我国战略性新兴产业发展方式反思与对策建议——以上海市为例

薛艳杰

（上海社会科学院 城市与人口发展研究所，上海 200020）

世界长周期的经济危机往往意味着原有经济发展模式和增长动力的衰退，激发新的科技革命和新兴产业，带动新一轮经济发展。2008年国际金融危机已经演变为长周期的世界经济危机，全球科技和产业正发生重大调整变革。主要经济体纷纷将绿色能源、新一代信息技术、生物、新材料等科技和绿色引领作为重点产业，以培育新的经济增长点，赢得全球新一轮科技和产业领先优势。我国自2010年国务院发文正式提出加快培育和发展战略性新兴产业，全国各地掀起竞相发展热潮。虽然世界经济低迷、复杂影响因素增多，也使新兴产业发展遇到严峻挑战，但国内外对其重视程度均未减弱，都在不断优化政策促进新兴产业更好发展。

一、世界新兴产业发展及主要产业政策

（一）新兴产业的概念内涵

根据产业生命周期理论，产业也存在萌生、成长、成熟和衰退的生命过程，新兴产业是处于投入和成长初期阶段的产业。新兴产业是相对概念，在不同的阶段背景下呈现不同的内涵和特征。“战略性新兴产业”是2008年国际金融危机后，我国提出的产业概念，兼具了先导产业和支柱产业的内涵特征。《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》对其定义是：“以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业”。国际上虽没有完全相同的概念，但此次危机后，主要国家重点培育的新兴产业基本一致。

（二）新兴产业形成和发展的主要机理

新兴产业形成和发展的主要影响因素，国内外学者提出了较多观点，有代表性的是：迈克尔·波特认为新兴产业的出现主要是由于创新、相对成本结构的改变和新的顾客需求。创新之父熊彼特认为创新包括开发新产品或改良原有产品，引入新的生产方法，开拓新市场，开辟新原料来源，创建新的产业组织，核心是产品创新，创新是一个过程，市场价值的实现是技术创新成功的标志。马歇尔和希克斯认为新兴产业的产生主要是由于市场需求的作用。杨小凯认为，产业的交易效率和分工促进了新兴产业的产生和发展；万钢提出战略性新兴产业的培育和发展不仅要受到市场前景、成长潜力、资源条件、产业结构等要素影响，还受到科学技术创新这一关键要素影响[1-5]。总体分析，新兴产业是在内外部多种因素综合作用下形成和发展的，并且在不同时期和不同地区，主导影响因子会呈现较大差异，但无论是由于技术经济因素变化自然发展，还是政府出于一定战略目的培育推动，新兴产业形成和发展核心的影响因子仍是技术和市场。其中技术创新是最核心的内生驱动力，市场需求则是不可或缺的外部拉动力，否则新兴产业就失去了生存和发展的基础。

（三）发达国家新兴产业培育政策

新兴产业由于处于发展初期，技术和市场风险高，抗风险能力弱，政府的有效扶持对于缩短常规发展时间，弥补市场失灵的缺陷，增强产业竞争力，促进新兴产业发展成熟等具有重要作用。欧美发达国家早在19世纪开始，就对民族产业采取了关税保护、技术支持等产业政策[6]。虽然美国以高度自由化的市场经济主导，但政府对重点新兴产业采取有力的支持保护，本轮危机以来促进力度加大。发达国家的新兴产业政策主要包括财税、金融、科技、对外贸易、小企业等方面的支持，通过直接干预和间接引导增强新兴产业发展的内部推力和外部拉力，同时以有效的法律法规进行保障和约束[7]。2008年国际金融危机以来，发达国家新兴产业政策更加聚焦于科技创新和市场培育，不仅支持力度加大，而且呈现出新的趋势特征。例如，在内需培育上，不仅强化政府采购、购置和使用税费减免等常规支持手段，而且出现鼓励商业模式创新和应用平台建设，培育新的消费需求，将新兴产品配套消费环境设施建设纳入基础设施建设体系，加大反补贴、反倾销和反垄断限制进口保护本国市场和产业等新做法。在宏观引导方面，发达国家制定中长期战略、规划计划及一系列促进产业健康发展的政策法规。例如，美国2009年的《奥巴马——拜登新能源计划》、《美国清洁能源安全法》、《国家创新战略》；欧盟2010年的《欧洲2020战略》，德国2010年的《创意、创新、繁荣：德国高技术2020战略》，英国2009年的《打造英国的未来——新产业、新就业战略》、《英国低碳转型计划》、《数字经济法》；日本2010年的《新增长战略》、《技术创新25》；韩国的《新增长动力规划及发展战略》等[8-10]。

二、近年上海战略性新兴产业培育政策及成效

（一）上海战略性新兴产业发展政策

一是制定专项规划和政策文件进行宏观引导。近年上海除了将战略性新兴产业列入国民经济和社会发展“十二五”规划外，还出台了《上海战略性新兴产业发展“十二五”规划》，以及高端装备、节能环保等一系列分产业的专项规划，云计算、物联网、电子商务等重点领域的专项规划或行动方案。颁布了《关于本市加快培育和发展战略性新兴产业的实施意见》、《上海市鼓励私人购买和使用新能源汽车试点实施暂行办法》、《战略性新兴产业人才开发目录》等多个专项政策文件。二是实施重大项目和重点工程作为载体带动。积极承接国家战略性新兴产业重大项目，启动本市重大专项工程。在承接国家云计算、物联网、新型显示、大飞机研制、航空发动机等多个重大项目方面取得重要进展。2012年上海战略性新兴产业七大领域重点项目加快推进，大规模集成电路、物联网、云计算等11个专项工程启动实施，其中一些项目取得明显成效。例如，第三代移动通信、高性能宽带信息网等成果广泛应用；国内最大的海洋工程专用框架式起重机研制成功，填补了我国千吨级以上级框架式起重机设计建造领域的空白。

（二）上海战略性新兴产业发展成效

一是年度波动较大。战略性新兴产业是2010年我国提出的概念，与现行统计所依据的国民经济行业分类标准并不一致，缺少专项历史统计数据。从公开统计来看，2011年上海战略性新兴产业呈现较快的发展势头，总产出增长12.2%，明显高于经济增速，成为区域发展的新亮点，且制造业和服务业均快速增长。但2012年世界经济低迷、发达国家削减消费补贴、对我国的贸易摩擦升级等多因素导致外需不振，国内产能过剩、外需依赖过高等问题集中爆发，以光伏等产业为代表，众多企业亏损严重，行业发展举步维艰。在此背景下，上海战略性新兴产业制造业产值下降4.1%，服务业收入虽然增长，但增速下滑，战略性新兴产业总产出为负增长。相对于拉动经济增长、在地区生产总值中的比重进一步提高等规划目标，实际情况低于预期。二是国内领先优势不明显。虽然2012年我国新能源等新兴产业发展遇到瓶颈，但一些省市仍实现了较快增长。其中，新能源产业规模最大、国际国内领军企业最多、行业发展受冲击最大的江苏省，2012年战略性新兴产业销售收入增长19.6%，其中，无锡在光伏龙头企业严重亏损的情况下，战略性新兴产业总产值仍增长9.3%。浙江省战略性新兴产业增加值增长9.2%，安徽省战略性新兴产业总产值增长33.1%。而上海七大产业中仅生物医药和新能源汽车（产值比重分别为9.8%和0.5%）正增长，其他五大行业（合计产值比重约90%）均负增长，重点产业增速慢于周边地区。虽然上海核电、高端装备等领域在国内有一定优势，部分技术达到国际先进，但总体仍呈分散状态，没有形成整体竞争力和行业优势。区域核心企业以外企和国企为主，相对于江苏省拥有天合光能、阿特斯等多家跻身国际十强的光伏企业，深圳拥有华为、腾讯等国际国内领先的信息企业，上海缺少内生民营科技领军企业。上海战略性新兴产业的发展势头和综合实力在国内领先优势并不明显，部分领域甚至滞后，与“十二五”规划提出的成为我国综合实力领先的战略性新兴产业集聚区、国家战略性新兴产业创新引领区等目标存在较大差距。三是国际比较核心竞争力差距较大。即使大飞机、核电等在国内有比较优势的领域，也存在核心技术，甚至关键原材料、零部件对外依赖度高，以跟进式发展为主，自主技术能力和战略导向不强，与国际前沿水平差距较大等问题。与“十二五”规划提出在若干领域跻身世界前列、技术创新能力接近国际先进水平的目标存在较大距离。

三、上海战略性新兴产业发展方式反思

（一）从政府产业导向看，重点领域偏多，地区战略导向和优势不突出

一是产业大类覆盖过宽。在世界经济危机和产业变革的背景下，选对产业方向将可能实现跨越式发展，否则也会造成政策效应和投入资源低效化，贻误最佳发展时机。发达国家新兴产业重点比较聚焦，我国战略性新兴产业囊括了本轮危机后主要国家提出的所有重点新兴产业，范围偏广，但毕竟是一国战略。为了争取国家政策资金等支持，各省区纷纷将战略性新兴产业七大领域列为重点，而一些发达省市尽管提出领域较多，但优势产业比较突出，如江苏省的新能源产业，深圳市的信息产业等。上海完全对接国家七大产业，重点领域多而不够聚焦，即使二级范围，也包括国家提出的二十几个行业，造成产业政策和支持投入效应稀释，较难实现重点突破，且呈现对发达国家和国内一些发达地区的跟进态势，自主战略导向不明显。二是细分领域涵盖过细。上海战略性新兴产业“十二五”规划提出的发展重点涵盖七十几个细分领域。受技术、市场、环境等变化影响，全球新兴细分领域不断涌现，且行业融合渗透增强，越来越多的细分领域很难通过规划确定。且领域过细造成众多行业和企业都可划入扶持范围，政府有限的支持力量进一步分散，对企业的战略引导作用不明晰。三是部分重点领域不具优势或较难突破。虽然上海大部分战略性新兴产业都是在原高新技术产业基础上升级，但部分重点领域并不具备明显优势或短期内很难突破。如新能源中太阳能和风能，无论资源禀赋还是应用条件，上海都不具比较优势，且江苏等省区已赢得发展先机。而上海将风电、太阳能、核电、智能电网全部列为新能源发展重点，且不是聚焦设计、技术和标准等领域，主要仍在设备生产环节追赶并与周边地区同质化竞争。2011年上海战略性新兴产业中增长最快的是新能源，2012年产能释放，在行业明显受挫的情况下负增长19%，在七大产业中降幅也最大。而周边一些省区新能源产业却实现了较快的正增长，如2012年苏州市新能源产值增长10.9%，安徽省新能源产值增长48.4%。

（二）从科技驱动环境机制来看，内生动力不足，自主创新能力不强

技术创新是新兴产业最核心的内生驱动力。从上海来看，一是内生创新动力不强，核心技术对外依赖度高。上海战略性新兴产业核心企业是国企和外企，国企创新动力不强，外企核心技术掌控在外方，对本地科技进步贡献小。2011年上海高新技术产业工业总产值中，外商投资企业占92.2%。以生物医药业为例，上海集聚了世界前10强的主要跨国公司，但缺少本土原创新药，自有核心技术与国际差距较大。据上海统计年鉴，2011年上海科技成果总数中已推广应用占81.4%，但实际技术水平与发达国家存在明显差距。许多是改良型或非核心技术应是导致这一状况的重要原因。企业对研发的重视程度普遍不足，企业科研经费投入、科研设备购置费、科技人员比重等主要指标都明显偏低。上海战略性新兴产业“十二五”规划提出到2015年，战略性新兴产业的企业研发经费支出占主营业务收入比重达到2%以上。但有研究表明，要实现创新企业研发投入一般要超过5%，国内个别领先企业研发投入已达10%以上。二是产学研结合不紧密，科技资源支撑能力有待提升。上海是我国重要的科研基地，拥有众多科研院所和高等院校，每年国家和市高额研究经费投入对产业贡献并不明显。主要原因是基础研究、应用研究，包括产业人才培养孵化、教育科研考核等的产学研对接都不够紧密，科研投入和考核机制、科技成果应用转化促进机制、平台建设等有待完善，科技资源尚未整合形成产业发展的科技力量。此外，国际国内一流科技资源仍然较少。如北京中关村2010年底国家重点实验室占全国30%，国家工程技术研究中心占全国35.5%[11]。三是创新创业文化环境和培育体系尚不完善。上海企业文化、创新创业环境氛围相比发达国家和浙江、深圳等国内省市较低，企业创建环境机制不适应新兴产业的发展特征，激励、引导和保护创新的环境机制等还不够健全完善，培育或吸引企业家、领军人才、创新人才的环境机制创新并未取得明显突破。

（三）从需求引导来看，需求激励政策薄弱，内需市场的拉动作用还没有发挥

市场需求是产品存在的基础，旺盛的市场需求是新兴产业发展最重要的拉力，并且对技术进步具有重要促进作用。但新兴产业无论是有形的制造产品还是无形的服务产品，总体都处于市场导入期，市场的认知度、适应性不高，配套消费环境、标准和服务体系不完善，需要外部有效推动。发达国家在新兴产业政策中，都非常重视市场拉动，通过引导消费拉动产业发展。上海有2300多万常住人口，高于世界160多个国家和地区；长三角两省一市常住人口约1.6亿，占全国总人口的1/10强；我国总人口13亿多，占世界总人口的近1/5。上海及长三角地区，也是我国经济实力、居民收入、经济社会发展活跃程度最高的地区之一，无论是产业发展还是生活需求，都蕴含着巨大的市场空间和消费能力。近年除国家消费激励政策外，上海对新兴产品也采取了多种消费促进政策，如通过智慧城市建设，推动宽带基础设施建设和信息应用，新能源汽车激励政策等。但总体来看，新兴产品消费环境培育、需求激励政策、商业模式创新、市场监管机制等都不完善，市场潜力优势尚未转化成拉动新兴产业成长的现实动力优势。

（四）从资金支持来看，投融资机制功能还不完善，对科技新兴企业支持不足

新兴产业起步阶段具有高投入和高风险特征，资金支撑能力是企业创建和发展的基础。上海战略性新兴产业投融资中：一是政府资金支持的机制标准有待完善。政府对新兴产业的资金投入，很多被用于扩大规模、购买设备而不是重点放在科技研发，且投入领域广，效应稀释。对原本资金实力雄厚的大企业、大项目投入多，效果不明显；而一些迫切需要资金支撑其创办、生存或创新的新兴行业，中小型项目和企业得不到资助或资助额过低。二是国际金融中心建设优势没有充分发挥。上海近年组建运作一批创业投资基金、风险投资、天使投资等，但总体仍处于发展初期，相对于发达国家规模和功能都存在明显差距，融资环境、门槛、规范运行和有效监管等还不完善。如风险投资，发达国家由专业的运行机构和较多有创业经验的专业风险投资家，对风险高但有潜力的企业在初创阶段进行融资支持，目标是几年后可以获益，甚至企业只需提供创意概念，经评估通过一个月内即可获得风险投资。但目前上海的风险投资者是在连续几年盈利、已有知识产权等门槛下，投入可以在极短的时期内就可以盈利的领域，并未发挥风险投资在企业初创期的作用，尤其是对潜力型民营中小企业初创期的支持不足。三是研发和消费支持不足。政府对新兴产业研发、市场培育等方面的专项财政投入、税费减免、引导社会力量参与的激励政策等相关机制政策还不完善。

四、发展我国战略性新兴产业的对策建议

（一）聚焦地区优势，突出重点产业和价值链导向

一是产业方向上重点聚焦，优势引领。国内外产业选择理论和标准很多，但最主要的是发展前景、战略效应和发展可行性。即符合世界科技和产业发展前沿方向，符合地区战略定位，具有较强的产业关联度、经济外部性和全局引领带动作用；符合区域资源禀赋特征，具有比较优势、发展潜力，最可能率先突破。虽然战略性新兴产业许多不是三五年可以培育成熟，但一方面国内外都在竞相发展，机遇稍纵即逝；另一方面上海等国内一些省区进入转型发展关键阶段，传统产业支撑作用弱化，需尽快建立新的增长动力和领先优势，政府的支持投入有限，必须在有较好的产业、技术、市场等基础[12]，较易尽快建立优势的领域聚焦，如新一代信息技术、高端装备制造等，每个重点产业选择几个最可能率先突破的行业，其他产业则鼓励在市场机制下自然发展。二是细分领域发挥市场和企业的主导作用，当领军企业和行业成长到一定阶段，溢出效应显现，自然带动关联产业和细分领域发展。三是突出产业链定位和导向作用。战略性新兴产业也包括劳动密集、占地面积大、高污染、高投入和低利润空间的低端领域，地方政府亟待加强产业链、价值链引导和控制，将新兴产业聚焦在知识技术密集型、自主创新或与原有优势产业结合度高的制造领域，以及设计、研发、标准、应用等服务领域。鼓励引导有条件的企业利用区域和国内外优势资源建立健全产业链，增强在国际国内产业链中的引领和掌控能力，培育提升核心竞争力。

（二）以机制政策突破为核心，加快构建自主创新创业的环境体系

一是加快机制体制创新，营造宽松、公平和活跃的创新创业环境。建立适应新兴产业发展的企业创建、资金、人才支持等环境机制，重视企业自主研发能力的培育提升，鼓励企业加大研发经费投入，提高科研设备购置和科研人员在从业人员中的比重。加快教育体制创新，建立由基础教育、职业教育、高等教育和职业培训等共同构成的多层次教育体系，培养具有较强创新思维和创新能力的多层次人才。二是整合资源，提升科技创新支撑能力。完善研究投入和成果考核、应用转化、人才培育孵化等相关机制，促进重大科技成果的产业化应用试验，推动科技优势尽快转化为产业优势。引导学校、研究院所和企业在多领域深度对接,鼓励市场选择技术，加强专利申请和知识产权保护。三是坚持自主创新为主。对于世界共性未破解的技术瓶颈，鼓励自主创新。当前新兴产业的较多领域，国际上核心技术也未取得重大突破，由于成本、安全、质量性能等一些原因无法大规模商业化推广，鼓励研发机构和企业自主创新。但是发达国家已经有几十年的基础研究和应用探索，已经成熟的技术领域，则通过引进和消化吸收再创新为主。

（三）创新完善本土消费环境和支持引导政策，以需求拉动产业发展

一是以内需市场为主要目标市场进行培育开发。在技术较为成熟，不存在应用安全风险的领域，通过完善消费环境，搭建市场平台，提高消费补贴、购置和使用税费减免，建设配套基础设施、加强应用服务体系建设和监管等培育本地消费市场。对经济社会或环境促进效应强、影响范围广的领域，根据产品特征制定面向政府采购、一般单位采购及普通消费者的不同消费引导激励政策，促进内需市场发育。根据产品应用需求特征积极拓展区域市场和国内其他市场。但在质量安全问题发达国家也未完全解决的领域，不宜采取诱导作用强的消费政策，而以核心技术攻关和实验性应用为主。加强产品质量标准体系和市场服务体系的建设和管理，通过有效的激励和约束手段，促进企业不断改善产品质量、服务品质和商业模式，培育新的消费需求和消费群体。二是开拓多元化国际市场。对于国际需求较大的新兴产业产品，落实国家相关支持政策，积极搭建平台，出台配套支持措施，鼓励企业拓展多元化的国际市场。同时，也合理利用绿色壁垒、技术壁垒保护国内市场。

（四）完善投融资机制，加大对企业初创期的资金支持

一是加大政府资金投入力度。提高政府对战略性新兴产业的财税支持力度，包括直接的财政扶持和税费减免。对重点行业实施贴息贷款，鼓励金融机构加大对新兴产业的信贷支持力度。健全完善相关机制标准，聚焦创新能力强的企业，提高资金支持力度和绩效。结合国家重大科技专项，建立市配套科技发展专项基金，增大对战略性新兴产业技术研发领域的扶持力度。政府投入主要用于支持新兴产业研发创新能力建设，健全完善企业研发设备购置、折旧、收益等方面的财政支持和税收减免政策。二是创新完善投融资机制。结合国际金融中心建设，完善融资环境和金融监管机制，关键机制政策争取国家试点突破。通过环境机制突破性创新，专业投资机构和投资人的引进培育等，引导创投基金、风险投资、天使基金等尽快向规范化、专业化发展，降低门槛，增强对新兴企业初创期的资金支持。三是引导更多社会力量参与。完善相关机制政策，合理引导更多社会资本投入战略性新兴产业领域，构建多层次的投融资渠道和体系，构建以金融资源配置为主，社会资本合理注入，政府财税有效扶持的多元化资金支持保障机制。

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