抵押毛竹林强制拍卖制度之建构——以浙江省集体林权制度改革为例

叶 莲，吴小才

（浙江省庆元县人民法院，浙江 庆元323800）

抵押毛竹林强制拍卖制度之建构
——以浙江省集体林权制度改革为例

叶 莲，吴小才

（浙江省庆元县人民法院，浙江 庆元323800）

浙江省林权抵押贷款以毛竹林居多，当前林权抵押不良贷款呈频发态势，现行司法制度对处置抵押毛竹林问题捉襟见肘。从毛竹林生长、采伐的特性以及林农土地保障的角度看，实行抵押毛竹林强制拍卖制度是解决当前林权抵押不良贷款问题的有效方法。抵押毛竹林强制拍卖应采用“收益现值法”进行评估，要充分平衡债权人、债务人和买受人三者之间利益关系，合理确定拍卖年限，放低竞拍门槛，从而使各方当事人利益最大化。

林权抵押；毛竹林；强制拍卖

集体林权制度改革催生了林权抵押贷款这一新生事物，使农民“活树变活钱”，大大促进了社会经济发展。资本和资源相互结合，相得益彰，但资源追求可持续性地创造价值，而资本倾向短期逐利。因此，林权抵押贷款不可避免地会出现不良贷款的风险。这种风险本来可以通过法律规避，法院可以对不良贷款案件的抵押财产进行强制拍卖，从而保障债权人利益。但由于缺乏制度支持，抵押林权难以处置，致使集体林权制度改革陷于危机之中。浙江省森林资源丰富，也是开展林权制度改革的前沿阵地，亟须制度支持。其中林权抵押贷款尤以毛竹林抵押为最，毛竹林生长特性明显区别于其他林种，其强制拍卖应有特殊设计。

一、毛竹林抵押不良贷款现象及处置模式

在林权抵押贷款中，浙江省走在全国前列。以浙江省庆元县为例，2007年4月，庆元县就发放了全国第一笔林权抵押贷款。截止2012年底，庆元县共发放林权抵押贷款7184笔，贷款余额74889.8万元，其中以毛竹林作抵押的占95%以上。至今，在全县范围内不良贷款仍有35笔。其中诉至庆元县人民法院的有12笔，已进入执行程序的有9笔，全部都是以毛竹林作抵押。在执行过程中，自动履行的有两笔，其余均因无恰当处置办法而搁置。从整个丽水市的情况看，林权抵押不良贷款也呈上升趋势。[1]

因法院暂无法处置抵押物，被执行人又无其他可供执行的财产，金融机构、担保（收储）中心对林权抵押贷款都调整政策或干脆暂时退出。庆元县农业银行于2012年9月在机构内部作出风险提示，要求对所有林权抵押贷款进行重新审核，对信用较差的借款人要求追加担保物或担保人，同时暂停新的林权抵押贷款业务。庆元县和兴林权抵押担保有限公司也曾在一段时期内暂停担保业务，后因考虑社会影响而恢复。与庆元县毗邻的龙泉市也一直要求林农在办理林权抵押贷款时提供担保人。其他省区的一些研究报告也显示，在当地林权抵押贷款推进缓慢或停办，其首要原因就在于抵押物难以处置。[2]

林权抵押贷款推出之时，政府部门、金融部门对可能遇到的风险有一定程度的预期，但作为一项新制度，利益的诱惑往往大于风险的考量，因此对风险的具体处置方式没有全面而成熟的思考。2010年4月，丽水市银监会、丽水市中级人民法院、丽水市林业局、丽水市财政局、中国人民银行丽水市支行共同出台《关于做好林权抵押不良贷款资产处置变现工作的意见》。意见确定了坚持以协议清收为主，诉讼清偿为辅的基本原则，规定了折价、拍卖、变卖、收储、采伐、诉讼六种处置方式。除诉讼外，其余五种处置方式均需林权抵押权人和借款人协商同意为前提。这样的处置方式，最大的弊端在于抵押权人缺乏主动性，有一相情愿的味道。在现实中，一旦发生不良贷款，多数借款人会采取回避态度，特别是山区农民，许多人长期在外打工，取得贷款后就看不到人，发生不良贷款则更难找到他们。即便不回避，借款人也不会轻易同意将林权交给抵押权人处置。到目前为止，在庆元县的林权抵押不良贷款中，没有一例是通过上述方式进行处置的。通常的做法是债权人与借款人通过协商，以分期履行的方式解决。但这种处置方式也存在很多弊端。抵押权人主要是金融机构和担保机构，这些机构不善于也不乐于和借款人达成和解。一方面和解后履行期限长，不符合他们的利益追求且很难保证借款人能按期履行；另一方面和解意味着让步，总要牺牲部分利益（如减少或放弃利息）。这样的口子一旦打开，必然影响其他借款人的还款积极性。通过诉讼也同样很难解决抵押毛竹林处置的问题，法院没有成熟的制度处置抵押毛竹林，不敢轻易对抵押毛竹林进行强制拍卖。对抵押权人来说，诉至法院非但没有实现债权，反而为此支付了许多费用。

二、毛竹林强制拍卖的必要性

（一）强制拍卖是集体林权制度改革发展的需要

发展中遇到的问题要通过发展的途径来解决。林权改革的总体目标是要实现集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态和谐的目标。林权抵押贷款是实现林权改革目标的良好方式，林权抵押贷款的良好运行需要强有力的制度支撑才可能持续地发展下去。如果连法律也无法解决林权抵押不良贷款的问题，那么林权抵押贷款的道路到底能走多远？强制拍卖是保证林权抵押贷款正常有序发展的必要保障。可以说，没有强制拍卖，其他处置措施就根本无从谈起。

（二）强制拍卖是司法公信力的必然体现

司法公信力是社会公众对国家司法权力实施过程及效果的信任与尊重。[3]司法公信力与法院判决的有效执行有直接的关系，强制执行是实现司法权威的重要环节也是最终环节。当前，“执行难”仍是社会管理的一大顽疾，被社会所诟病，司法公信力严重受损。林权抵押不良贷款案件如果执行不力，不仅债权人的合法利益无法保护，并且对那些诚信守法、积极履行义务的林农也是一种心理打击。长此以往，会造成不良贷款的恶性循环。集体林权制度改革需要司法的积极参与，以维护交易的公平正义。维护社会公平正义也是法院义不容辞的职责。法律既然赋予法院强制执行的权力，就应该充分行使，不能因为林权抵押贷款是新生事物，无配套的制度措施而怠于执行。当然，也不能不加分析，不予区别地机械执行而给当事人造成损失。通过对毛竹林的强制拍卖，以看得见的方式实现公平正义，可以树立金融部门对林权抵押贷款的信心，从而进一步推进农村金融改革；可以积极引导林农自动选择诚信行为，从而推动社会诚信体系建设。

（三）强制拍卖是诚实信用原则的应然归属

趋利避害，追求利益最大化是社会的普遍心理。市场经济是信用经济，也是法治经济。林农对借款合同约定的义务应积极履行，在无法按时还款时应按约定将抵押的林权进行处置。但事实是，中国的市场经济还远未成熟，社会诚信体系还很不完善，要想完全依靠林农已有的道德来约束自己的行为几乎是不可能的。法律必须作为道德的护盾，只有法律强有力的约束，诚信才不会被轻易践踏。

林农能按合同履行义务完全是出于利益的考量，根据相关研究，“当抵押的资产价值与违约时受到的惩罚两者之和大于贷款的本金与两倍利息之和时借款人才不会选择违约，否则借款人将选择违约。”[4]现实说明了这个规律。当不良贷款发生时，一些富有诚信意识的林农会主动和债权人达成和解。一些林农则采取观望态度。他们认为自己对林木或林地有绝对的权利，除了法律强制，银行、担保机构要想处置抵押林权需要自己同意。现在政策比较宽松，对于毛竹林的采伐并不需要林业主管部门审批。失信不但没有损失而且还照常获取收益。当其他人看到失信者没有为失信行为付出代价反而获取收益，就会产生“跟风”现象。因此法院对抵押毛竹林不良贷款案件必须有强有力的执行措施，使失信行为付出应有的代价，使其在利益博弈中自动选择诚信行为，从而实现法律的指引功能，这也是强制执行的目的之一。

三、毛竹林强制拍卖的特殊性

毛竹林强制拍卖的特殊性由毛竹林的生长特性所决定。新造毛竹林一般需5-10年即可成林，成林后可每年或隔年进行采伐，采伐方式为择伐。老的毛竹不断被伐，新的毛竹又会不断长出，一根毛竹只要三年就可砍伐。毛竹林除毛竹收益外还有冬笋、春笋的收益。现代经营管理的毛竹林还可以种植林下作物，如药材。这和其他林木有根本上的不同。

对于一般财产，无论动产还是不动产，拍卖的对象往往是财物本身，如房产，拍卖的是房屋所有权及土地使用权。即使是林木类的财产，如杉木、松木，也是拍卖林木所有权价值。而毛竹林因为其生长的特殊性，虽然成林快，但不能一次性皆伐，只能进行每年或隔年择伐。而一次择伐不能满足全部债权，要实现全部债权必须多次择伐。多次择伐虽能最终满足债权，但由于跨时太长，实践操作性不强，强制执行并不合适。因此，抵押毛竹林强制拍卖所拍卖的内容应该是一定期间内的毛竹林经营权，包括这一期间的林地使用权和毛竹林收益权。经营期满后，买受人应按毛竹成熟林的标准将毛竹林归还被执行人。

四、毛竹林强制拍卖的制度建构

（一）利益衡平

强制执行是以公权力实现权利人权利的行为，具有明显的倾向性。毛竹林强制拍卖的主要目的是实现金融机构、担保机构的债权。但是强制拍卖并非简单的市场交易，尤其是针对集体土地性质的毛竹林。农民与土地根深蒂固的关系，几千年无法割断，中国任何一次重大的社会变革都与土地有关。一个好的制度不能头痛医头脚痛医脚，不能解决了一个矛盾却引发更多的矛盾。

毛竹林强制拍卖应充分实现债权人的债权。按林权抵押贷款的一般流程，金融机构在发放林权抵押贷款时，必须对抵押的毛竹林进行价值评估，然后根据评估的毛竹林现有价值的50-60%来确定贷款额度。也就是说，金融机构发放贷款的额度肯定小于毛竹林的现有实际价值，而毛竹林的成熟期是5-10年，在假定评估完全准确的情况下进行推算，成熟的毛竹林只要3-6年的收益就可以满足债权标的。因此对毛竹林一定期间内经营权进行拍卖以实现债权的目标并不困难。

但是毛竹林强制拍卖买受的是经营权而不是实物，也就是说买受毛竹林经营权的目的是获取收益，如果拍卖价格和经营权收益相等，则买受人毫无利益可图，这种情况下必然没有人参与竞拍。要使毛竹林成功拍卖，就需要考虑买受人对收益的合理预期。而从林农的利益角度来说，被拍卖的毛竹林经营权期间越短对他们的损失越小。随着毛竹林经济效益的不断提升，林农对毛竹林的依赖性越来越高，毛竹林已成为林农重要的经济支柱、生活保障。如果林农长期处于“失地”状态，必然会引发新的社会矛盾。[5]

存在利益冲突的各方需要平衡，到底确定一个多长期间的毛竹林经营权拍卖才是合理的呢？大量民间毛竹林流转经营的案例说明，抛开风险不论，毛竹林流转经营投资回收期为6年，[6]也就是说，毛竹林流转经营后第7年开始就有盈利。考虑法院强制拍卖的毛竹林经营权评估价值可能高于社会约定流转经营的价格，且强制拍卖的毛竹林地块一般会因面积小、分散不易管理等因素影响收益，因此建议毛竹林强制拍卖的经营权期限控制在10至15年为宜。个案中的具体期限应根据毛竹林的立地条件，毛竹林生长情况等因素来确定。

（二）科学评估

任何强制拍卖都必须先对拍卖的财产进行评估，科学地评估才能使被拍卖的毛竹林价值得到体现，也能使执行法院合理地确定被拍卖毛竹林的保留价格，从而维护当事各方利益。当前对毛竹林进行评估存在如下问题：一是没有专业的评估机构。但并非不存在专业的评估机构，而是历年来没有林权抵押不良贷款的案件，专业评估机构都没有在法院登记，法院系统中没有登记就没有接受委托评估的资格。二是评估方法的选择存在问题。森林资源评估方法一般包括市场法、市场倒算法、收益现值法和成本法等几种。当前一些评估公司由于缺乏专业性，法院对毛竹林强制拍卖缺乏合理的制度，因此在毛竹林评估过程中选择的评估方法常常五花八门。多数评估公司采用市场法进行评估，显然是不科学的。毛竹林强制拍卖，拍卖的是毛竹林未来一定期间的收益，评估的内容必须和拍卖的内容相一致，正确的评估方法应该是“收益现值法”。“收益现值法”是在估算被评估毛竹林未来预算内逐年可获取的纯收益的基础上，以一定折率计算毛竹林价值的方法。[7]这种评估方法的科学性体现在它不仅仅确定毛竹林的现有价值，而且确定了毛竹林在未来一定期间内的收益。这和法院拍卖的标的是一致的。

（三）合理拍卖

1.降低竞拍者门槛

并非所有的强制拍卖都向任何人开放。比如，农村集体土地性质的房屋拍卖，就只能是该集体内部成员才能参与竞拍，集体之外的人一概拒之门外。毛竹林也同样涉及集体土地问题，是否对参与竞拍的人也要限制在集体内部呢？对此应持否定态度。其一，如仅限于集体内部成员之间，不利于财产利益最大化，甚至可能造成流拍。其二，毛竹林拍卖与农村房屋拍卖不同。其最大的区别在于农村房屋拍卖的是房屋所有权，一旦拍卖成功房屋为买受人所有，这是一种完全物权，有绝对的排他性。而毛竹林拍卖，拍卖的是一定期间内的经营权，是用益物权，期限满后买受人应将毛竹林归还原所有人。因此，毛竹林拍卖的买受人无论是谁，都不会改变林地的属性。抛除土地属性问题的顾虑，就应对竞拍者采取开放的态度，一切个人、组织、单位（除法律禁止外）都可以参与竞拍。当然，从方便管理、有利于林业发展、有利于林农利益的角度出发，可以考虑在同等条件下，集体内部成员享有优先竞买权利。

2.确保拍卖公平公正

毛竹林强制拍卖由于涉及农民利益，因此应充分考虑拍卖的成本和收益问题。一方面要使被拍卖的毛竹林价值最大化，一方面又要尽量减少拍卖过程中产生的成本。而拍卖成本的降低也意味着提高了收益。传统的法院强制拍卖，一般都采用委托拍卖方式，由专业的拍卖机构实施拍卖活动。但司法强制拍卖本应由法院独立完成，只有在法院不能或不能独立完成的情况下，才可以要求拍卖机构协助完成。[8]毛竹林强制拍卖应由法院自行组织拍卖，以免竞拍者恶意串通。在形式上除现场拍卖外，还可以通过网络公开拍卖。要通过积极宣传，合理组织，尽力做到受众广，人气足，成本低，收益高的良好效果。

3.明确买受人权利义务

买受人从交付全部价款之日起即对所拍卖的毛竹林拥有一定期间内的经营权。在此期间，买受人对该毛竹林的林木拥有所有权和收益权，对该毛竹林的林地拥有使用权。在经营期间内，经营权经执行法院同意，买受人可以将毛竹林经营权转让他人，但转让期限必须在拍卖的经营权范围之内。在同等条件下，被执行人应享有优先受让权。

在经营期间内，买受人应尽善良管理的义务，这一方面是保护被执行人的利益，另一方面是为了促进林业发展和维护生态环境。毛竹林和其他林木的管理有所区别，对毛竹林的管理无论是技术上还是成本上都要求更高。最重要的是买受人必须在经营期满后要按成熟林的标准（在面积、株数、平均胸径等方面达到指标要求）将毛竹林归还被执行人。对此法律应赋予被执行人异议之权，并可向法院申请调查。如买受人因未尽善良管理义务，造成被执行人损失的应予赔偿。在实践中，可借鉴民间做法，要求买受人在交付价款时交付一定比例的履约保证金。

五、结语

毛竹林强制拍卖制度是林权制度改革发展的必然要求。但任何制度都要在实践中进行检验。由于林权流转市场还不成熟，特别是家庭承包的私有林权不同于集体林权，需要承担很多社会功能，牵涉到非常复杂的社会关系，各种利益交相错杂。因此，毛竹林强制拍卖制度还要在司法实践中不断改进，不断完善。

[1]丽水市莲都区人民法院课题组.规范森林资产评估助推生态经济发展——浙江省丽水市莲都区人民法院关于林权抵押贷款情况的调研报告[N].人民法院报,2013-03-21.

[2]中国人民银行华坪县支行课题组.林权抵押贷款推进缓慢原因分析——以华坪县为例[J].时代金融,2012(11).

[3]高铭暄.略论司法公信力的历史沿革与实现途径[J].法学杂志,2 010(7).

[4]刘欣,杨立社.林权抵押贷款违约风险及博弈分析[J].广东农业科学,2011(16).

[5]温铁军.我国为什么不能实行农村土地私有化[J].红旗文稿,2009 (2).

[6]季赛娟,彭学库,赵雪康.毛竹林流转经营经济效益研究探讨[J].中国农业信息,2012(21).

[7]刘春华.毛竹林资产评估方法探讨[J].安徽农学通报,2008(13).

[8]浙江高院回应网上开店组织强制拍卖质疑[N].现代金报,2010-08-18.

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1673―2391(2013)12―0163―04

2013-09-26 责任编校：谭明华