我国农村新型金融机构发展研究

赵 静，靖 昊，乔文思

（1.上海对外贸易学院，上海201620；2.上海金融学院，上海201209）

随着我国经济的发展，农村金融已成为金融业的重要组成部分，而农村新型金融机构也成为研究的热点。经过几年的实践，农村新型金融机构在集聚农村金融资本和推动农村经济发展方面已经体现出其特点和意义，①仅在河北省唐山、张家口、邢台三市，截至2011年6月末，共组建村镇银行4家、小额贷款公司50家、农村资金互助合作社139家，总资本或入股资金达27.22亿元，吸收存款余额7.5亿元。参见刘俊芳：《关于对农村新型金融机构可持续发展的研究——以河北省唐山、张家口、邢台三市为例》，载《经济论坛》2011年第12期，第115-119页。开始逐步发挥效用。

一、农村新型金融机构的类型和特点

（一）村镇银行

村镇银行是指根据有关法律、法规，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。在县（市）设立的村镇银行，注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，注册资本不得低于100万元人民币；村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。

（二）小额贷款公司

小额贷款公司是由自然人、企业法人、其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。浙江省于2009年5月31日颁布的《浙江省人民政府办公厅关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》明确规定：“小额贷款公司是以服务‘三农’和小企业为宗旨，从事小额放贷和融资活动的新型农村金融组织。”

（三）农村资金互助合作社

农村资金互助合作社系经县政府相关部门和村所在乡镇组织人员评审，最后经县民政局审批，由贫困村村民自愿参加成立的非营利性互助资金组织，管理机构包括理事会和监事会。互助资金是以财政扶贫资金为引导，以村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托，以无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的“自愿、互助、民主、独立”且周转使用的生产发展资金。《农村资金互助社管理暂行规定》明确规定：农村资金互助社在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元人民币；在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币；注册资本应为实缴资本。

由此可见，农村新型金融机构具有如下特点：首先是具有合法身份，经过国家法律和相关部门的认可；其次是规模较小，在三类农村新型金融机构中，规模最大的村镇银行的注册资本门槛为300万元，和传统银行业金融机构相比，可谓“小巫见大巫”；最后是定位于农村，适应农村金融发展，以服务“三农”建设为宗旨。总而言之，农村新型金融机构可谓是针对农村金融信贷需求“量小、频多”的特点而设计的。有学者将农村新型金融机构定义为立足于农村本地，发挥自身天然贴近农村的特点，充分利用“熟人信息”，降低交易成本，保证资金在农村内部循环，扩大农户和农村中小企业的融资渠道，增加农村信贷供给总量的金融组织。[1]上述特点决定了农村新型金融机构的存在现状，并成为其发展的客观基础。

二、农村新型金融机构的作用

农村新型金融机构的发展不是一蹴而就的，而是经过了理论分析后进行的贴近我国农村现状的实践。其在合法的基础上承继了许多原先农村自发的内生民间金融的优势，就目前来看，产生的效益是明显的。

首先，农村新型金融机构在一定程度上填补了“三农”建设以及其他农村发展需要的资金。山西省平遥县晋源泰小额贷款公司是最早成立的试点公司。截至2006年4月，晋源泰发放贷款625万元，共发放61笔贷款，平均每笔贷款是7.54万元，“三农”贷款占67%。截至2007年12月底，晋源泰的贷款余额已经达到3042.55万元。[2]目前，农村新型金融机构正在经历快速扩容的阶段，不论是单家的贷款数额还是总数量都在飞速增长。

其次，农村新型金融机构的出现从一定程度上解决了最近几年民间借贷中出现的种种问题。在农村新型金融机构出现之前，农村信贷方面资金的巨大缺口基本上依靠民间借贷来填补。国家自然科学基金资助的中央财经大学民间金融课题组在2004年对全国20个省份进行的一份调查表明，全国约四成的农村中小企业融资来自非正规金融途径，其中西部6省中小企业43.18%的融资来自地下借贷，中部为39.8%，东部最低，但也达到了33.99%。[3]而在农户中，这种情况更甚。根据民间调查统计，在2005年中国农户的贷款资金来源中，民间借贷比例约为70%。随着农村新型金融机构的快速发展，2007年一份国务院对中国农村金融需求的调查显示，农户对非正规途径金融的利用比例降到了五成以下，而农村中小企业等对非正规途径金融的利用比例也有不同程度下降。[3]这反映出农村新型金融机构在这两三年间起到的作用，民间借贷利用率的减少也会相应地减少其带来的负面问题。①民间金融机构虽然有借贷灵活及时、效率高、交易成本低、双方信息较为对等的优势，但是与这些优势相伴随的高利贷、金融诈骗、非法集资、倒会风波等问题屡屡出现，严重影响了农村金融的秩序，比较严重的如2004年在福建省福安市出现的民间标会崩盘事件，受影响的人数达到了65万之巨。而从另一个角度来看，农村新型金融机构的发展也给民间资本进入金融市场打开了一扇窗，使其能开展正规化经营，从源头上预防各种金融风险。

最后，农村新型金融机构制度的出台使传统的农村金融机构②传统农村金融机构主要指的是中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用合作社以及邮政储蓄银行。开始面临竞争压力，打破了在一些农村地区由农村信用合作社垄断经营的局面。③受到金融体系改革的影响，银行业金融机构在近年来大幅减并网点，其中以农村基层网点为甚。而中国农业发展银行这样的政策性银行也在慢慢偏离服务“三农”、服务农村建设的目标，将多数资金和服务投向收益较高的乡镇企业大中型项目中。邮政储蓄银行又因为贷款手续复杂等因素，未能发挥很好的作用。这导致在很多地方出现农村信用合作社一家独大的局面。具体而言，农村新型金融机构通过发挥与农民和农村中小企业信息比较对称、贷款审批过程灵活、手续简便、对当地情况相对了解等优势，搅活了农村金融服务市场的一潭死水，使农村信用合作社等农村金融机构产生了紧迫感和压力，形成了竞争效应，在一定程度上促使原有农村银行业金融机构主动改善服务，创新制度，加强建设。④据河北省的一份调查，唐山、张家口、邢台三市的农村信用社、中国农业银行和中国邮政储蓄银行面对农村新型金融机构的快速发展，也不断创新服务思路，积极调整经营策略，寻求新的发展模式，推出了一系列更加精细化、人性化、科学化的金融服务新产品，服务“三农”的主体作用发挥得更加充分。参见刘俊芳：《关于对农村新型金融机构可持续发展的研究——以河北省唐山、张家口、邢台三市为例》，载《经济论坛》2011年第12期，第115-119页。

三、农村新型金融机构面临的问题

（一）融资困难

融资困难是农村新型金融机构面临的最现实、最大的问题，这无疑是极其严峻且关乎其发展前景的。农村新型金融机构存在的最主要的意义就在于填补农村建设需要的资金缺口。倘若它们自己都无法融资，不扩大资金来源，就等于丧失了存在的基础。目前，村镇银行资金主要来源于银行资本、产业资本和民间资本，但由于其覆盖面不广，认知度较低，难以吸收居民存款；小额贷款公司主要是向银行业金融机构融资或增加股东，也缺乏不间断的、可持续的融资手段以实现资金保障；农村资金互助合作社则多数由农户投资组建，即便有农村小企业参与投资，但相对于国有商业银行，其缺乏稳定、长期的资本注入，融资渠道太窄，经营资本不足，资金规模有限。

（二）定位偏离

囿于现行法律法规的规定，①现行规制农村新型金融机构的规范主要有：《中国人民银行法》、《商业银行法》和《银行业监督管理法》；银监会颁布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》、《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《贷款公司管理暂行规定》、《贷款公司组建审批工作指引》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村资金互助合作社组建审批工作指引》和《关于加强村镇银行监管的意见》；中国人民银行和银监会联合发布《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》以及国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。农村新型金融机构对现有的银行业金融机构相当依赖，最典型的就是规定村镇银行的发起者必须是银行业金融机构。但是在村镇银行的发起问题上，国有商业银行基于金融改革和利益驱使，积极性很低，而地方性商业银行、外资银行参与的主要目的又不是为“三农”服务，而是增设网点、占领市场。这就导致农村新型金融机构的市场定位发生了偏离。同样的问题也出现在小额贷款公司上。在这种情况下开办的农村新型金融机构将原本应该作为首要服务对象的农村中小企业以及农户排斥在外，将“三农”建设视为一种负担，完全脱离了其应当运行的“轨道”。在新发展的村镇银行和小额贷款公司中，此类情形占了相当大的比例。这既是立法与现实的冲突，也是缺乏“三农”服务比例强制性规定的必然结果。

从我国目前的相关规定中可以看出，其内容在实质上是存在矛盾之处的。明确了村镇银行和小额贷款公司开展业务必须首先满足“三农”发展的资金需要，就等于赋予了村镇银行和贷款公司服务“三农”的责任，但同时又对村镇银行和小额贷款公司作了“以安全性、流动性、效益性为经营原则，自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的界定，在我国目前的农村经济发展背景下显得自相矛盾。“三农”发展急需政府和社会各界的扶持帮助，投入的项目和资金显然是利润较低、流转相对较慢的。以此为政策任务，施加于村镇银行和小额贷款公司身上，又如何做到“以流动性、效益性为经营原则”呢？反之，要以“流动性、效益性”为自主经营原则，相关金融组织就必须追求利润最大化，如此一来，也就同传统金融机构无异了。总而言之，相关立法对农村新型金融机构的定位很不明确。

（三）监管混乱

农村新型金融机构在现阶段存在严重的监管问题。这在一定程度上与农村金融的发展历史及农村新型金融机构的服务对象有关。在我国，农村金融长期带着一种浓重的法律外色彩，有学者直观地称之为“乡土气息”。[3]同时，农村金融总量虽然不大，但是需求频繁，存在“次多量少”的情形。此外，农村金融还具有隐蔽性极强的特点。以上这些情况在农村新型金融机构的监管上体现得更加具体，使农村金融“监管”处于“非正常”状态，而“非监管”处于“常态”。同时，借贷的次数很多，而不同地区的服务内容又具有当地“特色”，导致机构业务极为复杂，难以类型化，进而造成信用评级等制度难以实施，远远加大了监管的难度和成本，仅凭政府的行政手段很难做到全面监控。当前，农村新型金融机构正处于起步阶段，相关的法律监管制度不够健全，基本上参照大中型商业银行的模式，而忽视了农村新型金融机构运作的特殊性。这也导致很多细节问题的处理无法适用相关规定，监管十分混乱。

（四）人才技术欠缺

农村新型金融机构散布于广大的农村，技术设备落后，实践中存在诸多困难。至今，村镇银行尚未被纳入中国人民银行联网系统，汇票业务只能借助别的银行平台进行，业务结算受到一定限制。小额贷款公司和资金互助合作社只能通过其他正规金融机构办理结算，导致其融资渠道窄、服务功能差。同时，农村新型金融机构还缺乏高素质的管理人才，提升业务、拓展空间、推动发展的平台尚未建立，智力支持不够，在一定程度上也制约了农村新型金融机构的持续发展。

四、农村新型金融机构的发展建议

农村新型金融机构作为我国农村金融发展中一个全新选择，作用明显，问题突出。在相关制度的设计中，使农村新型金融机构实现可持续市场化运作，必将大大丰富农村金融服务体系。

（一）加大政府政策支持，增加机构创新，丰富投资模式，将信托模式引入农村金融

农村金融是弱势金融，服务对象基本上都是农村弱势群体。因此，在农村新型金融机构的融资难问题上，加大政府的政策扶持引导非常必要。可以增加机构创新，丰富投资模式，运用政府诱导型政策，做到既发挥政府的作用，又充分调动农民和企业的积极性，从而扩大资金量，以满足农村市场经济主体的现实需求。具体而言，可以考虑在农村新型金融机构中引入信托服务模式，吸收民间资本，即利用信托比传统投资方式的风险低、比定期存款的收益高的优势，将农民手中的余钱或者原本的定期存款吸引出来，把“死钱”变活；也可以吸引企业投资，利用农村经营模式相对固定等优势，吸引社会信托投资公司进入。这样既能扩大农村新型金融机构的融资渠道，缓解资金缺口的问题，又能增加农民本身的收入，形成双赢局面，在增加“三农”建设资金来源的同时又不加重政府的财政负担。当然，农村新型金融机构在引入信托服务的初期，也需要相关制度的完善和政府政策的大力支持。在制度设计与政策定位中，要特别注重风险救济环节的设计，将其置于首要位置。

（二）完善农村新型金融机构法律制度

意欲克服当下农村新型金融机构的弊端，应将提高立法层次、制定和完善农村新型金融机构法律制度作为切入点。而从发展时间更长、历经实践检验、相对成熟的国外制度中，我们可以看到，多数国家针对不同金融机构采取分类立法管制，例如英国的金融服务监管局（Financial Services Authority）按照以风险控制为基础的监管原则对金融机构进行分类监管，主要分为A、B、C、D四类；[4]日本根据监管业务的差异设置不同的金融监管机构部门，成立专业监管部门行使不同的监管职能。[5]所以笔者认为，应当对我国农村新型金融机构采取“一种机构制定一种法”的形式，即在现有的法律法规，也就是《中国人民银行法》、《商业银行法》和《银行业监督管理法》的基础上分别制定村镇银行法、小额贷款公司法、农村资金互助合作社法及对应的管理法。其中，分别制定的村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助合作社的管理法应在《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》的基础上，本着“统筹兼顾、突出特点”的宗旨制定；而村镇银行法、小额贷款公司法和农村资金互助合作社法也应当分别对这三类农村新型金融机构进行更符合农村金融现实的定位，不能仅仅强调“流动性与效益性”，而应将“服务性与保障性”作为立法原则，并在相关立法中设定投资服务“三农”的具体比例。这样的操作在现有基础上提高了立法层级，明确了农村新型金融机构的法律地位，确保了服务“三农”，对农村新型金融机构的分类监管也有了有针对性和可操作性的依据。

（三）注重监管适度，加强农村新型金融机构的内部管理

在自由化、市场化思想主导的全球金融业大背景下，我国农村新型金融机构的监管在细化规则、分别立法的同时，应注意监管适度，保持农村新型金融机构的发展速度。此外，为解决现有监管问题，应该将重点放在农村新型金融机构的内部管理上，细化内部监管机制，减轻外部监督压力。要由各地方监管部门牵头，制定关于农村新型金融机构内部控制制度的指导性文件。文件的具体内容以各机构完善岗位制衡机制和内部稽核机制为主，包括将内控机制落到实处，健全岗位责任制，要求相关金融机构设立只对最高决策层负责、地位独立、监管权威的内部审计部门等，使各农村新型金融机构进行有效的内部管理。而针对三类农村新型金融机构的性质差异，笔者认为应当特别重视对社区型农村资金互助合作社的内部管理指导，因为其以成员为基础，成员有出于保护自身利益而对农村资金互助合作社给予监督的动机。

（四）建立人才培养平台，深化技术信息手段

针对目前农村新型金融机构管理人才缺失和信息技术手段匮乏的问题，各级地方政府应当根据当地情况，建立农村新型金融机构人员的培养平台，在保障待遇的基础上，在较短时期内建立起一支从事农村金融机构服务的业务人员队伍，并全面加强从业人员业务素质和技术能力的培养，注重岗位责任教育与业务培训，提升员工的工作能力和服务意识。此外还要加大物质投入，继续推进农村信息化建设，提高农村新型金融机构的硬件配置与技术水平。

[1]马勇,陈雨露.作为“边际增量”的农村新型金融机构：几个基本问题[J].经济体制改革,2010(1):117-121.

[2]赵小晶.我国农村新型金融机构发展研究[D].保定:河北农业大学,2010:24.

[3]蒋大平.金融法治保障研究[M].北京:法律出版社,2012:186-189.

[4]凋道许.现代金融监管体制研究[M].北京:中国金融出版社,2000:186.

[5]冉曦.农村新型金融机构风险监管法律制度研究[D].重庆:重庆大学,2011:23.