新型城镇化:目标、步骤、措施

陶友之

李克强总理在“认真学习深刻领会全面贯彻党的十八大精神的报告”中，提出了“城镇化是扩大內需的最大潜力”，“是深化改革的主要抓手”，再联系到他在记者招待会上的回答、以及他以前写的有关文章，引起理论界极大热情，纷纷对“为什么要城镇化”，“怎样才算城镇化”，“全国是同时城镇化，还是差别城镇化等问题”，展开了热烈的讨论，深入的研究。本文对此参与一些讨论，对“城镇化”的目标、步骤和措施谈一点粗浅的看法，以求教于同仁。

一、城镇化目标——实现完整的现代化

讨论城镇化，当应先认识它的目标和缘由，即什么是城镇化，为什么要实现城镇化，只有对这个根本问题认识统一了，讨论才能聚焦，研究才能深化，取得事半功倍之效。

这次提出的城镇化，是新型的城镇化，不能把它理觧为圈地建房，搞土地城镇化;不能把它理觧为“摊大饼”，无限扩大城市范围;不能把它理解为大投资，大搞城市基础设施;也不能把它理解为赶农民“上楼”，搞所谓新农村建设……那末，该怎样正确认识呢?关键在于先要对城镇化、工业化、农业现代化的“三化”的目标有个正确的认识:

城镇化的目标。人类社会之初，本无城乡概念。城乡的出现是生产力发展所引起，社会分工的产物。它一方面反映了生产力有所发展，另一方面又反映了生产力发展的不足。用马克思、恩格斯的话说:“物质劳动和精神劳动的最大一次分工，就是城市和乡村的分离”①《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995版，第104页。。只是到了资本主义社会，由于资本本性的驱使，使资本在城市聚集，贫穷落后在农村堆积，导致城乡对立的加剧。这种状况能否长期下去，不行。城乡融合是历史发展的大趋势，当然它需要有一定的物质条件和社会条件，特别是“大工业在全国的尽可能均衡的分布是消灭城市和乡村的分离的条件”①《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995版，第215页。。我国工业虽还不夠发达，特别是高端装备制造业、现代信息技术等处于提升发展阶段。但应该说己有了相当的条件，可以有步骤地逐步向城镇化迈进。实现城镇化不是一朝一夕的亊，需作长期努力，但目标一定要明确，而且要坚定。否则，会朝三暮四，朝令夕改，不仅会拖延目标的实现，而且还会造成巨大的浪费。这次提出的城镇化是“以人为本”的城镇化，因此，它至少有三个指标:首先是看城市化率，即看生产、生活並在城市中有户籍的人口有多少。现在发达国家，城市化率基本上在75%—80%。我国城市化率多少?据2011年统计，说有51%，但是包括在城市居住半年以上的人口在内。如果按城镇户籍统计，城镇化率只不过35%左右，低于发达国家，低于城市化率己达60%水平的发展中国家，也低于世界平均城市化率52%的水平。所以怎样把2.5亿左右的农民工逐步市民化，其意义重大。今后城市化率如能每年增加一个百分点，那么至少将有1000万农民变市民。若要达到70%的城市化率水平，至少还需要30年以上的时间。其次是看城市內部的结构。城市化率高，是否就是现代化国家，达到了新型的城镇化呢?不!光有城市居住人口的增加，並不一定是现代化国家，更不是达到了新型的城镇化。现在拉美有些国家城市化率也很高，有的甚至己达到80%左右，但人们並不对这些国家称为发达国家，而叫它们为发展中国家。这主要是因为它们出现了城市二元结构，甚至三元结构。不少人身在城市，工作无着，生活贫穷。因此，不觧决好城市的内部结构，解决好产业和就业问题，不仅不是现代化国家，而且有可能落入“中等收入陷阱”的危险。再次是看人们收入水平。作为一个现代化、新型城镇化国家，城市人民收入水平也是一个重要衡量标准。按照现在的生活水平，人均年收入至少在60000元人民币以上。使大多数人能享受城市人该享受的生活，达到基本公共服务公平而均等化。否则，一面是一片繁华景象，一面是贫民窟成堆……。这就不是我们所追求的城镇化。我国现在大多数城市人均收入水平怎样?仅在3—4万元人民币之间，要达到6万元以上，还有一段很长的路要走。

工业化的目标。城镇化需要工业化带动，没有工业化就没有城镇化。马克思说:“大工业在全国尽可能均衡的分布是消灭城市和乡村的分离的条件”②《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995版，第215页。。这里有两层意思:一是说，大工业的兴起与发展是实施城镇化重要的物质条件。大工业为农业剩余劳动力提供就业机会，为农产品加工提到新的水平，为缩小城乡差距架起了便捷桥梁;二是说大工业在全国分布，必须均衡。因为只有均衡了，才有利于消灭城乡差别。否则，不仅会造成产业布局不合理，而且还会出现奇型发展。那末，我们需要什么样的工业化呢?工业化不是一个恒定的目标，按历史发展过程，它大致被区分为前工业化和后工业化两个阶段，每个阶段又可细化若干小阶段。后工业化是指以知识经济为特色的高科技工业。世界上的发达国家都已越过前工业化阶段进入后工业化发展时期。我国的工业化现正瞄准后工业化的高度，向高精尖智能化工业发展。参照全国“十二五”发展规划第十章，在培育发展战略性新兴产业中，要把发展高端装备制造业提到实施产业创新发展的高度。並指出，髙端装备制造业主要是指，建设新型国产干支线飞机，通用飞机，直升飞机产业化平台，建设导航、遥感、通信等卫星组成的空间基地设施，发展智能控制系统，高挡数控机床、高速列车及城市轨道交通装备等。

农业现代化目标。城镇化需有一个坚实的基础，这个基础是什么?就是农业现代化，特别是其中的粮食。粮食安全，是确保实现城镇化的坚实基础。没有农业的发展，农村的繁荣，农民的富裕，城镇的繁荣与发展是不牢固的，也不可能消灭城乡差别，推进城镇化。我国作为一个人口大国，任何时候都要立足国内解决吃饭问题，这是治国安邦的头等大事，也是农业现代化的首要任务。没有农业和农村的稳定和发展，就不可能有城镇的发展和繁荣，也难以支撑实现工业化、城镇化。因而严格保护耕地，切实保障粮食安全，夯实“三农”，这是保障实现城镇化建设的重要根基。何谓农业现代化，这是一个不断发展的过程，从现在来说，那就是要从传统农业向现代农业转化，手工劳动向机械化自动化转化，手工作坊式的管理向现代经营管理转化。现代化农业，通俗地说:就是用科学方法不断培育新品种;用机械化、自动化耕作，不断提高农业劳动生产率;用现代商贸和流通服务业实行农业产、供、销一条龙……。能初步达到这些要求，是初步实现了农业现代化。能完全达到这些要求，即完全实现了农业现代化。那时，农业先进了，农村文明了，农民富裕了。农村再不是落后的代名词，而成了城市人向住的“绿色天堂”。

二、城镇化步骤——西中东部有序、差别梯度递升

城镇化目标诱人，城镇化实现重要，那么，是否全国各省、各县、各乡村可以同时实现城镇化呢?不行。因为城镇化实现需有一定的物质条件和社会条件，它的根本点是生产力发展水平。由于我国各地生产力水平不同，因此，必须根据自身的条件，分层次、有先后逐步地实现城镇化。从我国当前情况看，大致可分为东部发达地区、中部欠发达地区和西部不发达地区三种情况。这三类地区必须各自从自身实际出发，实现高、低不同的“城镇化”，然后再经过梯度递升，实现完全的城镇化。

(一)西部地区城镇化—— “集中联片”

城镇化，在贫困地区怎么化，这既是一个现实问题，也是个辣手问题。把它们拒之门外，于中央精神不符，把它们化在其中，现实条件差距太大。全国经国家有关部门确定的贫困县有592个，其中有440个在贫困地区。如六盘山区、秦巴山区、乌蒙山区、滇桂黔山区、燕山—太行山区等。这些地区自然条件恶劣，大多在大山区、大戈壁、大沙漠……人烟稀少，居住分散，交通不便，经济不发达，一时无法通过大规模的工业化，推进城镇化建设。那么，城镇化该如何实施?

首先，先需进行人口适当集中，扩大居住点，然后以点联线，进行集中联片。人口适当集中是一项十分复杂的工作，必须以自愿为原则，加以适当引导。否则，不仅为欲速而不达，而且还会出现对抗情绪，这是须特别慬慎的。建立或扩大居住的，必须有一定的基础设施，如住房、水、电、道路等必须优于原住地区，使分散居于深山老林的居民乐于搬迁，适当集中。

当人口集中达到一定规模，进行“镇”的建设。镇的选择，除了人口相对较密，交通较为方便之外，很重要一点就是必须与各居民点 (村)联系较为方便，使各点居民来往方便。镇的建设，除了有必要的商贸、服务业之外，应根据“三就地”的原则，即就地取材，就地生产，就地销售，发展工业生产。当有一定工业生产经验和规模后，就可突破“三就地”，较大规模地发展其他工业生产，逐步走向工业化。

这些地区，在当前城镇化建设中，以集中联片、建镇强镇为主，把镇做大做强，有条件的镇向中小城市发展。对原有的中小城市，根据城镇化建设的要求加以充实调整，向大中城市发展。当然，这些大中城市是相对的，不应与沿海东部城市相比，否则，则会东施效颦，欲速而不达。从国家层面看，对这些地区必须加强统筹城乡发展规划，逐步引导推进城镇化建设，使这些地区既能跟上全国城镇化的步伐，又不盲目追求高指标，建什么“国际化大都市”。应该是在推进城镇化、工业化的进程中，加大生态建设和环境保护，再不能重犯东部有些地区以破坏环境生态平衡为代价，发展城市化的错误。

(二)中部地区城镇化—— “壮市强镇”

在城镇化建设中，中部地区怎么发展?以“壮市强镇”为主，即要千方百计壮大城市功能，加強集镇建设。所谓壮大城市功能，就是在推进城镇化建设中，应当坚持城市发展与产业成长两手抓，把城镇化与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业，促进就业、创业结合起来。城镇化与工业化可以说是一个铜钿的两个方面，两者相辅相成。城镇化需要产业发展来充实，有了产业，需要劳动力，为农村剩余劳动力提供了就业机会，使农民有进城的机会，农民转变为市民成为可能。同时，城镇化也为产业发展提供了更好平台。现代工业的发展，不能像上世纪六七十年代、七八十年代发展乡村工业那样，村村冒烟，遍地开花。需要集中在一定地区进行产业集群，这样，才能多快好省地发展，特别是有利于减少污染，进行环境保护，城镇化的发展，就为工业化发展提供了这样的平台。

“壮市强镇”需要因地制宜，扬长避短，合理分工，千万不能甲城市发展什么，乙城市也发展什么。或者是什么产业时尚，大家一窝蜂发展什么产业。如果在城市之间缺乏专业分工，必然是运营效率低下，这是绝对需防止的。因为专业混杂，就不能很好地发挥同专业的集聚效应，这样就很难提高产业运行效率

(三)东部地区城镇化—— “强市进化”

东部是我国经济最发达地区，特别是沿海的长江三角洲、珠江三角洲等的三个城市群，如何进行城镇化，这是一个新课题。国务院2010年5月批准实施的《长江三角洲地区区域规划》中，明确长江三角洲地区的战略定位:是亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群;到2015年，能率先实现全面建设小康社会的目标;到2020年，力争率先基本实现现代化。根据这一精神，长江三角洲地区的城市，在实施城镇化的征途中，就是要“强市进化”。“强市”就是要把中心城市做强，“进化”就是要全面向现代化城市发展。除此之外，还须在城镇化进程中，正确处理好城乡之间、工农之间的关系，为其他地区做出表率。

东部沿海，长江三角洲等地区，三个城市群，不仅每个城市群能形成各具特色、发挥专长的大中小城市，而且在三个城市群之间形成各具特色、分工有序的现代化城市。现代化城市是个不断发展的过程，一般来说，集中表现为国家或该地区生产力最发达。不仅是工业生产与工业协作的中心、商品流动的中心、交通运输的中心，而且是信息中心、科技中心、金融中心和消费中心等。上海曾概括为经济、外贸、航运和金融四大中心。过去曾认为作为国际大都市，应该是跨囯巨头总部的所在地，跨囯巨头总部集聚越多，囯际大都市的氛围就越浓。有人甚至简称谓囯际大都市，就是“总部经济”。现在看来，这恐怕就不够了。当今世界信息化、网络化日益普及，跨国公司总部经济更多地表现为平台经济，表现为网络集聚经济。因此，作为现代化国际大都市，还必须表现为各种信息、网络的节点，哪个城市节点集聚最多，那个城市就是现代国际大都市，上海应该是向这方面发展的。

东部沿海地区，在城镇化的进程中，还应率先解决好城镇化与工业化、城镇化与农业现代化、城镇化与农民市民化等的关系，走出一条以人为本、文化开路、资源集约、生态文明等新型城镇化道路来。

三、城镇化措施——改革、盘活、辩证协调

(一)深化城乡“三大”改革

实施“一元化公共财政”。这是实施新型城镇化的首要改革。长期来，我国的公共财政实行的是两条线:一条是城市，一条是农村，两条线互不关联，在实行新型的城镇化中必须改革。统筹兼顾，实行“一元化的公共财政”是改革的主要内容。所谓一元化公共财政，即在国家进行年度预算或是五年期预算中，都必须统一考虑，城乡兼顾。公共财政大致可分为两种情况:一种是满足人们基本生存需要，如低保、教育、就业等，应逐步取消不平等待遇，走向一体化。城市人可以享受的权利，农村或镇的人民应予同等享受;另一种是满足人们社会保障需要，如养老、医疗卫生、基本居住权等，应实行差别化。待国家财政的充实，逐步缩小差距。这就需对传统的财政体制进行改革，由原来的二元制财政融合为一元制财政。

进行“一元化公共治理”。这是实施新型城镇化应有之题。先进城市，落后农村，这是过去几十年城市建设中造成的恶果。甚至为了城市的文明，把有毒、有害的工厂迁至农村，使广大农村遭到生态及环境严重的破坏。在建设新型的城镇化中，最主要之点是以人为本，当不应再重蹈覆辙。如在控制碳的排放、生态文明、环境改善、三废处理、空气、河流等的治理中，都必须实行城乡一元化治理，城市必须做到的，农村也应该做到，有的甚至农村或镇的治理要快于高于城市，因为只有这样，广大农村才有可能成为城市的“后花园”，成为城市人休闲、休养的好去处。这就需对现行城乡二元化公共治理体制进行改革。

进行一元化“户籍”管理。这是实施新型城镇化的起点所在。现在有较多的学者痛斥户籍制危害，把它说成是实施城镇化的万恶之源，应该尽早一刀砍去，痛快解决。笔者则认为不可，户籍制要改革，但需慎重，当个人身份制度不全，诚信体制缺失……在这种情况下，户籍制是千万不能“痛快”解决的，否则会祸害无穷。不能痛快解决，不是不要解决，只是说解决要分步骤，分步走，第一步先实行一元化管理，则先取消现行城乡户籍中的不同待遇，即不同享受权。根据利益共享原则，实行城乡户籍一元化管理。以后条件俱备了，再实行彻底改革。第二步在城、镇工作的劳动者工资待遇要逐步趋向一致，甚至为了鼓励农民工在当地城镇就业，同样岗位的工资可略高于城市，超过部分国家给予适当补贴。全国能有70—80%农民市民化，这是实施城镇化的条件，也是我们实施城镇化的奋斗目标。但当前的首要任务是怎样把近2.5亿的农民工变为市民。设想措施有三:一是在城镇工作时间虽不长，如仅有3—5年，但为城镇的发展做出了卓越贡献，如业绩突出、助人为乐、舍已救人等，应优先成为市民;二是在城镇己居住在10年以上，且己取得有效居住证，没有不良记录的，应转为市民;三是在城市开业或从事各种经营的，持有工商或政府其他部门有效证件的，信用良好，未有不良记录，生产经营已在10年以上者，应转为市民。

(二)盘活“三农”全局

农村穷、农民苦、农业真落后，这就是著名的“三农”问题。在实施新型的城镇化中，必须予以彻底解决。如全国的“三农”仍在，就不可能说建成了新型城镇化。“三农”问题的症结，虽然历史颇长，原因复杂，但从现在的认识概括起来，主要在于三大原因:一是组织化程度太低，从而使得农业生产或商品经营规模偏小。二是资金来源有限，使有效使用于农业改造的量偏低，无法满足生产扩大和产业提升的需要。三是技术掌握和改造程度太低，无法适应实现现代农业生产经营的需要。这“三不适应”怎么办?必须在实施新型城镇化中加以逐步解决。

首先要解决的是“农民苦”的问题。有人说，农民为什么苦?因为除了双手，一无所有。如果他手中握有一定财产——土地，他就不会苦了。市场经济的前提是产权清晰，而农村名为集体经济的产权却最不清晰。要解决农民苦的问题，就必须在改革农民土地上破题，变“虚公为实私”，让农民掌有一份实实在在的财产。此话对吗?从个别农民看可能有理，而从全国整体农民看无理。旧中国几千年封建社会，土地是私有的，整体农民富了吗?没有。因此，土地私有化並不是整体农民致富之道。那么，走什么道呢?确保农民“土地使用权”可能是一条有效之道，至少在目前环境下能走之道。农民土地使用权如何确保?需有全国人大立法，明确使用权像所有权一样神圣不可侵犯。同时延长使用期限，从现在起至少规定它50年不变。使用权像所有权一样，可以抵押、可以转让、可以拆资入股等。有此几条，农民就有几条致富之路可走，有可能摘掉“苦”的帽子。

其次要解决农村“穷”的问题。农村为什么穷?穷在单一靠农业吃饭，特别是靠农业中的种植业吃饭。农民说:“涝灾一条线，旱灾一大片”。面朝黄土背向天，这怎能富起来呢。现在全国农村评比，每年评出百强县，可有哪一个县是靠种田致富呢?沒有，绝对没有!它们不是靠老天恩赐的资源致富，就是靠从事工商业、金融服务业等致富。因此，要改变农村“穷”的问题，不能就农村谈农村，必须把农民、农业、农村与小城镇建设结合起来，这是新型城镇化的核心内容。因为城镇是农村脱“穷”的载体，城镇的发展为剩余农民就业创造机会，是农民转为市民的平台，今后还有3亿左右的农民要转移，不能全转到大城市去，一是容纳不了，二是像现在转到大城市后，留下有5000多万的留守儿童、4000多万的留守妇女和老人，不是一个好办法。今后，大量的剩余农民应在就近的镇、城工作。因此，对我国现行的城镇管理体制必须改革，对人口超过30万的县城和超过10万人的重点镇，能否给予一些城市的政策，特别是对镇能否赋予一定的社会管理和公共服务职能，提高基本财力保障水平，根据实际需要设置一些必要机构和人员。

再次是要解决“农业落后”问题。把农民、农业、农村与小城镇结合起来，仅能解决农村“穷”的一部分因素，要使农村富起来，还需解决农业本身落后的问题。农业为什么落后?就在于独户、分散的耕作方式，长期缺乏科技创新，资本投入和产业提升，城市工业之“水”不浇或少浇农业之“田”。农业还是靠天吃饭，不改变这种状态，农业就难以改变落后面貌。为此，必须引进工商资本进行适度规模经营，进行农业技术改造，並让工业反哺农业能够真正落实。适度规模经营，改变目前一家一户经营状况，走公司十基地十合作社十农户的生产经营之路，这是发展现代农业的根本出路;对农业生产进行技术改造，要以机械化、自动化、信息化、网络化替代目前手插、脚踏、人拉的耕作方式，这是实现农业现代化的必要条件;工业反哺农业，城市反哺农村，这既是补偿历史旧债的需要，也是在实施新型城镇化中应有之题。

(三)辩证协调“三化”前进

马克思在探索未来社会时，曾有一个重要论断，“在最先进的国家里采取的方法是:把农业和工业结合起来，促进城乡之间的差别逐步消失。”因为“只有使工业生产和农业生产发生密切的内部联系，並使交通工具随着由此而产生的需要扩充起来——才能使农村人口从他们数千年来几乎一成不变地栖息在里面的那种孤立和愚昧的状态中挣脱出来。”①《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1995年版，第543页。我国实施新型的城镇化，就是对马克思这一思想的实践。城镇化、工业化、农业现代化，这三者既有主次关系，又是辩证关系。有了工业化的发展，才带动了城镇化和农业现代化。但在再次发展中，它们是互为主导，辩证地发展。

实施这“三化”，既不能慢慢来，需要只争朝夕;又不能操之过急，否则会欲速而不达。当然，当前先要抓住城镇化，这样可以把城镇发展与产业布局、结构调整结合起来。今后将以城镇化，推动工业化、农业现代化;以工业化，促进城镇化，农业现代化;在实施农业现代化过程中，又会向工业化、城镇化提出新要求，推动工业化、城镇化的新发展。如此循环往复，不断推动“三化”协调地向前发展。