我国社区矫正立法述评

崔会如

(中央司法警官学院，河北保定071000)

社区矫正作为刑罚执行制度的组成部分，从属于刑事法治这一大的命题，而“刑事法治的首要之义在于实质理性的建构与形式理性的坚守”〔1〕。社区矫正作为刑事法治的组成部分，首先意味着要有一套体现人道、民主、安全、效益等价值追求的规范体系，这种刑事法规范不仅在于约束公民，更重要的在于约束国家，从而防止司法权的滥用。由此可见，良好的社区矫正制度设计是在行刑领域实现法治的前提。下面将结合现行社区矫正的法律、法规、规章、规范性文件等，对我国社区矫正立法进行述评。

一、我国社区矫正立法的状况

无须讳言，当前我国社区矫正的制度形态存在瑕疵，但从刑法、刑事诉讼法等有关规定中仍然可以看到我国社区矫正赖以存在的法律依据，而2003年开展社区矫正试点工作以来，“两院两部”联合发布的规范性文件以及试点地区制定的社区矫正工作文件，则成为我国现行社区矫正法律制度的重要组成部分。

(一)基本法律

1.刑法

(1)1997年刑法的有关规定。我国1997年修订的刑法中没有“社区矫正”这一称谓，但是就试点中社区矫正的具体类型有所规定。如第3章第1节就管制和剥夺政治权利在刑罚体系中的地位做了规定。第33条将管制列为五种主刑之一，第34条将剥夺政治权利列为三种附加刑之一。并在第3章第2节、第7节规定了两种刑罚的内容、程序和要求。刑法第4章第5节、第7节就缓刑和假释的适用条件、考验期限、监督管理的内容、执行机关及相关的程序等作了详细规定。

(2)《刑法修正案(八)》的有关规定。《刑法修正案(八)》第2条第2款、第13条、第17条明确规定，对判处管制的犯罪分子、对宣告缓刑的犯罪分子、对假释的犯罪分子，依法实行社区矫正，从而明确了社区矫正的法律地位。《刑法修正案(八)》第11条就缓刑的适用范围、适用条件进行了完善;《刑法修正案(八)》第16条就假释的适用范围、适用条件进行了完善;《刑法修正案(八)》规定:对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子可以适用禁止令，完善了社区矫正的执行内容。可见，《刑法修正案(八)》正式确立了社区矫正制度，明确了社区矫正的适用对象，细化了社区矫正的监督管理规定。

2.刑事诉讼法

(1)1996年修订的刑事诉讼法的有关规定。我国刑事诉讼法第4编，具体规定了管制、剥夺政治权利、缓刑和假释的执行机关与程序，与此同时就暂予监外执行制度的适用范围、适用条件、执行机关、具体程序作了详细规定。

(2)2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定，对有关内容进行了修正。刑事诉讼法修正案第99、100、101、102条对于暂予监外执行的适用范围、适用条件、具体程序进一步予以完善。第103条规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”不仅再一次确认了社区矫正制度，而且改变了公安机关在社区矫正中的执行主体地位，为刑事执行权的完善奠定了基础。

(二)专门法律

我国监狱法第3章第3节、第4节就监狱行刑过程中与监外执行、假释有关问题作了详细规定。2012年10月26日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过关于修改《中华人民共和国监狱法》的决定，根据刑法、刑事诉讼法的最新规定对监狱法相应的条款进行了修改。如将第27条修改为:“对暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。原关押监狱应当及时将罪犯在监内改造情况通报负责执行的社区矫正机构。”将第28条修改为:“暂予监外执行的罪犯具有刑事诉讼法规定的应当收监的情形的，社区矫正机构应当及时通知监狱收监;刑期届满的，由原关押监狱办理释放手续。罪犯在暂予监外执行期间死亡的，社区矫正机构应当及时通知原关押监狱。”

(三)司法解释

2011年4月25日，最高人民法院发布《关于〈中华人民共和国刑法修正案〉(八)时间效力问题的解释》，就《刑法修正案(八)》的时间效力进行了规定。

2011年4月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》，细化了《刑法修正案(八)》中禁止令的规定。

2012年1月17日，最高人民法院发布《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》，对社区矫正人员减刑的条件、程序等问题进一步予以明确。

2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《社区矫正实施办法》，在刑法、刑事诉讼法有关规定的基础上，进一步明确了社区矫正的管理体制、执行机关、执法权限、执法责任，规范了矫正措施和执行程序，明确了各部门的分工和配合制度等一系列问题。

(四)社区矫正试点工作文件

1.中央国家机关联合发布的文件

(1)2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》。(2)2005年1月20日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》。(3)2009年9月2日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。这三个文件，对社区矫正的重要性、必要性、指导思想、基本原则和适用范围、概念、性质、任务、组织体系、程序等一系列问题进行了规定，是我国社区矫正试点得以开展的最为重要的法律文件。

2.司法部规章

(1)2004年5月9日，司法部发布了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，在两院两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》的基础上，规定了社区矫正的概念、性质、任务、适用范围、机构、人员、工作程序、具体措施等有关社区矫正最为基本的问题。(2)2012年5月25日，司法部印发了《社区矫正执法文书格式》的通知，规范了《社区矫正宣告书》、《社区矫正人员外出(居住地变更)审批表》、《警告决定书》、《撤销缓刑建议书》、《解除社区矫正证明书》等共20种社区矫正执法文书格式，满足了社区矫正执法工作的需要。

3.地方试点文件

如北京市发布的《关于开展社区矫正试点的意见》、《北京市社区矫正工作实施细则》;上海市发布的《关于开展社区矫治工作试点的意见》、《关于推进本市社区矫治工作的实施意见》;《江苏省社区矫正试点工作实施意见》、《江苏省社区矫正试点工作方案》;《湖南省司法行政机关社区矫正工作实施细则》;《辽宁省社区矫正工作实施办法(试行)》等等，就本地社区矫正实施的一些具体问题进行了规定。

二、我国社区矫正的立法成就

(一)正式确立了社区矫正制度

尽管我国社区矫正已进入到实践阶段，但这一制度本身存在着很多瑕疵，以至于在理论界成为人们诟病的焦点。其中社区矫正的“合法化危机”成为众多学者焦虑的中心。比较典型的表述有:“社区矫正可谓是三位一体，既是刑罚种类——社区刑，又是行刑方式——非监禁，还是行刑场所——开放式场所。”因此，我国的社区矫正工作任重道远，须从立法上从长计议。现在，我国举国上下都在倡导实践“依法治国”、“建设法治国家”的宏伟工程，要求各行各业都要依法办事。行刑工作更应如此，社区矫正试点工作也不例外，各项司法改革均应在法律范围内进行，这样才能彰显法律的严肃性，而不能“破法”行刑、“违法”改革，因为现行《刑法》明确规定了“罪刑法定原则”。否则，在刑事司法实践中会引起争议，影响法律的严肃性、统一性，司法机关有“违法执法”的嫌疑。〔2〕

随着刑法修正案(八)以及最新修订的刑事诉讼法的颁布，社区矫正的“合法化危机”得到了化解。《刑法修正案(八)》第2条第2款、第13条、第17条明确规定，对判处管制的犯罪分子、对宣告缓刑的犯罪分子、对假释的犯罪分子，依法实行社区矫正。刑事诉讼法修正案第103条规定:“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正。”这些规定，既是对我国社区矫正试点工作的充分肯定，也为这一刑罚执行制度提供了明确的法律依据，标志着我国社区矫正法律制度的确立。

(二)细化了社区矫正的适用条件

良好的社区环境是社区矫正得以进行的基本前提，而社会公众对社区矫正的疑惧不安是影响社区矫正发展前景的重要因素。《刑法修正案(八)》规定:“宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。”“对犯罪分子决定假释时，应当考虑其假释后对所居住社区的影响。”从而维护了社区的安全稳定，促进了社区居民与社区矫正的良性互动。

最新修订的刑事诉讼法规定:“对被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的，可以暂予监外执行:(一)有严重疾病需要保外就医的;(二)怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女;(三)生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。对被判处无期徒刑的罪犯，有前款第二项规定情形的，可以暂予监外执行。”这一修订，将暂予监外执行的对象扩大到被判处无期徒刑的罪犯中怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。从而完善了社区矫正的适用条件，更好地体现了社区矫正的人道价值。

(三)加强了对社区矫正人员的监督管理

从我国刑法的有关规定来看，虽然以列举的方式对社区矫正人员的监督管理作出了规定，但从内容来看，失之于粗疏、简单，仅仅以命令的方式规定了常规的考察，缺乏一些禁止性的条款，以进一步规范他们的行为，防止重新犯罪的发生。这一缺憾目前已得以改善。《刑法修正案(八)》规定:“判处管制，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”“宣告缓刑，可以根据犯罪情况，同时禁止犯罪分子在缓刑考验期限内从事特定活动，进入特定区域、场所，接触特定的人。”为了加强可操作性，2011年4月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布了《关于对判处管制、宣告缓刑的犯罪分子适用禁止令有关问题的规定(试行)》细化了社区矫正中禁止令的规定。

(四)强化了检察机关对于社区矫正过程的监督

为完善检察机关对社区矫正过程的监督，最新修订的刑事诉讼法规定:“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见。”“被判处管制、拘役、有期徒刑或者无期徒刑的罪犯，在执行期间确有悔改或者立功表现，应当依法予以减刑、假释的时候，由执行机关提出建议书，报请人民法院审核裁定，并将建议书副本抄送人民检察院。人民检察院可以向人民法院提出书面意见。”从而强化了对社区矫正运行过程的监督。

三、我国社区矫正立法的不足

从上面的列举可以看出，我国社区矫正立法已经取得了一定的进展。但认真分析，我国社区矫正法律体系内部仍然存在着诸多的问题，从而影响了社区矫正的良好运行，具体表现如下:

(一)社区矫正的主要法律渊源地位尴尬

根据上述分析可以看出，虽然最新修订的刑法和刑事诉讼法对社区矫正的有关问题作了原则性规定，但在社区矫正实践中，发挥主导作用的是“两院两部”联合发布的有关文件，而对这些文件本身进行定位是十分困难的。按照有关学者的分析，“两院两部”《通知》、“两院两部”《扩大试点范围通知》和“两院两部”《意见》三个法律文件性质不明确，因为其包含内容已经突破了部门规章的界限，明显具有立法的性质，然而其发布主体却都不具有立法权限。同时这些文件也已经突破了刑法和刑事诉讼法的规定，并且是由四个机关联合发布的，因而也不属于司法解释。〔3〕无论从法理上，还是从实际运作来看，都出现了一种十分尴尬的局面。“《社区矫正实施办法》作为衔接和落实《刑法》和《刑事诉讼法》社区矫正的暂时规定，属于推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重要举措，但因在法律效力位阶上仅仅具有‘司法解释’的地位，其本身具有限制人身自由的属性和诉讼制度(诉讼中的执行制度)的内容，与《立法法》第8条规定的‘下列事项只能制定法律:……(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚……(九)诉讼和仲裁制度……’存在一定的紧张关系。”〔4〕这种状况，无疑严重影响了社区矫正试点的发展。

(二)社区矫正执行机关尚未明确

在最新修订的刑法和刑事诉讼法中，虽然废除了公安机关作为管制、缓刑、假释、监外执行等社区矫正类型的执行，但并未明确由司法行政机关取而代之，导致社区矫正执行主体仍处于不确定状态。

(三)社区矫正对象存在争议

按照我国最新修订的《刑法修正案(八)》和刑事诉讼法修正案的有关规定，社区矫正的适用对象为4种人:被判处管制的犯罪分子、被宣告缓刑的犯罪分子、被暂予监外执行的犯罪分子、被裁定假释的犯罪分子。从而将“两院两部”在《通知》和《意见》中所确定的“被剥夺政治权利并在社会上服刑的犯罪分子”排除于社区矫正的执行范围。这样就出现了试点中的社区矫正范围与法律规定相矛盾的情况。为了协调这一矛盾，在2012年1月10日“两院两部”发布的《社区矫正实施办法》第32条则规定:“对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定，并及时掌握有关信息。同时，这类罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。”对于这一规定的意义，司法部法制司、社区矫正管理局在对《社区矫正实施办法》进行的解读中指出:“这样规定，目的在于整合各种社会管理资源，形成监管合力，帮助这类人员尽快改造成为守法公民，也是立足当前，谋划长远，继续深化社区矫正试行工作的客观需要。”〔5〕

对于这一问题，学术界也存在争议，比如有的学者认为:“剥夺政治权利并不属于自由刑的范畴，如果将剥夺政治权利纳入社区矫正就意味着对被剥权者的自由施加了法院判决以外的更多限制，刑罚总量增加了，与社区矫正宣扬的宽缓化的主张和现代刑法的谦抑性原则完全背离。”〔6〕但也有学者认为:“无论是从社区矫正的内容来看，还是从多方面的需要以及未来的立法修改等来看，对剥权犯实行社区矫正都是很有必要的。”〔7〕

可见，无论从社区矫正法律制度的内在协调，还是从社区矫正的未来发展方向来看，社区矫正对象的范围仍然存在广阔的讨论空间。

(四)相关称谓混乱

首先是社区矫正法律关系的主体称谓混乱。比如对于符合法定条件，在社区服刑的犯罪人，在《关于在全国试行社区矫正工作的意见》、《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》中被称为社区服刑人员，由此，各地制定的地方性文件中也大多称为社区服刑人员，也有少数地方称为矫正对象，最新出台的《社区矫正实施办法》则将这一群体称为“社区矫正人员”。对于社区矫正工作者的称呼也存在这样的问题。从而在理论上和实践中造成一定程度混乱。

(五)再社会化内容的缺失与不足

社区矫正是对矫正对象监督管理、教育矫正、帮困扶助的一个系统整体。但从我国现行《刑法》、《刑事诉讼法》的有关规定来看，其刑罚内容集中于对于相关人员的监督管理，缺乏一套系统化、规范化的更生保护措施。社区矫正试点以后，根据《通知》而颁布的一系列规定，对这一缺失一定程度上进行了弥补。比如“两院两部”2003年7月共同发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》规定:“通过多种形式，加强对社区服刑人员的思想教育、法制教育、社会公德教育，矫正其不良心理和行为，使他们悔过自新，弃恶从善，成为守法公民;帮助社区服刑人员解决在就业、生活、法律、心理等方面遇到的困难和问题，以利于他们顺利适应社会生活。”其后，司法部2004年发布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第4条也对此做了明确规定，并在第28—33条就矫正教育、帮困扶助的内容、形式做了原则性规定。《社区矫正实施办法》第15—18条就教育矫正、帮困扶助的意义、内容进行了规定。其主要问题是社区矫正作为一项刑罚执行制度，涉及刑事立法、司法和执行等一系列环节，仅仅用司法解释、部委规章加以规定不能产生应有的法律效力。而且内容太过笼统，缺乏可操作性，又没有相应的责任、监督、反馈以及奖惩机制做保障，使得众多规定实际上只是字面上的“具文”。

(六)社区矫正奖惩种类缺乏统一规范

对社区矫正人员的奖惩是保障矫正秩序、维护社区安全，促进社区矫正人员良性转化的重要手段。根据《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》的规定，社区矫正奖励的类型包括表扬和减刑;惩罚包括警告、提请有关部门给予警告、记过、治安处罚、撤销缓刑、撤销假释或者收监执行。在此基础上，社区矫正试点地区也进行了积极探索。辽宁省社区矫正工作实施办法(试行)规定:社区矫正奖励分为行政奖励和司法奖励。行政奖励种类有:表扬、记功。司法奖励种类有:减刑、假释。社区矫正惩戒分为行政惩戒和司法惩戒。行政惩戒种类:警告、记过、治安罚款、治安拘留。司法惩戒种类:撤销缓刑、执行原判刑罚，撤销假释或暂予监外执行、收监执行。《北京市社区矫正工作实施细则》规定:奖励的种类为:表扬、物质奖和减刑;处罚的种类为:警告、治安处罚、收监执行、撤销假释、撤销缓刑。从这些规定可以看出，各地在社区矫正的奖惩方面、还是存在一定差异的。虽然一定程度上体现了社区矫正奖惩工作的创新，但也影响了社区矫正作为一项刑事执法活动的严肃性。

综上所述，目前我国社区矫正立法已取得了初步成就，但依然存在着诸多问题，在社区矫正法治化的道路上依然任重而道远。

〔1〕陈兴良.刑事法治的理念建构〔A〕.北京大学法学文存(第三卷)〔C〕.北京:法律出版社，2002.2.

〔2〕王志亮，王俊莉.关于我国社区矫正制度的思考〔J〕.中国司法，2004，(12):42.

〔3〕吴宗宪.社区矫正导论〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2011.73.

〔4〕郭华.社区矫正与刑事诉讼法的对接机制——基于“两高”“两部”《社区矫正实施办法》的展开〔J〕.中国司法，2012，(3):91.

〔5〕司法部法制司，社区矫正管理局.社区矫正实施办法解读(一)〔J〕.人民调解，2012，(4):14.

〔6〕孔 一.社区矫正立法中应当明确的四个问题〔J〕.江西公安专科学校学报，2010，(1):126.

〔7〕吴宗宪.论对剥权犯实行社区矫正的必要性〔J〕.中国司法，2012，(2):73.