行政处罚公议制度的现实命运——以合肥市行政处罚案件群众公议制度为分析对象

引言

2010年3月，安徽省合肥市出台了《合肥市行政处罚案件群众公议制度暂行办法》(以下简称《办法》)。所谓行政处罚群众公议制度是指行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，提交行政处罚实施主体，以作为处理行政案件重要依据的制度。该制度于2010年4月20日开始在合肥市城乡建委、卫生、环保、城管4家行政执法单位开展试点。4月23日，7名市民组成首个群众公议团，对合肥市环保局3宗行政处罚案件进行群众公议，标志着该制度在实践层面的正式运作。[注]这3例案件分别是合肥双荣日用纸品厂建设项目环保验收不合格案、合肥宏伟建筑安装公司夜间擅自施工噪声污染案、安徽计算机技术服务公司环保设施未经验收擅自使用案。前2例行政处罚案群众公议意见与拟处罚决定一致，只有第3例处罚案群众公议意见与拟处罚决定有所不同。其中5名公议团成员认为，环保局拟作出的9万元罚款决定偏重，应酌情减轻，降至5万元。依据少数服从多数的原则，群众公议团将这一最终公议意见递交给了合肥市环保局。最后，合肥市环保局采纳了群众公议意见，决定对该企业处以5万元罚款，并责令其停产。参见刘纯友：《合肥市在全国率先推行行政处罚公议制度》，法制网http：//www：legaldaily.com.cn/dfjzz/content。7月1日，该制度开始在合肥市全市范围的行政执法单位组织实施。作为探索行政裁量权民主监督的一项制度创新，该制度是为落实行政处罚裁量权公众参与而采取的一次大胆而又积极的尝试。该制度的设置是否正当，是否存在疏漏以及如何完善，都是亟待厘清的现实问题，笔者拟对此进行分析。

一、行政处罚公议制度的正当性与现实意义

(一)推进公众参与有助于实现执法和谐

在当前行政职能不断膨胀、行政权不断拓展和日益扩张且行政裁量恣意行使侵害行政相对人合法权益时有发生的情况下，如何在行政裁量权行使过程中引入第三方力量加以合理规制，是一个紧迫而又现实的课题。建立行政处罚公议制度，搭建了执法机关与人民群众的沟通交流平台，处罚决定作出前，由社会公众对处罚的事实依据、法律根据、合法合理与否及处罚决定所涉及的利害关系人的利益等相关因素进行全局考量，综合形成公议意见。公议员的加入增强了对公共利益的评判基础，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，为实现个体与公共利益的平衡提供了新的路径和选择。该制度在较大程度上还可以起到为行政机关的执法行为“减压”的作用。从形式上看，公议案件的裁判是在公议团认定事实或参与裁判的前提下做出的，是集体意志的体现。行政机关不仅减轻了对棘手的案件做出决断的压力，而且在依据行政裁量权做出决定容易引致公众不满时，为行政机关提供了一件方便的外衣。在某种意义上，公议制度和陪审制度一样，是维护司法权威的“避雷针”，即该制度虽然在表面上限制行政权，实际上则加强了行政权的力量。[注]汤维建：《英美陪审团制度的价值论争——简议我国人民陪审员制度的改造》，《人大法律评论》2000年。现实中，处罚行政相对人和普通民众在法律认知上并不存在明显的差异，公议团参加评议并形成的公议意见往往在一定程度上可以代替处罚相对人的主观感受，经过处罚公议案件的可接受程度将大大提高，执法工作更容易信服于人，这在客观上增强了行政机关的权威性与公信力，有助于减少执法争议，促进内外和谐。

(二)规范行政裁量有助于促进执法公正

“行政法的精髓在于裁量”。但行政裁量权又是比较容易被滥用的一种权力，现代的民主法治国家总是力图将其束缚在一定的原则和框架之中。因此，对于行政裁量权施加及时、有效、适度而全面的控制，确保其合法合理的行使，是实现私人自由和权利保障的内在要求，也是实现公共利益的具体体现。在我国行政执法实践中，行政系统内部自上而下掀起规范行政裁量权的热潮。2004年《国务院全面推行依法行政实施纲要》、2006年《中办、国办关于预防和化解行政争议健全行政争议解决制度的意见》、2008年《国务院关于加强市县依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》都对规范和约束行政裁量权提出明确和刚性的要求。在行政系统内部规制裁量的现实背景下，合肥市政府为实现自我治理、自我反省，又开辟出公众参与处罚裁量的试验田——处罚公议，显然是行政系统主导的公众参与的程序之治。处罚公议制度作为规范行政裁量的防护堤坝，一是群众公议员参与评议，等于在执法机关面前植入一种外在力量，意味着对行政处罚权的约束和限制，能较好地防治处罚权的恣意。二是公议团成员的确定具有随机性、广泛性、临时性，不容易受到执法部门的影响和其他人情关系的腐蚀，能保持相对的超脱性和独立性，公正评议。三是执法机关和群众公议员能形成对抗外界干扰执法活动的合力，减轻了外界对行政执法部门的压力，群众公议是实现执法公正的制度保障。

(三)强调权力制衡有助于体现民主监督

在行政处罚中引入公议制度即是社会制衡思想的体现，通过选取公议员对行政机关的行政处罚过程进行独立评判，实现对公权力的社会制约，并且通过社会制衡，以社会制约权力，逐步实现社会公平和正义。在行政决定中引入公众参与，本身是社会制衡思想的体现。但另一方面，由于公共利益必须得到捍卫，而行政权存在本身有着不可否认的正当性，因此，违法者对公共利益的挑战必须受到制止和制裁。党的十七大报告提出：完善制约和监督制度，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》、2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》等都明确要求要拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。处罚公议制度的建立与推行，实现了社会监督的常态化、制度化。实行处罚公议制度是人民群众参与国家行政事务的最直接形式，也是社会主义民主的最直接体现。科学发展观要求以人为本，执法为民。执法为民就要体现民众对执法活动的参与，群众积极参与案件评议，增进对执法工作的理解，对行政执法实施有效社会监督，必将有利于加强政府自身建设，有利于巩固党的执政基础。

二、行政处罚公议制度存在的立法疏漏

(一)公议员选择的广泛性可能导致处罚公议与依法合理行政产生背离

从公议员的选拔来看，凡年满18周岁，关心支持行政执法工作，能够投入相应时间和精力参加行政处罚案件评议的社会各界人士，均可报名自荐。据相关负责人介绍，该市创设处罚公议制度的初衷就是面对广大普通群众，目的是要将广大的民意吸纳到行政执法监督工作中，作为推动行政权力阳光运行的基础和原动力，群众公议工作并不需要多么高深的知识水平和技术本领。笔者对于上述说法并不完全认同。尽管说，群众公议团成员上岗前要进行相关的业务培训，熟悉掌握公议工作规则和行为准则；案件正式公议前要熟悉案件情况，了解初步处罚意见的依据，即自由裁量参考标准；在独立公议前，公议团成员还可以就相关疑问对案件具体承办执法单位进行询问。众所周知，判断处罚裁量权的合理、公正与否，需要遵循一定的标准。《办法》第13条规定，公议团成员发表公议意见应当根据事实，依照法律，遵循公平合理原则。《办法》第4条规定，公议意见与处罚决定应当与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。尽管公议员与执法人员作出处罚决定的标准是一致的，对处罚裁量得当与否的适用标准也是一致的，但公议员相较于专业执法人员，终究属于“外行”。如前所述，公议员绝大多数来自普通群众，缺乏行政管理经验和专业知识，对行政裁量合理与否的判断，主要还是依靠一般的社会常理、自身的感性认识。但作为执法人员应当在法定范围内合理行政，英国科克大法官指出：裁量权意味着根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事。应按照法律做某事，而不是按照个人观点行事，应按照法律行事，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的。它必须在所限制的范围内行使。[注]〔英〕威廉·韦德：《行政法》，楚建译，中国大百科全书出版社1997年版，第63页。如此一来，公议员对处罚裁量合理与否的评判有可能游离于法律之外，从而与处罚主体的法律之内合理裁量形成评判基础不同的局面，合理公议与依法处罚有可能发生冲突。更糟的是，这种冲突可能会使公议意见偏离规制行政裁量的目标，无法实现处罚裁量的公正、合理。从一年来处罚公议的实践来看，很多公议团变成了“砍价团”，公议员对于事实证据、法律适用、法定程序等基本上很难发表专业意见。普通公议员客观上很难对处罚案件的焦点和核心问题做出是非曲直的判断和考量。加之有些行政案件兼具复杂性和专业性，对于那些缺少社会经验和专业训练的公议员来说，势必增加其对案件进行合理、客观评议的难度。

(二)处罚相对人在处罚公议程序中的缺位对执法公正性的负面影响

根据英国古老的“自然公正”原则，任何人受到不利影响时必须有被听取意见的机会和权利。作为监督处罚裁量权的关键角色，被处罚相对人应当在公议程序中出现，并且向公议员提出陈述和辩解意见。不排除在公议程序之前，处罚相对人已经向执法主体陈述了意见，但公议程序同样应当听取处罚相对人的意见。遗憾的是现有公议制度处罚相对人未被设计于公议程序之中。根据《办法》第6条关于“群众公议团，是指由公众代表组成，参与行政处罚案件民主公议的团体”之规定，政策制定者是希望发挥公议员民主评议，运用公众智识对行政执法机关行使行政裁量权进行适当监督的作用，但却并不希望将公议制度演变为一场对抗式裁判制度。整个公议过程由处罚主体单方面向公议团介绍案情、提供证据、回答询问，公议员无从了解处罚相对人的利益诉求，处罚相对人对违法事实、违法证据、适用法律、法定程序是否已确认，行政处罚双方有无争议等关键内容，只能根据处罚机关提供的材料和证据，对处罚机关预设的处罚结论进行评议。公议实践中，很多公议员对这种安排和定位表示疑虑和不理解，并提出了要对处罚相对人进行询问的要求。笔者认为，处罚公议光靠执法人员“独白”远远不够，缺少辩论未免是个遗憾。公议员只听执法人员一面之词，导致许多公议员“跟着感觉走”，结果是“糊里又糊涂”。因此，一些公议员建议公议活动让处罚相对人加入进来，且增设辩论程序，允许被处罚相对人及其代理人进行答辩。这样，各种意见充分发声，经过相互辩驳讨论，让“真理愈辩愈明”，就能为公议员准确判断夯实基础。公议活动缺乏被处罚相对人的参与或许是处罚公议制度最大“硬伤”，这个“硬伤”应当是决策者刻意留下的。处罚相对人未被纳入公议程序听取意见，公议程序的公正性受到质疑。因为缺乏处罚相对人的参与，所谓的民主监督和公众参与的公议程序可能会演变为行政机关自导自演的一个过场，一种“装点门面”和为执法机关行政执法提供“民意包装”的工具，其结果必然是偏听偏信，公众参与裁量监督的实效也会大打折扣，从而对执法的公正性产生负面影响。

(三)处罚公议案件筛选机制的缺失对行政执法效率提出挑战

根据《办法》规定，所有适用一般程序的行政处罚案件一般都需要进行处罚公议，但适用简易程序办理的行政处罚案件不需要公议。一般程序又称为普通程序，是指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序以外，行政处罚通常所应适用的程序。在行政处罚实践中，一般程序的适用频率是非常高的。据统计，试点半年多，城建、环保、卫生和城市管理4个试点单位共召开群众公议会23次，公议案件88起，其中城管65起，卫生13起，建委4起，环保6起，最终有14起案件采纳了群众公议意见重新作出处理，约占公议案件数的16%。如果将公议制度在全市具有处罚权限的54个行政部门全面铺开，可以想象，公议案件数量将会大幅攀升。每次公议会召开，不仅需要5-9名公议员到场，而且需要具体承办执法人员到公议现场说明案情。这样对于一线执法人员而言就是多出一个自设的法定程序，势必在很大程度上降低行政执法效率。另执法人员因需要向公议成员介绍案情、说明理由，势必增加了执法成本。不加筛选，而将适用一般程序的所有处罚案件予以公议，极有可能使政府精心设计的公议程序落入成本增高、效率低下的窠臼。美国维基尔教授提出了在行政决定的评论阶段，公众可以书面提出意见，供行政机关参考，从而在不严重影响行政效率的同时扩大公众参与。[注]See Paul R.Verkuil，“The Emerging Concept of Administrative Procedure”，Columbiz Law Review，Vol.78，pp.258-329.目前中国的执法还是一个效率与公正并重的状况，如果出现为追求可能的公正而明显降低执法效率的话，这样的制度生命力能否旺盛还是一个问号。这些实际问题的存在，以及组织公议制度的程序较为繁琐，耗时耗力过多等原因，导致到了公议制度试行的后期，有些行政处罚机关的积极性就受到影响，也就不再提议适用公议制度了，而《合肥市推行行政处罚案件群众公议制度实施方案》中所设定的“以2010年7月1日为节点，进入总结与全面推行阶段，在全市全面推行此项制度，建立长效工作制度”的规定也就没有严格按时执行。

(四)处罚公议制度其他程序不够完善可能对制度执行效果产生的冲击

《办法》对公议制度的程序规定较为简单，只是一般流程的逻辑性规定，很多细节问题没有考虑周全。比如：一是规定了可以不适用公议制度的例外情况，即涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件，可以不实行群众公议。该规定带来新的问题即哪些案件是“不宜进行公议的案件”呢?是否由处罚机关决定就可以不公议呢？二是公议制度的启动与公议适用范围相矛盾。《办法》第3条规定了公议案件的范围，按照一般程序行政处罚的应当公议，同时排除了三种例外情况。但《办法》第10条又规定“各行政处罚实施主体视当月行政处罚案件数量情况，适时提议召开行政处罚案件群众公议会议。”言外之意，启动公议制度的权力完全是行政机关自由掌握，是“视当月行政处罚案件数量情况”而定，这一规定不仅较为随意，严重忽略了处罚相对人的启动建议权，且与《办法》第3条之规定明显矛盾。三是公议团成员的回避问题。根据《合肥市行政处罚案件群众公议工作规则》第7条关于“群众公议团成员发现所公议的案件与本人存在利害关系时，应当主动申请回避”之规定，公议回避的权利完全交给了公议员，忽略了行政机关的主动查询权，另如果事后查明某一公议员应当回避而未回避，其所参加的案件公议的效果如何认定也没有明确。四是如果处罚机关没有采纳公议意见，又没有足够的理由，应当如何处理缺乏具体规定，这样很容易导致处罚机关“我行我素”，将公议团公议意见当作“嘴上抹石灰——白说”，出现上述情形后如何补救和控制，值得思考。五是关于公议会议召开次数的问题。实践中曾出现过召开两次公议会议的情况，对于多次召开公议会问题，应当如何看待，即进行二次或多次公议的条件如何确定?如果前后几次公议会形成了不同意见，其效力如何评判，公议意见如何选择?这些问题有待有关机关给予解答。

三、完善行政处罚公议制度的建议

行政处罚公议制度作为中国行政法治进程中的一次地方性制度创新，虽然它在制度设计和具体实施中还存在一些不完善的地方，但从实践效果来看，还是取得了非常不错的效果，且符合中国所追求的和谐法治目标。行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和任意裁量。[注]季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。处罚公议制度监督行政裁量权的实效取决于其完善的制度设计。笔者认为应当从如下几个方面着手完善：

(一)研究制定科学的裁量基准，为群众公议行政裁量奠定基础

为避免前述公议意见与处罚决定所依据的标准不一的尴尬局面，笔者认为应当研究制定并为公议员提供比较科学的、执法主体亦应共同遵循的裁量基准。裁量基准是对法律、法规、规章授予的裁量权规定的细化和量化，充当着连接法律原则规定与具体执法情境的媒介作用。[注]章志远：《行政裁量基准的兴起与现实课题》，《当代法学》2010年第1期。行政裁量基准被作为基层执法机关执法活动的通行准则，一般是对基层执法经验的总结。故其作为执法主体裁量执法的规范，将之提供给公议员作为考量裁量行政的范本是恰当的。公议员对裁量合理与否进行评判，不再是无具体规范可循，而是根据行政机关的内在约束规则对裁量滥用进行规制，更有利于公议员作出科学的判断。绝大多数的行政处罚案件，法律给出的行政裁量范围比较大，申诫罚、财产罚或者资格罚的裁量空间都存在于法条之中，即便是财产罚中最为常见的罚款，其上限和下限差距较大，执法机关需要就减轻情节、从轻情节、一般情节、从重情节等划分不同等级，进行处罚裁量基准细则的细分，这样即便是原本裁量权比较大的情况下，处罚机关和公议员也可以根据案件的具体情况和违法事实，基本确定对应的处罚等级，从而较好地避免出现处罚畸轻畸重的情况。如果缺少公众参与的裁量基准，将公议意见置于一个不确定的合理感觉，公众理性参与行政裁量将缺失相应的判断前提，公议意见的公正性、合理性将受到质疑。另外在条件成熟的情况下，也可以考虑建立行政指导案例制度。指导案例是指行政机关处理具体案件具有普遍性的裁量方式、手段、标准等，可以形成行政机关的内部指导意见，使行政机关及公议员在相同情形下作出相同判断或公议，从而在实践中为行政机关及公议员提供合理行政的参照。这种案例指导制度相对规则控制的优势在于，它是在行政机关处理的数起行政案例中，不断提炼和总结出来的具有一定代表性的经验性内容。通过行政指导案例的提示作用，可减少适用行政裁量基准的过度刚性，实现个案正义。

(二)注重选拔公议员，完善配套制度，为合理行政提供保障

鉴于行政处罚案件具有一定的专业性，应当要求公议员具有一定的法律与专业知识。

一是从公议员的总体来源成分上讲，要以普通群众为主，兼顾社会精英阶层。群众公议的主要目的是从社会公众认知的角度和伦理道德标准等方面对行政处罚提出监督意见，保证行政处罚更加符合社会的积极价值观念和行为准则，与行政处罚主体从法律角度和专业标准对案件的分析、判断形成知识和思维互补，保证案件处理的社会效果与法律效果的统一。

二是公议员选拔的年龄要求适当提高，同时要优化公议员任职年限。对行政执法工作的理解往往与人的成熟程度和涉入社会的深浅相关，年龄过低往往难以准确判断行政机关的处罚行为，建议公议员选拔的年龄应当不低于28岁。目前公议员任职年限是3年，容易使公议员产生懈怠情绪，建议采用流动改聘制度，如可以选取若干公议员，每年改聘1/3或1/4，具体案件中强调新老配比，这样既可以保证队伍的流动性和新鲜感，又可以一定程度上保持队伍的稳定性。

三是公议团的组成还要考虑其年龄结构、知识结构以及性别比例等因素。一个成熟公正的公议团必定是在年龄、知识、性别以及学历等方面比例搭配合理的团体。组建公议团，当然要随机或按一定顺序选取以防止公议员可能存在的道德风险，但必须要有前提，即首先要将所有公议员按学历、知识、性别以及年龄等因素分成各个子信息库，然后再从各个子信息库中按照一定比例随机抽取。

四是要健全培训制度，同时要建立奖励与考核制度。大多数公议员都不可能对行政处罚行为非常熟悉，应当对初任公议员给予相应培训，包括法律和业务基本知识的培训，以使其尽快进入角色。再者，除了常规的年度选拔以外，应当根据实际情况和个人表现，建立起一定的奖励与考核制度，鼓励广大市民愿意做行政执法的热心人，积极参与群众公议，实行制度化的动态管理。

五是为保证案件能够更加充分地被公议员知悉和理解，可以让公议员提前获知案件情况。目前的公议程序是由行政处罚实施主体当场向群众公议团通报案件有关情况，就案件的违法事实、适用的法律法规、自由裁量标准等作出解读说明，然后由公议员进行一定询问以后就进入评议阶段。因为知悉案情过程简单，经常导致很多公议员无从询问，不知所措。鉴于此建议在公议程序中考虑提前几天让公议员熟悉案件材料，从而能够在公议会上作出合理且精确的提问和评议。

(三)消除群众公议的程序硬伤，建立说明理由的硬约束制度

一是公议程序中要听取处罚相对人的意见。通过参与而使行政决定得到合法化的逻辑来自于一个基本的信念，即当所有利益都得到考虑时，正义也就随之产生。[注]王锡锌：《公众参与和现代行政法治的模式变迁》，《行政法论丛》(第10卷)，法律出版社2007年版，第365页。基于程序正义和实质正义的要求，行政相对人必须参加处罚公议程序。只有认真听取了处罚相对人的意见，了解处罚相对人对处罚决定有无质疑、双方当事人对处罚决定有无争议、处罚相对人对处罚机关认定的事实是否存在异议，对适用的法律依据是否存在质疑，处罚机关是否做到了考虑相关因素、未考虑不相关因素等基本情况，公议员才能以中立的立场，作出客观公正且符合情理的判断，从而保证了公议意见监督的实效。当然，如果决策者不想在群众公议过程中让公议员作为居中裁判者的话，保障处罚相对人参加到公议程序中也并不妨碍决策者的意图。通过听取相对人的意见，对行政裁量形成有效的制约，防止裁量滥用，保证了行政机关理性决策、裁量权的正当行使。

二是说明理由。说明理由是正当法律程序的重要组成，其核心意义在于对程序操作过程中的自由裁量权进行一种理性的控制，促使人们建立起对法律程序的公正性的信心。[注]王锡锌：《程序正义之基本要求解释：以行政程序为例》，《行政法论丛》(第3卷)，法律出版社2000年版，第312页。说明理由制度要求行政机关在做出行政相对人的决定、裁决时，特别是做出了对于行政相对人不利的行政决定或裁决时，必须在决定书或裁决书中说明其实施依据、法律依据以及用事实推导出相关处理结论的论证过程，行政机关的政策考量等相关理由。[注]姜明安：《新世纪行政法的发展走向》，《中国法学》2002年第1期。处罚公议中的说明理由主要包括两方面内容：一是对提交公议团评议的处罚案件，处罚机关应当向公议团说明处罚决定的合法合理的理由。二是对处罚机关未采纳公议意见的，应当说明理由。笔者之所以特别强调说明理由，主要是处罚决定理据不足的案例时有出现，不采纳公议意见又不给出令人信服的说明理由的情况时有发生。笔者并不是说“真理永远掌握在群众公议团手里”。但因为建立群众公议制度就是要对行政机关的行政裁量权设一道“软约束”。[注]马俊、王智源：《〈合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法〉述评》，《安徽警官职业学院学报》2011年第2期。鉴于此，笔者建议对无正当理由而不采纳群众公议意见的，由该处罚机关主要负责人定期通过召开新闻发布会，公开作出说明。对一年内“无正当理由拒不采纳群众公议意见”的案件数量占该单位应进行群众公议的案件总数的30%以上者，予以行政处理，否则仅让处罚机关承担“10个工作日内向群众公议团成员书面说明，同时将处罚决定报市政府法制办公室备案”的责任恐怕是远远不够的。正是通过说明理由，架构起执法主体与公议员之间的商谈与沟通制度，防范执法主体裁量的恣意，规范行政裁量的正当行使；并且在法律框架内使行政机关与公众达成共识，最终增强裁量决定的可接受性。[注]张娟：《行政处罚公议制度述评——对合肥市公议案例的考察》，《国家行政学院学报》2010年第4期。

(四)科学界定处罚公议的适用范围，提高针对性和有效性

自20世纪以来，“基于社会事务的复杂性和紧急情况的常发性，行政权必须具有必要的应变能力，也因而行政机关更关心自己的行政目标和效率。”[注]胡建淼：《公权力研究：立法权、行政权、司法权》，浙江大学出版社2005年版，第205页。因此，在引入群众公议制度以后，如何保证在实现监督行政裁量权行使的同时，而不会过度削弱行政权的效率价值，是在行政处罚公议制度设计中所要解决的问题。笔者认为，可以从两个方面考虑建立公议案件的筛选机制：一是在公议程序中引入行政处罚相对人的程序选择权，即凡是处罚相对人认为需要进行群众公议的向行政机关提出公议申请，行政机关应当组织群众公议。二是行政机关可以依职权决定对某些处罚案件组织群众公议。具体而言，笔者建议适用一般程序进行行政处罚的案件，满足如下条件之一的，处罚机关应当组织群众公议：(一)申请人提出群众公议要求的；(二)行政相对人对处罚机关认定的事实存在较大争议的；(三)行政相对人对处罚机关的具体行政行为适用依据有异议的；(四)行政处罚案件重大、复杂或者争议的标的价值较大的；(五)社会影响性较大或者公众关注度较高的处罚案件；(六)行政处罚机关认为有必要组织公议的其他情形。除此之外的其他行政处罚不宜适用群众公议。按照上述原则确定处罚案件的公议范围，有助于及时开展公议监督，降低了公议活动的运作成本，提高了行政执法效率。另外值得指出的是，如果在已经开展群众公议的行政机关，应当公议而没有公议的，在发生行政复议、行政诉讼之后，复议机关或者司法机关应当依法认定处罚机关程序违法，这样有利于提高该制度的公信力和受重视程度。

结语

如果说行使行政处罚自由裁量权是一株可塑性强的“植物”，那么群众的监督把关就是一缕“阳光”，只有在充分的“光合作用”之下，让权力行使公开透明，才能使其茁壮成长。合肥市积极探索行使自由裁量权的创新模式，以群众公议制的方式，打破了以往处罚弹性过大的格局，不断推进了法治政府建设。我们希冀群众公议制度，一方面为合肥市的行政执法营造了一片公平公开、风清气正的“绿色地带”，另一方面也为中国政府的法治建设提供经验积累和可资借鉴的范例。