我国户籍制度改革的法律问题研究

陈勇

（楚雄师范学院，云南 楚雄 675000）

我国户籍制度改革的法律问题研究

陈勇

（楚雄师范学院，云南 楚雄 675000）

当前，户口关系依然关系到各阶层群体的切身利益，仍然在社会生活的方方面面发挥着巨大的作用。分部门、分阶段推进现行二元制户籍制度改革，消除户籍改革的制度性障碍和非制度性障碍，整合与户籍相关的法律、法规、规章，制定统一的户籍法，户籍管理机关仅以申请人的居住地为准来登记户口，最终实现人口自由迁徙，农村人口与城市人口享有同等权利，对于保障公民享有平等权、构建和谐社会、促进中国持久稳定发展有着重大的意义。

户籍制度；改革；必要性；路径

一、我国户籍制度的法律框架

我国现行的户籍制度初步形成于上世纪五十年代，而基本定型则是在上世纪八、九十年代我国实行居民身份证制度与暂住人口制度以后。

从内容看，我国的户籍制度的特点可以归纳为“两个演变”。第一，以人口迁徙的视角，我国户籍制度经历了一个由自由迁徙到严控迁徙再到逐步回归自由迁徙的演变过程。第二，以公民平等权的视角，我国户籍制度经历了一个由平等到不平等再到逐步回归平等的演变过程。

从形式看，我国户籍制度是一个由不同位阶的规范性文件组成的集合体，包括了宪法、法律、行政法规、部委规章及其他规范性文件。形成我国户籍制度法律框架的规范性文件包括：

（一）宪法

自新中国成立以来，我国制定过四部宪法和一个起临时宪法作用的《共同纲领》，其中，赋予了我国公民迁徙自由权的只有《共同纲领》和1954年宪法。值得注意的是，现行的1982年宪法并未赋予我国公民迁移自由权。可见，我国宪法经历了从赋予公民迁徙自由权到取消公民迁徙自由权的变化，这是我国进行户籍制度改革时必须要正视的问题。

（二）法律

调整户籍关系最为重要的法律是《中华人民共和国户口登记条例》（1958年），这部法律的重要性在于它确立了全国统一的居民户口登记制度，值得注意的是，该条例对公民由农村迁往城市规定了一些限制条件，从法律上取消了1954年宪法赋予我国公民的迁徙自由权。

此外，《中华人民共和国居民身份证条例》（1985年制定、2004年废止）以及后来的《中华人民共和国居民身份证法》（2003年制定、2011年修改），确立和发展了便于流动人口证明自己身份的居民身份证制度，这是着眼于建立人口动态管理模式而实行的一种新制度，是对以往户籍管理制度的一种完善。

（三）行政法规

在构成我国户籍制度法律框架的行政法规中，最为重要的有三部：

第一部是让全国城乡的户口登记工作得到统一的《关于建立经常户口登记制度的指示》（1955年）；

第二部是成为我国二元制户籍制度初步形成标志的《关于城乡划分标准的规定》（1955年），该规定将我国人口划分为农业与非农业人口，非农业户口的人不仅可以享受由国家补贴的粮油供应，而且在招工、招干等方面较农业户口的人享有更多机会，这意味着户口制度与社会福利开始挂钩，户籍制度原本的功能从此被异化。

第三部是成为我国户籍制度有所松动标志的《关于农民进入集镇落户问题的通知》（1984年），该通知放松了农民进入集镇的条件限制，准予在集镇有固定住所的务工、经商、从事服务业的农民及其家属落为常住户口并统计为非农业人口。

（四）部委规章及其他规范性文件

在构成我国户籍制度法律框架的部委规章及其他规范性文件中，较为重要的有：

1.《城市户口管理暂行条例》（1951年制定、2004年被废止）和《内政部、公安部和国家统计局联合通告》（1954年）。前者基本统一了全国城市户口管理制度，后者则是规定了农村户口登记制度，再加上《全国人口调查登记办法》（1953年）规定了我国常住人口的调查和登记制度，由此共同形成了我国户籍制度的雏形。

2.国务院分别批转的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》（1964年）和《公安部关于处理户口迁移的规定》（1977年）。这两个规定成为我国户籍制度由自由迁徙向严控迁移转变的主要标志。前者提出了两个“严加限制”（即严加限制农村向城市、集镇迁移，集镇向城市迁移）的户口新政策，由此堵上了农业人口向城镇迁移的通道，后者则首次正式提出了严控“农转非”的政策，在前者的基础上进一步强调要严格控制农村人口进入城镇。

3.国务院批转的三个公安部规范性文件《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》（1997年）、《关于解决当前户籍管理中几个突出问题的意见》（1998年）和《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》(2001年)，标志着我国户籍制度由严控迁徙转向逐步放松迁徙。其中，前者进一步放宽了对农业人口迁往小城镇的限制，后两者则分别意味着我国户籍制度的进一步松动和改革的全面推进。

直至今日，上述户籍制度仍然是我国人口管理工作中的一项基本制度，依旧在社会生活中发挥着极为重要的作用。

二、我国户籍制度的弊端及其改革的必要性

（一）我国户籍制度的弊端

1．限制了我国公民的自由流动，不利于经济社会发展

迁徙自由是人身自由的延伸，是一个国家的公民权利之一，也是一国公民应享有的宪法权利。我国现行的1982年宪法虽未对公民的迁徙自由加以规定，但这并不足以成为我国限制公民自由迁移的正当理由，因为我国已于1998年10月签署了《公民权利和政治权利公约》，而该公约规定一国的合法居民在该国领土内享有迁徙自由和选择住所的自由，除非受到公共秩序例外原则的限制，我国既然已加入该公约，就应该切实履行自己的义务，从法律上保障公民能够真正享有迁徙自由。然而，我国却在法律上严重限制了公民的迁徙自由，这方面最明显的例子莫过于1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，该条列的第10条要求公民申请办理农村迁往城市的迁出手续时必须持有录用证明、录取证明或者准予迁入的证明。“这些制度在一定历史时期内曾为社会秩序安定、地区管理有序、社会资源配置合理带来便捷,但是僵硬的规范体系严重阻碍了人口自由流动。”[1]

市场经济要求作为重要生产要素之一的劳动力能自由流动，而我国现行的户籍制度却不利于人才的自由流动，尤其是农村的人才向城市流动。有资料显示，我国人口年迁移率只在0.5%—3%之间，远低于发达国家10%以上的人口年迁移率[2]，这在很大程度上是由于农村人口难以向城市大量自由流动所致。农村的优秀人才难以脱颖而出，不仅严重制约了我国人力资源的有效配置，也使得城镇的聚集效益难以发挥，影响了我国整体经济社会的正常发展。

2．使得我国农村人口素质难以提高，有碍实现城乡统筹发展

我国现行的户籍制度严重限制了农村人口向城市的自由迁徙，农村户口的人要跳出农门只剩下了升学并通过公务员或事业单位招考等少数途径，这使得绝大多数农村人祖祖辈辈被束缚在土地上。由于居住分散，广大的农村不可能像人口集中的城市一样举办优质中小学，导致农村与城市在教育水平上存在巨大差距。受此影响，农村人口素质难以得到提高，愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在农村地区仍旧突出，有碍实现城乡统筹发展，进而会影响到我国2020年全面建成小康社会宏伟目标的实现。

3.导致无法实现平等原则，造成我国社会不公、两极分化

在我国现行的户籍制度下，平等原则无法实现集中体现在以下三个方面：

第一，本地常住户口与外地户口本市常住人口之间的不平等。户籍管理机关往往将住在本地的人口区分为本地常住户口和外来人口。在人们的意识中，只有被登记为本地常住户口的人才是城市的主人，而外地户口本市常住的人口则被称为暂住人口、外来人口、流动人口和农民工，这个群体长期处于“人户分离”状态，他们在所居住城市的入学教育、就业、个人发展方面受到种种限制，被排除在城市主流社会之外，这表明现行户籍制度对外来人口构成人格侮辱和政策歧视，违背了平等原则，造成了社会不公。

第二，农业户口与非农业户口之间的不平等。在就业、享受养老保险、医疗保险、失业保险，住房公积金等社会福利甚至人身损害赔偿标准以及受教育权上，非农业人口明显优于农业户口，这种户籍制度的差异化严重侵犯了农村人口追求幸福生活的权利，加剧了地区之间、城乡之间发展的差距，造成城乡对立、分裂和严重的两极分化。正如有学者所言，“乡—城户口划分奠立了城乡分治的二元结构，使城市和乡村在利益格局上形成巨大反差，助长了地缘群体和地方保护的势力，阻碍了社会整合和良性运行。”[3]

第三，不同地方的非农业户口之间的不平等。由于城市在规模上有大、中、小城市及城镇之分，因而，即使同为非农业户口，也有城市户口与城镇户口之间在待遇上的差别，一句话，这些户口的“含金量”大不一样。

4．给我国带来诸多的社会问题，影响社会的和谐与稳定

我国现行的户籍制度带来了诸多的社会问题，具体表现在：

（1）人户分离问题

据保守估计，全国约有3-5亿人与常住户口分离，导致这些公民为办理身份证、护照、港澳通行证、结婚登记、婴儿上户口等事宜而经常需要返回于实际居住地与千里之外的原常住户口地之间，造成公民财富和社会资源的巨大浪费。人户分离还导致常住人口数据虚假混乱，使得常住户口的社会人口统计意义完全丧失，误导各级政府进行宏观决策。

（2）挂名空占宅基地问题

随城镇化进程的发展，许多农村发展为城郊，农村集体土地被大量征收转变为城市国有土地。为了得到土地被征用后国家或开发商给予的土地补偿费，很多农民即使已经在其他城市安居乐业，也不将户口从原来居住的农村迁走，并且还在宅基地上建起空房，甚至就连外嫁女也是如此，这不仅浪费了农村宅基地的配额，剥夺了其他仍留在农村的村民本可以享有更多宅基地面积的权利，还使得农村土地大量闲置，造成农村土地资源的巨大浪费。

（3）“黑人黑户”问题

上世纪八十年代后，计划生育被作为我国的一项基本国策，准生证被作为我国的一种人口管理的措施而存在。新出生人口进行户口登记时，户籍登记部门需要审查其是否具有准生证，一些没有准生证的新生儿无法被登记在常住户口档案中，被称为“黑人”。由“黑人”组成的家庭，就是“黑户”。“黑人黑户”现象的存在，不仅导致以户籍登记资料为依据的人口统计数据失真，还使得“黑人”在接受教育、就业、结婚登记、购车购房、办理保险等社会生活的方方面面受到影响，无法平等地享受到个人发展机会和社会福利，并影响到社会的和谐与稳定。

（4）权力寻租问题

我国现行的以审批制为主要管理方式的户籍制度一方面会引发因户籍管理机构及其工作人员的权力寻租而出现渎职犯罪、滋生腐败，破坏党和政府在老百姓心目中的形象，另一方面还会引发不法人员为获得户籍登记而实施的伪造、欺诈犯罪。

（二）我国户籍制度改革的必要性

一直沿用至今的我国户籍制度，是计划经济体制时期特殊经济、政治、社会条件下的产物。无可否认，这种户籍制度在当时的历史条件下，的确起到了分配社会资源、维护社会秩序的积极作用。然而，我们也应该看到，这种户籍制度也带来了诸如户籍歧视、人口统计数据失真、权力寻租等等问题，客观上造成了城乡对立、人力资源难以自由流动，违背了人人平等的宪法精神，与统筹城乡发展的科学发展观背道而驰，成为我国实现科学发展、和谐发展和跨越式发展的制度性障碍，已经到了非改不可的地步。

三、我国户籍制度改革的路径

在我国户籍制度改革的路径上，究竟是先进行以赋予法律上的迁徙自由权为目标的户籍制度本身的改革，还是先进行以保障公民的平等权为目标的户籍制度的配套改革？即“先易后难”还是“先难后易”？对此，学界有不同的观点。笔者以为，应该“先难后易”，因为，自从我国实行公民身份证制度后，公民自由迁徙在实际生活中已很普遍，只是迁徙到外地后，无法享受到与当地人同等的权利而已。正因如此，在彻底剥离粘附于户籍制度上的各种社会福利制度及消除各种非制度障碍前，就匆忙进行以赋予法律上的迁徙自由权为目标的户籍制度本身的改革没有太多的实际意义。所以，笔者建议我国户籍制度改革的路径可以分为两个阶段。第一个阶段，以保障公民的平等权为目标，成立专门的领导机构，分部门、分阶段推进我国户籍制度的配套改革；第二个阶段，以赋予公民法律上的迁徙自由权为目标，改革我国户籍制度本身。具体如下：

（一）以保障公民的平等权为目标，分部门、分阶段推进我国户籍制度的配套改革

户籍制度改革涉及面广，单凭公安机关一个部门难以进行，应由国务院成立专门的领导机构，协调各部门联合拟订户籍制度改革总体方案，形成以公安为主体，各相关职能部门齐抓共管、综合治理的局面，以保障公民的平等权为目标，分部门、分阶段推进我国户籍制度的配套改革。具体而言，鉴于我国的户籍制度所固有的粘附性及其长期以来造成的城乡对立、差距巨大的客观实际，一步到位的解决方式可能不太现实，有学者提出先“破冰”，再“融冰”的两步走战略去化解[4]31。

第一步，要把户籍改革的着力点放在制度性障碍的消除上，主要是指剥离粘附于户籍上的诸如教育、医疗、就业、住房、人身损害赔偿金标准等方面的相关社会福利制度。这是因为，随着农村家庭联产承包责任制的普遍实行，城镇粮油供应紧张的局面得到很大缓解，与此同时，城镇经济的发展，使得二、三产业需要大量劳动力，放宽农民进城的限制的条件已成为一种必然，导致我国户籍制度限制人口自由流动的功能逐渐丧失，户籍制度已经蜕变为排斥农村人口与城镇居民分享资源，维护城镇居民既得利益的制度工具。因此，第一步改革的着力点与突破方向应放在如何去除户籍制度的粘附性的利益分配功能让其回归本位（国家管理、统计人口和进行决策的三大功能）而又不至于造成新的社会冲突与群体对立，改革的难点在于户籍改革涉及面广，与老百姓的利益息息相关，关系到社会的稳定，比如，如果从农村新迁移到城市的人口与原先就居住在城市的居民享有相同的教育、医疗、社会保障等基本福利，地方财政可能会无法承受，原先就居住在城市的居民也可能会因为利益受损而反对，就像京籍人士到北京市教委反对放开异地高考一样。因而，户籍改革需要有一系列支持系统的支持。主要包括[5]：①城镇规划的空间支持系统解决农村居民迁移到城市后的居住（如廉租房、经济适用房）问题；②公共服务均等化的社会福利和社会保障支持系统解决农村居民迁移到城市后享有和城市原住居民相同的社会保障、社会福利待遇问题，在这方面，截至2012年年8月底，全国城乡居民社会养老保险制度已实现全覆盖，为我国户籍制度改革的顺利进行奠定了基础；④城市反哺农村的公共财政支持系统解决仍在农村居住的居民的生产积极性问题和农村居民迁移到城市后得到基本生活保障的资金问题；⑤改善农村环境的工程建设支持系统解决仍在农村居住的居民的生存环境问题，防止农民全部进城，无人从事农业生产而影响粮食安全。

第二步，要把户籍改革的着力点放在非制度性障碍的消除上。即便是统一城乡户口，并且能够剥离粘附在户口背后的诸多利益，在城镇中生活的农村转移劳动力仍将处于弱势地位，这主要是源自户籍制度的长期实行导致的城乡之间在教育差别上的累积效应。长期以来，我国农村绝大部分地区在教育经费投入、教育教学质量方面均大大落后于城镇，农村人口的受教育年限与质量同城镇居民相比始终处于绝对劣势。城乡之间在人力资本积累水平和积累阶段上存在着明显差别，城镇的人力资本积累目前基本处于中等和高等教育阶段，而农村人力资本积累尚处于普及初等教育阶段。即使是进城务工人员及其子女，在城镇接受的教育从总体来看也与城镇原住居民子女有着很大悬殊，况且农村居民在文化技能、职业素养、生活习惯等方面与城镇居民相比还是会存在巨大的差异，“这也使得绝大部分农村转移劳动力与城镇劳动力相比，在择业、就业与创业竞争时显得“先天不足”，这又会使得我国现行户籍制度的‘劣根性’被二次放大”[4]32。因此，在第二步，政府尤其需要为农村人口提供良好的受教育机会，把推进教育公平作为构建整个社会公平的重要基石。

（二）以赋予公民法律上的迁徙自由权为目标，改革我国户籍制度本身

当彻底剥离粘附于户籍制度上的各种社会福利制度及消除各种非制度障碍后，再进行以赋予公民法律上的迁徙自由权为目标的户籍制度本身的改革，就容易多了。具体而言，改革我国现行户籍制度本身可以从以下两个层面着手：

首先，在宪法层面，要将作为公民基本权利的“迁徙自由权”重新入宪，并实施严格的保护，在该基本权利受到下位法的侵犯时，依据宪法规定的相关程序撤销这些违宪的下位法。

其次，在部门法层面，要在广泛调研、进行试点、多方征求意见的基础上，结合当今社会主义市场经济的发展要求和人民生产生活的实际需要，适时修改《中华人民共和国户口登记条例》（1958年），制定全国统一的户籍法，新户籍法应在以下几个方面取得突破：

（1）改变现行的户口迁移政策，将城乡之间、不同地区之间户口迁徙的审批制改为登记制，真正实现我国人口在城乡间和不同地区间的双向流动，保障公民的迁徙自由，这有利于我国法治的统一，有利于使社会公共产品真正为全民所共享，有利于人力资源的有效配置，有利于杜绝城镇人口与农村人口“同命不同价”的立法歧视现象。

（2）在全国范围内实施统一的户口登记制度，严格实行以居住地为准登记户口，严禁人户分离现象，将登记类型规定为五种：出生、变更、迁入、迁出、死亡，这有利于避免人户分离、一人多户口或者人死后仍然领取低保的现象产生。

（3）采用身份证安全码管理制度，包括身份登记、身份查询、身份识别、身份信息变更、身份注销等子制度，由身份安全码承担所有与户籍有关的管理，实现户籍信息全国联网，这有利于建立城乡一体化的社会保障网络，有利于信用制度建设，有利于税收的征收和管理，有利于社会治安管理和司法机关打击犯罪。

结语

我国现行的户籍和管理制度已经暴露出诸多弊端，亟待改革，应该由国务院成立专门机构，协调各部门联合拟订户籍制度改革总体方案，形成以公安为主体，各相关职能部门齐抓共管、综合治理的局面，分部门、分阶段推进我国户籍制度的配套改革，消除户籍改革的制度性障碍和非制度性障碍，整合与户籍相关的法律、法规、规章，制定统一的户籍法，户籍管理机关仅以申请人的居住地为准来登记户口，最终实现人口自由迁徙，农村人口与城市人口享有同等权利，这有利于形成全国范围内的人力资源统一大市场和社会主义和谐社会的构建。

[1]柳颖.户籍制度改革的必然性及路径研究［J］.山西高等学校社会科学学报，2008，（9）：46-49．

[2]陈成文，孙中民.二元还是一元：中国户籍制度改革的模式选择——国际经验及其启示［J］.湖南师范大学社会科学学报，2005，（2）：30-34，39．

[3]陆益龙.1949年后的中国户籍制度：结构与变迁[J]．北京大学学报（哲学社会科学版），2002，（2）：123-130．

[4]杜睿云，段伟宇.城镇化背景下的户籍制度改革：方向、重心与路径选择时间［J］.当代经济管理，2011，（3）：30-33．

[5]陆益龙.户口一元化改革：问题与对策——对四省市试点改革经验的调查［J］．江海学刊，2009，（1）：130-136．

Study On Legal Issues of China's Household Registration System Reform

CHEN Yong
(Chuxiong Normal University,Chuxiong,Yunnan,675000)

In fact,because household registration is still involved in all aspects of social life,and still plays an important role in all aspects of social life.Sub-sectors in phases to promote the current dual system of household registration system reform,to eliminate the institutional barriers and non-institutional barriers of household registration reform,to integrate with the household registration laws,rules,regulations,to formulate a unified household registration method.The household registration management authorities only apply the residence is subject to registration of domicile.Ultimately achieve the freedom of movement of the population and rural and urban population to enjoy the same rights,for the protection of citizens have equal rights,and building a harmonious society,to promote China lasting and stable development of great significance.

household registration system;reform;necessity;paths

D631.42

A

2095-1140（2013）02-0065-05

（责任编辑：王道春）

2013-01-10

陈勇（1972-），男，云南楚雄人，楚雄师范学院法学讲师，硕士，主要从事民商法、司法制度的研究。