管理不善，会导致森林质量差，效益低，将严重影响当地经济可持续发展和生态环境保护。实施天保工程二期后，应继续完善集体林权制度配套改革，同时切实开展林业产权、公共财政、林木采伐、森林资源资产评估和森林生态效益补偿基金等五大林业制度构建工作；完善林业产权流转服务、科技服务、林业融资服务、森林资源管理、林业化服务和林业产业市场等林业六大支撑体系[7]，为天保工程的顺利实施营造良好的林业发展大环境。

4.6 严格按相关规定用好天保工程二期专项资金，强化资金的监督和审计工作

天保工程二期建设资金较一期有了大幅度的提高，应严格按照《天然林保护工程财政专项资金管理办法》（财农〔2011〕138号）等国家和省有关天保工程资金管理规定执行，用好天保工程二期专项资金，强化资金的监督和审计工作，工程内部要健全稽查制度和控制制度，加强日常财务监督。各级资金使用单位要积极编报财务报告，定期向上级汇报资金使用情况，积极配合财政、审计部门的审计监督工作。

4.7 加快林业产业发展，确保森林资源的可持续发展

在坚持生态优先、保护好森林资源和生态环境的前提下，按照“生态建设产业化，产业发展生态化”的发展思路，利用森林的多种功能，着力调整产业结构，促进林区经济发展转型。充分发挥工程区天然林资源优势，加快发展森林生态旅游、林下资源开发、特色种养等产业，为山区农民培育稳定的收入来源，减少对森林资源的索取，保护好森林资源。

天保工程是一个系统工程，工程建设期较为长远，涉及面比较广，需要国家、集体、个人在内的社会各界力量共同努力完成，由于其具有一定的阶段性，许多基础工作和管理制度亟待完善，在实施过程中不可避免地出现一些影响管护成效和天保工程区经济社会可持续发展的因素。笔者认为，兰坪县在集体林权制度改革后，应总结天然林资源保护工程一期的管护经验，将保护区管理机构作为天保工程实施单位参与到天保工程建设中来，通过对森林管护机构设置进行合理调整与整合，理顺管理体制，建立起专业管护队伍和护林员管护为主，逐渐发展为林权所有者共同参与的长期有效的联动管护机制，为实施天保工程期间加强自然保护区建设建立良好的林业管理体制探索新的途径。

[1]云南省林业调查规划院大理分院.云南省兰坪白族普米族自治县森林资源规划设计调查报告[Z].2009.

[2]云南省林业调查规划院大理分院，兰坪云岭省级自然保护区管理局，中国科学院昆明植物研究所，等.兰坪云岭省级自然保护区综合科学考察报告[Z].2011.

[3]兰坪白族普米族自治县人民政府.天然林资源保护工程二期兰坪白族普米族自治县实施方案[Z].2011.

[4]兰坪白族普米族自治县林业局，云南省林业调查规划院大理分院.兰坪白族普米族自治县中低产林改规划[Z].2011.

[5]陈永富，陈幸良，陈巧.新集体林权制度改革对森林资源影响研究[J].科技创新导报，2011（7）：2-4.

[6]赵康.集体林权制度改革后FSC森林认证对我国人工林可持续经营的借鉴意义[J].林业调查规划，2012，37（1）：37-41.

[7]韩建明.丽江市林业建设现状及林业发展对策[J].林业调查规划，2012，37（1）：86-91.

［责任编辑：路实］

The Countermeasure Discussion about Strengthening Forest Protecting in the Second Time of Natural Forest Protection Program in Lanping County

YANGHua
(Dali Branch ofYunnan ForestryInventoryand PlanningInstitute,Dali Yunnan 671000,China)

From Yun Ling,Lanping county forestry bureau and provincial nature reserve management overlap institutional way impact management results start with the current situation.The article discuss that the system must be adjusted in the second time natural forest protection program.Based on different forest protecting object and the mode,and then some interrelated countermeasures and suggestions must be put forward to howto strengthening forest protecting for the management and protection mode,responsible units and zoningand management and protection personnel placement,etc.

natural forest protection program;forest management;countermeasure discussion;nature protection zone;LanpingCounty

F316.2

A

1673-5919（2013）03-0020-04

2013-04-06

杨华（1975-），男，云南大理人，工程师，从事林业调查规划设计工作。