城乡一体化视野下桐柏县农村社会福利问题实证研究

丁云霞

（黄河水利职业技术学院，河南 开封 475004）

0 引言

中共十六大为我们确立了“全面建设小康社会”的宏伟目标，小康社会的主要指标之一就是全面的社会福利体制的建立。 在我国，实现这一目标的关键是解决农业、农民、农村问题，建立、健全农村社会福利制度，对占我国人口大多数的农民实施社会福利保障。 改革开放以来，我国城市面貌发生了巨大变化，但大部分农村地区面貌变化相对较小，农村社会福利事业还很落后，还没有形成一个完整的体系和制度。这种状况如果不能有效扭转，全面建设小康社会就会成为空话。 因此，从国情出发，建立有中国特色的农村社会福利制度，已成为一个现实的问题。 笔者通过对豫南桐柏县农村社会福利状况的实地调研，试在统筹县域城乡发展的背景下，对建立合理有效的农村社会福利体制提出若干建议。

1 豫南桐柏县的基本县情和农村社会福利现状

1.1 基本县情

桐柏县位于豫南桐柏山腹地、南阳盆地东缘，南与湖北省接壤，国道“312”公路和宁（南京）西（安）铁路纵贯县境东西，土地面积1 941 km2，辖9 镇7 乡2 个园区。 全县总人口44.3 万(2010 年第六次人口普查数据)，其中农业人口约34.4万人，占总人口的77.7%左右；非农业人口约9.9 万人，占总人口的22.3%左右；外出打工的农民工近10 万人。

1.2 社会福利状况

笔者根据对桐柏县的调查，主要从以下两个方面对全县的社会福利状况进行表述。

（1）农村老人的养老状况。 80%的农村老人必须依靠土地作为最主要的保障，其次是子女。 该县“七山一水二分田”的县域特征，决定了依靠土地供养的这部分老人的生活之艰难。 不但如此，大部分老人还要承担起教育下一代的重担，他们一般跟随子女，给子女看孩子，养老水平很低。 全县有各类福利院床位680 张，仅收养219 人。 可见，土地和家庭在豫南农村，甚至中国广大农村的养老构成中占有绝对比例，这种局面在现阶段的生产力发展过程中还将继续存在。 另外，该县出外打工农民工众多，留守老人成为一个庞大的特殊群体，他们中的大部分在家承担繁重的农业劳动，还要代替子女领养孩子，福利状况堪忧。

（2）五保户、农村残疾人、农村特困家庭福利状况。 2009年，全县“五保户”集中供养率占40%，有近六成五保户未保。 农村残疾人也多为家庭抚养，很少享受国家、政府的救助；农村社会福利企业寥寥无几，残疾人隐性失业严重；残疾人的康复治疗和基本生活需求难以完全满足和落实。 贫困家庭、特困家庭因国家和地方政府的财政能力不足而未得到及时救助。 2009 年，农村低保覆盖面为4.5%，农村五保集中供养1318 人，集中供养率为40.1%[1]。 到2011 年底，核定农村低保人口为16448 人，占农村人口的约4.8%；核定城镇低保人口为7270 人，占城镇人口的7.3%[2]。

2 豫南桐柏县农村社会福利状况的经济和社会基础

1978年改革开放以来，豫南经济发展成果显著，农村面貌实现了历史性巨变，但由于地处山区，其经济社会发展相对落后的状况并未彻底改变。 目前，农村社会福利水平仍然偏低。 这种现状的长期存在有着深厚的经济和社会基础。

2.1 农业生产落后和农村人口外流导致传统性土地和家庭养老助残功能弱化

特殊的自然地理环境在很大程度上直接制约着豫南经济社会发展。 豫南是一个经济社会欠发达地区，自给自足的小农经济在经济结构中占主导地位。 这种小农经济模式固化了豫南人的生存方式和思维方式，限制了其农村养老助残方式的变革和发展。在农村企业和集体经济社会保障功能、社会福利载体功能被不断剥离、削弱的情况下，养老助残始终作为家庭行为而存在，必将面临许多困难。 对于农民来说，土地兼具生产资料及社会保障的双重功能，几乎是他们生、老、病、死的全部保障，但农户拥有的土地数量有限，土地的保障能力受到很大限制[3]。 另外，土地耕种需要付出较重的体力劳动，年老或患病的老年人从事土地劳作有一定困难。 他们虽然可以将土地交给子女代种，但这种方式随着农村劳动力大规模向城市转移而面临困境。 此外，城市生活竞争的激烈，也使真正想融入城市生活的农民工难以顾及老人的生活，子女不仅难以承担起赡养老人的义务，而且还需要老人担负起监护留守儿童的任务。 由此可以看出，由于农村土地功能的削弱，计划生育、人口迁移、市场经济的冲击，农村家庭养老助残功能正在被弱化，并逐渐陷入困境，农村养老助残标准离距城市实行的标准越来越远，相当一部分农村老人、残疾人生活非常困难。

2.2 生产力发展水平低制约豫南农村社会福利水平的提高

豫南与中国的其他地区一样，都长期受城乡二元经济结构的禁锢，农村经济发展缓慢，农民主要以土地为物质生活的来源和基础。 农业是弱质产业、农村是落后社区、农民是弱势群体的格局尚未根本改变。 二元经济结构成为农民自力更生、自我发展的重大障碍，农民教育、医疗、养老等一系列社会福利措施因经济贫乏而无法实施。 这样，一方面，农村中现有的社会福利体制，适应了我国的基本国情，成为我国农村社会福利的基本保障；另一方面，农村经济发展迟缓，农民增收困难，又难以推行新的社会福利模式。 因此，只有用统筹城乡经济社会发展的新思路，加快推进城乡一体化，才能从根本上解决“三农”问题，提高农村福利水平[4]。

2.3 城乡收入差距影响农村社会福利水平的提升

有关研究表明，虽然城乡居民人均收入都在不断增长，但由于城市居民人均收入增长的速度要高于同期的农村居民，因此城乡收入差距水平在不断扩大。 而正是我国目前过大的城乡收入差距，在很大程度上影响了农村社会福利水平的提高。 如果收入差距持续扩大、造成民众对收入差距的厌恶程度过高，仅仅收入的增长并不足以补偿收入差距过大所造成的社会福利损失的话，社会福利可能在居民收入增长的同时出现下跌[5]。 有关数据显示，该县2006 年全年城镇居民人均可支配收入为7 465 元，农村居民人均纯收入2 277 元，城乡之间的收入比为3.28∶1[6]。 到2010 年，全年城镇居民人均可支配收入为13 175 元，年均增长19%；农村居民人均纯收入为3 857 元，年均增长17.3%，城乡之间的收入比为3.42∶1[7]。由此可以看出，城乡收入差距在进一步扩大。 虽然近几年城乡的社会福利都在逐期增长，但由于收入差距对社会福利的负面作用，当收入差距扩大时，农村社会福利的改进普遍低于农村居民收入水平增长的速度。 这说明，社会福利水平的改进在很大程度上被不断扩大的收入差距所抵消掉了。

2.4 城乡社会分配、社会福利政策有失公平

长期以来，我国的宏观分配政策主要是向城市和国有工业倾斜，而这种倾向在农村财政政策、农村金融政策、农村土地征用政策、农村税费政策、农村教育政策等方面都得到了反映。 不仅如此，政府提供的义务教育、最低保障等基本的公共产品也显失公平，使农民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务[8]。 桐柏县2011 年的数据显示，享受最低生活保障的农民仅占农村人口的4.8%，而城镇居民享受最低生活保障的人口占城镇人口的7.3%[2]。

3 推进城乡一体化的社会福利制度建设

农村福利水平的改善关系民生大计，是实现小康社会、建设社会主义新农村的重要内容和目标。 但其仅靠政府难以真正实现整体提升，必须在政府之外，加大民间组织、非营利组织的建设，提高农民的自主意识，把政府、社会、个人三种力量结合起来，形成合力，从而真正推动农村社会福利政策的发展。 因此，根据统筹县域城乡发展、实现人人享有基本社会保障的战略目标，应从广大农民的实际需要和桐柏县经济社会发展水平出发，以传统养老助残模式为基础、以政府福利制度为主导、以社会广泛参与为补充，逐步建立多元化、多层次的农村社会福利体系，以解决农村社会福利水平偏低的问题，推进城乡一体化的进程。

3.1 建立城乡衔接、公平统一的社会福利制度

（1）必须明确并强化政府的责任。 按照国际惯例，在市场经济条件下，农民的社会保障、社会救济的责任主体主要是政府。 对最贫穷、最弱势、最无助的五保户实施救助，更应成为中国各级政府的应尽职责。（2）要监督村集体履行义务。村集体应发挥自身优势，做好对村民的管理和社会服务工作。（3）加大投入力度。 可由政府出资及社会各界投资兴办养老院、敬老院、老年公寓等养老场所和福利机构。 为留守老人、空巢老人、五保老人、残疾人和贫困家庭提供养老场所和救助服务。 这已是当务之急。 （4）进行政策倾斜。 加快建立和完善农村各项社会保障、社会福利和救助制度及相关政策的步伐，切实从政策、法律上保障农村所有农民的合法权益。 （5）统筹城乡经济社会发展。 应突破过去就农业抓农业、就农村抓农村单一思维方式束缚，突破城乡分割的体制性障碍，改变城乡发展失衡状态，按照科学发展观的要求，走统筹城乡经济社会发展的道路，构建以城乡统筹发展为基础的农村社会保障体系，建设和谐新农村。

3.2 引进社会有效资源，加大民间组织、非营利组织的参与力度

福利政策的城乡一体化，需要专业社会组织机构去实施和推进。社会组织具有专业化、功能化的特征。应充分发挥社会组织在推进农村福利制度建设中的作用，扶持一大批扶贫、救灾、卫生、教育、医疗等方面的社会组织，以利于农村福利制度建立和实施。 这对于农村社会福利水平发展有极大帮助。 应积极吸引各种社会力量，鼓励民间力量建立公益性社会组织，如敬老院、光荣院、老人公寓等社会养老机构，建立社会化养老服务体系，以及社会福利服务设施，如老年人活动中心、活动站、茶社等的建设，努力满足老年人对于改善生活质量的迫切要求，满足农村居民日渐增长的养老需求[9]。 各级政府还应根据实际需求，积极牵线搭桥，吸引国外非政府组织，加强对农村社会发展的支持力度。

3.3 发挥农民主体意识，巩固农村家庭养老助残的基础

（1）广大农民群众首先要增强自强、自尊、自信、自立的精神，提高自身素质，这是一个关键环节。 有劳动能力的农民应通过多种渠道的职业技能培训，增强自身能力和素质，主动选择适合自己的就业方式和就业领域。 （2）巩固农村家庭养老助残的基础功能。 目前政府财力有限，社会力量参与不足，农村社会化养老保障体系还不够完善，因此，传统的家庭养老助残方式的基础地位仍然不能动摇。 政府应当加强宣传教育，从道义和制度上规范人们的尊老敬老养老行为，提高家庭的养老意识，强化家庭对个人的福利责任和福利功能，使家庭对其成员的福利承担主要责任[10]，不断巩固农村传统的家庭养老助残方式。 另外，还应积极发挥土地的养老保障作用，通过发放农业补助的方式，吸引外出农民工回乡务农。 这样既可以减少空巢家庭和留守老人的数量，也有利于保障家庭养老助残的稳定性。

4 结语

近年来，随着农村养老保险和合作医疗事业的推进，农村社会福利状况有明显改善。 但我们同时应清醒地认识到，这条路还很漫长。 要实现城乡一体化的农村社会福利制度，还需要政府、民间组织、个人携起手来，为改善农村和农民的福利状况而努力。

[1] 莫中厚. 政 府 工 作 报 告——2010 年3 月23 日在桐柏县第十三届人民代表大会第五次会议上[DB/OL].[2012-06-26].http://www.tongbai.gov.cn/zwgk/6/NJ001-03 01-2010-00001.htm.

[2] 莫中厚. 政府工作报告——2012 年3 月18 日在桐柏县第十四届人民代表大会第一次会议上[DB/OL]. [2012-06-26].http://www.tongbai.gov.cn/zwgk/6/NJ001-0301-2012-00001.html.

[3] 王波，曾庆芬. 西部农民养老困境分析及思考[J]. 农村经济，2005（12）:91-92.

[4] 杨翠迎. 中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路[J]. 浙江大学学报:人文社科版，2005（5）:12-19.

[5] 周兴,王芳.中国城乡居民的收入流动、收入差距与社会福利[J]. 管理世界，2010（5）:65-74.

[6] 南阳市桐柏县统计局.南阳市桐柏县2006 年国民经济和社会发展统计公报[DB/OL]. [2012-06-26]. http://www.tongbai.gov.cn/zwgk/统计局/NJ360-0201-2007-00001.htm.

[7] 桐柏县发展和改革委员会.桐柏县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[DB/OL]. [2012-06-26]. http://www.tongbai.gov.cn/zwgk/NJ010-0401-2012-00003.html.

[8] 陶学荣，史玲. 统筹城乡发展中的农村公共产品供给研究[J]. 财贸研究，2005（3）：16-21.

[9] 陈晓莉. 统筹城乡发展中的农村养老保障制度建构——以陕北S 县为例[J]. 调研世界，2008（12）:11-12.

[10] 徐道稳. 中国农村社会福利的制度转型和政策选择[J].广东社会科学，2006（4）:185-190.