大湄公河次区域警务合作与中国的角色身份

张青磊

（浙江警察学院 侦查系，浙江 杭州310053）

大湄公河次区域警务合作与中国的角色身份

张青磊

（浙江警察学院 侦查系，浙江 杭州310053）

伴随着全球化和地区一体化的迅速发展，大湄公河次区域的非传统安全问题日益突出。中国与大湄公河次区域国家在打击毒品走私和非法移民、联合执法等领域开展了有效警务合作，但这种合作仍面临一些障碍，如机制不完善、合作形式单一。2011年“10·5”惨案的发生使进一步加强大湄公河次区域警务合作成为区域内主要国家的迫切需要。在大湄公河次区域警务合作中，中国应发挥地区性负责任大国作用，不断完善合作机制，促进区域警务合作的长远、健康发展。

大湄公河次区域；警务合作；中国角色

一、大湄公河次区域的概况

大湄公河次区域（Greater Mekong Subregion，简称GMS）是指澜沧江——湄公河水系干流和支流流过的整个地区，包括柬埔寨、越南、老挝、缅甸、泰国和我国云南省。

近年来，大湄公河次区域合作成为东亚发展中国家次区域合作的典型。1992年，在亚洲开发银行倡议下发起了大湄公河次区域经济合作机制，以加强各成员国间的经济联系，促进次区域的经济和社会发展，实现共同繁荣。目前大湄公河次区域有三大合作机制：亚洲开发银行主导的“大湄公河次区域经济合作”，东盟主导的“东盟——湄公河流域开发合作”，新湄公河委员会主导的柬、老、泰、越四国参加，中、缅为对话国的“湄公河流域可持续发展合作”。在此三个主导合作机制的作用下，次区域国家都在进行经济体制改革，调整产业结构，扩大对外开放。经过20多年的发展，大湄公河次区域已经成为世界上发展最快的和东亚一体化速度最快的地区之一。进入21世纪后，大湄公河次区域合作面临前所未有的机遇，同时也面临区域经济发展差距大、开放度参差不齐、劳动力素质低、技术和管理技能人才缺乏、生态环境保护压力大、非传统安全问题困扰等问题。尤其重要的是，近年来非传统安全问题对大湄公河次区域合作造成极大困扰，成为影响区域合作深入发展的突出问题。2011年10月5日，湄公河惨案发生后，加强大湄公河次区域巡逻执法安全合作就成为区域内各国的共识和迫切需要。

二、大湄公河次区域警务合作的现状及问题

大湄公河次区域各国都是中国的友好邻邦，毒品走私、非法移民包括“越南新娘”、恐怖主义活动等问题是中国和大湄公河次区域国家共同面临的非传统安全问题。这些问题具有跨国性，犯罪团伙具有组织化、职业化特点。“全球组织犯罪是世界上增长最快的产业”[1]，仅靠一国之力无法解决问题，唯有加强区域内各国的警务合作，才能有效预防和打击跨国犯罪。著名的国际警务合作学者弗雷德里克·雷米尔（Frederic Lemieux）是这样界定警务合作的：“通常来讲，警务合作涉及两个或更多的警察实体（包括私人和公共的机构）为了分享犯罪情报、执行调研和逮捕嫌疑犯而展开的有意识或无意识的互动。”[2]

（一）大湄公河次区域警务合作现状

大湄公河次区域警务合作以双边合作为主，主要体现在以下几个领域：

1.毒品问题。湄公河流域是当今世界最大毒品原产地之一，“金三角”地区正好处于大湄公河次区域腹地。禁毒合作是中国与大湄公河次区域国家警察之间最早开展合作、重点合作的一个领域，始于上世纪90年代初中国公安部禁毒代表团对缅甸和泰国的首次访问。2000年10月在泰国曼谷举行了第一届东盟与中国禁毒合作国际会议，发表了2015年建立东盟无毒区宣言。2011年“10·5”湄公河惨案后，中国公安部成立了由国家禁毒委员会办公室常务副主任、公安部禁毒局局长刘跃进任组长的“10·5”专案组，全面启动案件侦查和抓捕工作。通过加强与老、缅、泰等国军警的专案联络和情报交流，很快锁定糯康犯罪集团，于2012年4月将其抓获。2013年初，中国加强与大湄公河次区域国家警务合作，新建中缅、中老、中越“边境禁毒联络办公室”。

2.非法移民问题。泰国是中国非法移民在东南亚的中转站和主要目的地之一。同时，中国经济的快速发展也对大湄公河次区域国家的公民产生了不小的吸引力，也有不少缅甸、老挝、柬埔寨和越南的公民不断涌入我国，其中最典型的就是“越南新娘”问题。中国公安部先后与越南、柬埔寨、泰国、菲律宾、老挝、缅甸、印尼等国警务部门签订了一系列双边警务合作协议，均将打击拐卖妇女儿童犯罪活动确定为重要领域。[3]2004年11月23日，中国与缅甸破获拐卖妇女案件，解救被拐卖妇女17名，抓获犯罪嫌疑人7名；2005年7月至8月，中国和越南在边境地区开展联合打拐行动，解救被拐卖妇女儿童132名，抓获犯罪嫌疑人53名。

3.湄公河流域联合执法巡逻。2011年“10·5”惨案发生后，中、老、缅、泰于2011年10月31日签署《湄公河流域执法安全合作工作会议联合声明》，于12月中旬开始在湄公河流域开展联合执法，以共同维护和保障湄公河流域安全稳定，促进湄公河流域经济社会发展和人员友好往来。截止到2012年9月，中、老、缅、泰共开展了6次湄公河联合执法巡逻行动，开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式。这种新模式的最大特点就是多国参与，即多边化而不是双边化。

4.警务人员的交流与培训。中国与东盟（包括大湄公河次区域国家）在警务人员交流和培训方面的合作始于2006年。当年中国公安部邀请了300余名东盟国家执法官员来华进修、培训，为东盟国家提供刑侦技术、禁毒、刑事司法体系和语言等方面的培训，相互学习在执法领域的成功经验。之后，由中国商务部主办、公安部国际合作局承办在中国又举行了许多期的警务合作研修班。以浙江警察学院为例，截止2013年4月，共举办警务合作相关方面研修班61期，其中有多期涉及到湄公河流域国家。如2010年柬埔寨高级警官研修班和中国与东盟高级执法官员研修班，2013年3月亚洲国家打击电信诈骗研修班等等。

（二）大湄公河次区域警务合作存在的障碍

虽然大湄公河次区域在多个领域开展了有效的警务合作，并取得了不错的效果。但是，2011年“10·5”湄公河惨案的发生，暴露了大湄公河次区域警务合作存在的障碍，具体表现在以下几个方面：

1.问题驱动下的警务合作而不是完善机制主导下的合作是大湄公河次区域警务合作中存在的最大障碍。大湄公河次区域国家在上述领域的警务合作存在一个明显的不足，那就是这种警务合作是问题驱动型的，即出现了跨境安全问题，然后问题领域内相关国家首先通过政治或外交对话牵头，再让相关部门就相关问题进行磋商，寻找合作解决之法，而没有一个固定的就相关领域出现问题后的对话解决机制。虽然2011年启动的中、老、缅、泰湄公河联合巡逻执法开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式，但是这种模式也只是刚起步，还在发展完善的过程中。

2.政治信任度不够和“中国威胁论”的存在制约了大湄公河次区域警务合作的进一步发展。大湄公河次区域各国由于存在不同的政治制度、不同的历史文化背景、不同经济和社会发展程度、冷战时期不同的遭遇和彼此间存在的领土边界问题以及大国（如美国）介入等因素，使得大湄公河次区域各方在政治上的相互信任度不同。这必然会影响到大湄公河次区域警务合作的顺利进行。同时，中国经济迅速崛起，现已成为世界第二大经济体，有关“中国威胁论”的论调在大湄公河次区域国家还有一定市场。例如，有人宣称开通湄公河航线只会给中国带来实惠，澜沧江将修建的大梯级电站会给次区域国家带来不利影响等。这些认识是大湄公河次区域国家对中国不信任的表现，将会严重制约大湄公河次区域警务合作的进一步发展。

3.合作形式单一不利于大湄公河次区域警务合作的深入发展。在大湄公河次区域警务合作中，区域内国家在多个领域开展了警务合作。无论是禁毒合作还是打击非法移民或是联合巡逻执法等，都集中在执法领域，合作形式单一，缺乏成体系的合作模式。即使“湄公河惨案”后，于2011年12月启动的中、老、缅、泰四国在湄公河流域开展的合作，也主要集中在湄公河流域的联合执法巡逻。这种合作形式过于单一，且不能有效地挽回已经造成的损失，也与真正意义上的警务合作理念不相符。笔者认为，预防重于治理，建立定期的、长期有效的信息沟通渠道或信息共享机制是大湄公河次区域警务合作深入发展的第一步。约瑟夫·奈曾指出，在科学技术迅猛发展的世界，信息成为国际关系的核心权力[4]。

三、中国在大湄公河次区域警务合作中的角色身份

一个人单凭自己是无法获得角色身份的，他只有在社会结构中占据一个位置，并且以符合行为规范的方式与具有反方向身份的人互动，才能有这种角色身份。如老师之于学生。角色身份“只能存在于和他人的关系之中”。[5]国家亦是如此。角色反映的是他者眼中的“自我”，是他者如何看待自己，自己发挥什么作用的问题。在大湄公河次区域警务合作中，中国也面临着自己的角色身份定位问题。

中国历来重视大湄公河次区域合作。20多年来，中国本着积极务实的态度参与澜沧江——湄公河次区域各项合作，这些合作领域主要是经贸、交通、能源、电信、农业、环境、卫生、旅游等。中国既是次区域的受益者，也为次区域合作作出了贡献。取得这些成就，功绩主要归于亚洲开发银行主导的“大湄公河次区域经济合作”，东盟主导的“东盟——湄公河流域开发合作”，新湄公河委员会主导的柬、老、泰、越四国参加，中、缅为对话国的“湄公河流域可持续发展合作”。三个主导合作机制的存在也决定了在上述领域的合作中，中国只能是一个负责任的积极参与者。

与上述领域的合作不同，大湄公河次区域警务合作还没有形成一个由某个机构或某个国家主导的合作机制，更多的是双边就某些领域的警务合作。如中缅、中越、“边境禁毒联络办公室”等，多边联合执法的缺失也是大湄公河次区域安全隐患较多的一个重要原因。群龙无首，必然一盘散沙。大湄公河次区域警务合作中，主导国家的不明朗，不利于大湄公河次区域警务合作的发展。为克服大湄公河次区域警务合作面临的障碍，中国必须对自己的角色身份作出明确定位，以深化发展大湄公河次区域警务合作。2011年“10·5”湄公河惨案的发生，给中国主导大湄公河次区域警务合作提供了契机，这也是用13条同胞的生命、血的教训换来的。

2011年“10·5”惨案发生后，中、老、缅、泰于2011年10月31日签署《湄公河流域执法安全合作工作会议联合声明》，并于12月中旬开始在湄公河流域开展联合执法（多边而非双边），以共同维护和保障湄公河流域的安全稳定。在联合巡逻执法启动的过程中，中国公安部起了主导作用。10·5”湄公河惨案发生后，在中国的主导下，中、老、缅、泰四国联合执法，相互配合，相互协作，共同打击跨国犯罪，成功抓获糯康犯罪集团和“10·5”案件主犯，并移交到中国。中、老、缅、泰四国联合执法，给糯康特大武装贩毒集团以摧毁性打击，有效维护了湄公河流域安全与稳定，并开创了中国与周边国家执法安全合作的新模式。中、老、缅、泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部设在中国关累港。截止到2013年5月，中、老、缅、泰共开展了10次湄公河联合执法巡逻行动。

随着中国的迅速崛起，国际上要求中国发挥积极的、负责任大国的的声音愈来愈多。中国要勇敢地迈出第一步，摆脱“中国威胁论”的束缚，在某些领域勇于担当负责任的主导性大国角色。湄公河流域执法安全合作是中国迈出的第一步，在合作中切实发挥了主导作用，也获得了老挝、缅甸、泰国的认可。与中国与东盟在一体化中的作用不同，在大湄公河次区域警务合作中，中国的角色定位应该是主导性大国，要发挥地区性负责任大国作用，敢当重任。当前湄公河执法安全合作机制还不健全、不完善，要克服大湄公河次区域警务合作面临的障碍，中国还要作以下努力：

第一，完善机制，成立大湄公河次区域警务合作秘书处。“10·5”惨案后，中、老、缅、泰湄公河流域执法安全合作机制很快建立起来，并在其下设立了五个子机构。经过一年多的运作，该机制也取得了有效的成果，尤其是在联合巡逻执法领域。但是，该机制下的其他几个子机构的运作并不是很理想，这是由多种原因造成的，其中最重要的原因之一就是域内国家各自内部政策和法律的限制。为了更好地完善湄公河流域执法安全合作机制，使其下设的五个子机构发挥有效的作用，有必要在相关国执法安全合作机制的基础上，成立一个由域内国家参与的大湄公河次区域警务合作秘书处。秘书处成员可先由现有的4个国家的公安部负责人组成，委员长暂时由中国担任，定期召集各方会晤，共同磋商合作事宜，实现湄公河流域执法安全合作机制及其子机构由务虚到务实的转变，共同维护和保障大湄公河次区域内国家公民和航行的安全与稳定。随着大湄公河次区域警务合作机制的完善和有效运作，要尽量将越南和柬埔寨吸纳进来，成为真正意义上的大湄公河次区域警务合作机制。大湄公河次区域警务合作机制的完善，能预防和减少犯罪，改变问题驱动下的警务合作方式，同时也能改变大湄公河次区域警务合作形式单一的局面。

第二，增信释疑，建立利益共同体。中国要利用各种对话平台强调走和平发展的道路，积极倡导并实践“互信、互利、平等、协商”的新安全观，大力推进与大湄公河次区域国家之间的区域建设，以经贸的相互依存消除政治隔阂，增加相互信任；倡导地区认同，跨国犯罪威胁的是“集体的安全”，中国与大湄公河次区域国家山水相连，是利益共同体，进而消除大湄公河次区域国家对中国崛起的恐惧。此外，中国要防止域外大国（如美国）介入本区域安全合作进而牵制中国的做法，要积极保持与次区域国家的关系，增加互信，同时对美国的介入进行“软制衡”。罗伯特·佩普（Robert Pape）认为，软制衡包括对一国社会、文化、经济和政治资源利用的信心，鼓励合作以对抗强大权势[6]。只有这样，才有利于大湄公河次区域警务合作的长远、健康发展。

第三，努力提升自身实力。习近平总书记强调“打铁还需自身硬”。在大湄公河次区域警务合作中，中国要发挥主导作用，首先要具备实力。这种实力既包括经济、军事等硬实力，也包括软实力。软实力“是一种通过吸引而不是压制或付出代价而得到你想要的结果的能力”[7]。中国必须把发展放在第一位，坚持改革开放，坚持科学发展，实现中国经济实力的增强和政治影响力的提升。同时，要积极开展文化外交，勇于承担国际责任，树立负责任大国形象，增加中国对大湄公河次区域国家的吸引力，有效促进大湄公河次区域警务合作的持续发展。

中国主导大湄公河次区域警务合作，将改变大湄公河次区域警务合作主导权缺失问题。主导权的确定必定有利于促进与流域内五国之间的相互了解和友谊，有利于更有效地打击各种跨国犯罪，从而保证本地区的和平与稳定，同时也能加强我国与东盟国家间的相互信任，为我国开展与东盟的警务合作创造一个良好的周边环境。

[1]Adam Edwards and Peter Gill.Transnational Organised Crime: perspectiveson globalsecurity[M].London:Routledge publishing:2003.

[2]Frederic Lemieux.InternationalPoliceCooperation:Emerging iss ues,theory and practice[M].(UK)Devon:Willan Publishing: 2010.

[3]严厉打击拐卖妇女儿童[EB/OL].http://www.chinax rw.com/Item .aspx?Item Id=208,2012-02-16.

[4]李智.文化外交：一种传播学的解读[M].北京:北京大学出版社, 2005.

[5][美]亚历山大·温特.国际政治的社会理论[M].秦亚青译.上海:上海人民出版社,2000.

[6]王庆忠.大湄公河次区域合作——域外大国介入及中国的战略应对[J].太平洋学报,2011(11).

[7]Joseph S.Nye.Jr.Soft Power:The Means to Success in World Politics[M].New York:Public A ffairs Publishing:2004.

D631

A

1673―2391(2013)12―0036―03

2013-06-18 责任编校：边 草

浙江警察学院校级科研基金支持项目“中国与东盟警务合作——以软实力为视角”（项目编号：201206030）的阶段性成果。