《监狱法》修改应注重解决的若干问题

韩述钦

(河南省新郑监狱，河南郑州451150)

2012年10月23日，第十一届全国人大常委会第二十九次会议在北京人民大会堂举行第一次全体会议。会议认为随着《刑事诉讼法》的修改，现行的《监狱法》等七部法律的18个条款，有与修改后的《刑事诉讼法》相关规定不一致、不衔接之处，需要进行修改。2012年10月26日，第十一届全国人大常委会第二十九次会议发布了《关于修改〈中华人民共和国监狱法〉的决定》，《决定》对《监狱法》的7个条文做了修改。自《中华人民共和国刑事诉讼法》修改至《监狱法》修订发布仅历时7个月，效率不可谓不高，但高效率并不必然导致高效益、高质量。本次修改并没有解决《监狱法》修改应该解决的问题。本次修改完全是因应《刑事诉讼法》的衔接，我们称这种修改为因应性修改。因应性修改有其必要性也有其可行性，但因应性修改是头痛医头、脚痛医脚的缺乏宏观设计的修改，并没有触及《监狱法》在国家法律体系的定位问题，并没有回应《监狱法》颁布18年来累积的制度需求，没有对主体的权利义务关系进行切合实际的配置，没有设计权利受到损害的救济途径，因此，作者认为《监狱法》此次修订只能算一次小修，并且此种因应性修改并非《监狱法》修改的正途，或者说因应性修改并非《监狱法》修改的唯一路径。

一、《监狱法》修改应注重自身在国家法律体系中的定位

《监狱法》1994年12月29日公布时，中国特色的社会主义法律体系尚未形成。《监狱法》究竟是一部什么性质的法的问题并没有根本解决。有人主张《监狱法》是基本法，但基本法应由全国人大颁布，《监狱法》是由全国人大常委会颁布的，故《监狱法》不能算是基本法。有人说《监狱法》是执行法，是刑法的执行法，与《刑法》、《刑事诉讼法》共同构成我国完整的刑事法律制度。但这只是监狱工作者的一厢情愿，并未得到大多数学者的一致认可，并且依照实体法——程序法——执行法这种模式构造的法律体系即使是在欧洲大陆法系国家也并不多见。监狱是国家刑罚执行机关，但并非国家的刑法执行机关，刑罚决不是刑法的全部。若要正确确定《监狱法》在中国特色社会主义法律体系中的位置，决不能自说自话，应该弄清楚中国法律体系的顶层设计者对《监狱法》的定位。要弄清楚这三个问题，要认真研究三个白皮书即《中国的法治建设》白皮书(2008年2月28日由国务院新闻办公室发表)、《中国特色社会主义法律体系》白皮书(2011年10月27日由国务院新闻办公室发表)、《中国的司法改革》白皮书(2012年10月9日由国务院新闻办公室发表)。这三个白皮书对《监狱法》都有定位，并且定位是一贯的。2008年的《中国的法治建设》白皮书把《监狱法》定位于行政法，作为79部行政法之一，列于第35位，与《公安派出所组织条例》、《公务员法》、《警察法》、《中华人民共和国学位条例》等行政法并列。〔1〕2011年10月《中国特色社会主义法律体系》白皮书对《刑法》、《刑事诉讼法》均有专段论述，而对《监狱法》的定位则是在《行政法》一段，对2008年白皮书对《监狱法》的定位进行了进一步确认。并明确指出，行政法是关于行政权的授予、行政权的行使以及对行政权的监督的法律规范，调整的是行政机关与行政管理相对人之间，因行政管理活动发生的关系遵循职权法定、程序法定、公正公开、有效监督等原则，既保障行政机关依法行使职权，又注重保障公民、法人和其他组织的权利。〔2〕2012年10月的《中国的司法改革》白皮书中将人民法院、人民检察院、公安机关作为中国司法体系的三大支柱，对监狱并没有做相应的定位，只是在扩大司法公开部分提到“公安机关、司法行政机关将主要职责、执法依据、执法程序、执法结果及警务工作纪律向社会广泛公开”;在加强检察机关的法律监督部分提到“加强对刑罚执行和监管活动的法律监督，加强对减刑、假释、暂予监外执行活动的监督，探索建立刑罚变更执行同步监督机制，开展保外就医、看守所械具和禁闭使用情况专项检查”。第(八)部分完善服刑人员社区矫正和刑满释放人员帮扶制度，主要是针对监狱具体工作内容的。〔3〕综上所述，应放弃对《监狱法》不切实际的定位，把《监狱法》定位于行政法，在正确定位的基础上开展《监狱法》的修改和修订及相关的研究。

二、监狱法修改应回应《监狱法》颁布18年来累积的制度需求

监狱法颁布18年来，我国的经济社会发生了翻天覆地的变化，特别是中国特色的社会主义法律体系的形成。监狱法颁布后《宪法》已经进行了两次修订。1999年的宪法修正案规定了国家实行依法治国建设社会主义法治国家，提出了依法治国的治国方略。2004年1月宪法修订案规定了公民的合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权，国家尊重和保障人权等，在这期间中国参加了22项国际人权公约。1996年颁布了新的《刑事诉讼法》，2012年3月对《刑事诉讼法》进行了全面的修改，在《刑事诉讼法》中第一次将尊重和保障人权写入总则，确立了不得强迫自证其罪的原则，制定了非法证据的排除规则。1997年颁布了新《刑法》。截至2011年，共颁布了8个刑法修正案。颁布了《人民警察法》、《公务员法》、《律师法》、《职业教育法》、《义务教育法》、《国家赔偿法》。这个时期国家突出加强社会领域立法。坚持以人为本，围绕保障和改善民生，在促进社会事业、健全社会保障、创新社会管理等方面，逐步完善劳动就业、劳动保护、社会保险、社会救助、社会福利、收入分配，教育、医疗、住房以及社会组织等法律制度，不断创新社会管理的体制机制，深入推进社会事业建设。以上制度环境的变化，累积了许多对《监狱法》的制度需求。比如对监狱在押罪犯的法律援助，罪犯的医疗救治问题，罪犯出狱后的医疗、社会保险、社会救助问题，对刑满释放人员的帮扶教育问题，这些问题都要通过对《监狱法》的修改加以解决。

三、《监狱法》应对法律主体的权利义务关系进行切合实际的配置

《监狱法》中对警察和罪犯这两大主体的权利义务配置有一定程度的偏差。20世纪90年代初，国务院发表了《中国改造罪犯状况白皮书》，在许多国际会议上，中国的监狱工作受到普遍关注和好评。但是也有一些别有用心的国家以所谓的“政治犯”、“酷刑”、“监狱产品出口”等问题对我国进行攻击。特别是美国每年都要以《中国的人权状况》为题对我国的监狱工作指手画脚。所以制定《监狱法》时对罪犯的权利保障规定得多，对罪犯的义务规定得过少。而另一个方面对监狱人民警察的权力规定得少，而义务规定过多。根据法理学的一般原理，对公权力没有规定即禁止，对私权利没有限制即自由，故《监狱法》实施后，罪犯片面强调权利的多，讲义务的少;警察权力限制较多，义务较多;工作受到影响，可以说是动辄得咎。罪犯的畸形维权，使警察战战兢兢如临深渊、如履薄冰，甚至出现罪犯公开辱骂警察的现象，各种惩戒性的手段都被束之高阁。比如出现罪犯非正常死亡或正常死亡事件，罪犯及罪犯亲属和媒体经常借机大肆炒作，弥天要价，狮子大开口，并以上访要胁监狱机关。上级机关此时也往往不坚持原则，以息事宁人为目标，这样造成监狱处于被动状态。监狱作为司法行政机关，作为刑罚执行机关的公信力受到很大的破坏。任何一部法律都应该较为平衡地配置权利和义务，不允许只享受权利不履行义务，也不能只履行义务而不享有权利。监狱人民警察作为行政行为的一方当事人，应当具有法定的权力，这种权力应该能够保证其有效地完成改造、矫正、重塑罪犯的任务。能够保证行政行为具有必要的公定力、确定力、拘束力、执行力。麦迪逊在《联邦党人文集》第五十一篇中精辟地指出:“假如人都是神，那么政府就没有必要存在了，如果能够以神来统治人，那么无论外部或内部的政府的制约也就没有必要存在了。要形成一个以人管理人的政府，其最大的困难在于，你首先必须使政府能够控制被统治者;其次必须迫使政府控制自己。”〔4〕罪犯作为行政相对方，有其法定的义务。行政法律关系不同于民事法律关系，双方当事人的法律地位是不平等的:一方享有国家的行政权，能依法对对方当事人实施管理，作出影响对方当事人权益的行政行为;而另一方当事人则有义务服从管理，依法履行相应行政行为确定的义务。〔5〕当前部分罪犯没有身份意识，以为监狱人民警察只能科学文明管理而不应该依法严格管理，不应该执法必严，违法必究，警察严格管理罪犯就鼓动家人联络媒体进行所谓的维权上访。《监狱法》如果不对双方的权利义务关系加以明确和平衡，监狱作为国家暴力机器的功能将不能充分得以发挥;监狱惩罚犯罪、改造罪犯，预防和减少犯罪的目标就无法实现。

四、监狱人民警察的权利缺乏救济的途径

《监狱法》中规定了广泛的各个主体的权利，但对权利的实施过程中遇到困难时或权利受到损害时如何维护自身的权利缺乏救济的途径。法律谚语说:“不能得到救济的权利就不是权利，只是画在纸上不能充饥的饼。”当前罪犯在监狱中受到错误对待有诸多的救济途径，但监狱人民警察的权利受到损害时却不能得到有效的救济。罪犯的生命健康权、心理健康权能得到有效的保障，而警察的生命健康权、心理健康权成了无人过问的空白地带。监狱人民警察超体力、超负荷地运转，不能得到有效的休整，如果警察稍有怨言，就会被领导扣上各种帽子。另外警察的职业风险既无法化解，又无法规避。刑法上监狱工作人员的专有罪名有私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，虐待被监管人员罪等共4种。其中部分罪实行严格无过错责任原则，只要发生后果，就会用后果倒推出警察有罪。如失职致使在押人员脱逃罪，只要发生罪犯脱逃，必然有警察受到刑事追究。近年来不断发生此类事件。客观上讲，只要有罪犯被关押，就可能出现罪犯脱逃，这是一种几乎不可避免的事件，但现在处理的原则是:“跑了人要下课(不管什么原因)，死了人要说事(不管是正常死亡，还是非正常死亡)，出了事要丢人。”监狱到了不敢出事、出不起事的地步。监狱人民警察头上时刻悬着一把“达摩克里斯”之剑，不知什么时候会掉下来。全国近30万监狱人民警察时刻生活在忧心忡忡之中，许多人心理高度紧张，处于应激状态，对身心健康造成了极大的影响。

五、《监狱法》修改势在必行，刻不容缓

2012年12月4日，中共中央总书记习近平同志在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力;努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好的法治环境，在法治轨道上推动各项工作。我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进;坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”〔6〕法治有两方面的涵义，已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。英国著名学者哈耶克认为:“法治的意思就是指政府的一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”《监狱法》已实施18年，已积累了丰富的经验。我国的法律体系已完善，这都为监狱法的全面修改创造了良好的基础。党的十八大已胜利召开，依法治国的治国方略将坚定不移地执行下去。为了迅速结束警察执法时由于过分考虑罪犯的权益，在执法过程中畏首畏尾、投鼠忌器的状态，为了使目前监管、教育、改造工作陷入“监狱不像监狱，警察不像警察，罪犯不像罪犯”的怪圈的现象不再持续下去，《监狱法》全方位的修改刻不容缓，势在必行。

《周易·系辞传下》有云:危者，安其位者也;亡者，保其存者也;乱者，有其治者也。是故君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而后国家可保也。《易》曰:“其亡其亡，系于苞桑，作《易》者，其有忧患乎?”〔7〕我们监狱人民警察对监狱工作的改革和发展要有冷静的头脑，清醒的认识和忧患意识，以负责任的心态去呼唤《监狱法》的修改和完善，争取监狱有一个良好的执法环境，为建设富强、民主、文明的全面的小康社会而努力。

〔1〕国务院新闻办公室.中国的法治建设白皮书〔M〕.北京:人民出版社，2008.

〔2〕国务院新闻办公室.中国特色社会主义法律体系白皮书〔M〕.北京:人民出版社，2011.

〔3〕国务院新闻办公室.中国的司法改革白皮书〔M〕.北京:人民出版社，2012.

〔4〕〔美〕汉密尔顿·杰伊·麦迪逊.联邦党人文集〔M〕.北京:商务印书馆，1980.264.

〔5〕姜明安.行政法与行政诉讼法〔M〕.北京:高等教育出版社，2002.133.

〔6〕习近平.在首都各界纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话〔J〕.人民日报，2012－12－04.

〔7〕杨天才，张善文.周易〔M〕.北京:中华书局，2011.622.