从政府主导视角看绥化市学前教育的发展

史丽君

（绥化学院 黑龙江绥化 152061）

绥化市的学前教育在市政府的强力推动下，进入了飞速的发展时期。经过2年的发展截止2012年，城市学前适龄幼儿40509名，在园幼儿29620名，入园率为73.1%。农村有学前适龄幼儿206808名，在园幼儿33535名，入园率为16.2%。而在2002年在园幼儿总数为43813人。[1]十年间，在园幼儿增加了44.1%。到目前为止，绥化市共有幼儿园1139所，公立幼儿园172所（包括教育局办园依托学校办园），民办幼儿园967所；在城市的幼儿园636所，在农村的幼儿园503所，幼儿园总数相较于2002年的763所增长了约49.3%。另外增加了示范园1所，一类园10所。

一、绥化市学前教育存在的主要问题与分析

（一）政府监管缺失

绥化市幼儿园的数量在与日俱增，而绥化市政府相对应的负责职能部门却非常少。目前绥化市教育局还仅仅只有1-2名专门管理学前教育的工作人员。这样的机构设置不能切实承担起对全市幼儿园的常规管理和业务指导的责任和义务。在管理方面，办园审批政策宽松，缺乏完整系统的监督检查体系，无论是在人员还是制度上都无法保证绥化市的学前教育得到良好的监督管理，这样的情况可导致大量的软、硬件都不合格的幼儿园也能够获得办园资格。幼儿园建立后教学、卫生等情况大多都处在缺乏政府监管的状态下。统计数据显示，到2012年上半年绥化市存在的无证幼儿园就有341所之多，约占幼儿园总数的30%。

（二）入园率偏低

全国2011年适龄幼儿学前三年毛入园率为56.6%，黑龙江省学前三年毛入学率65.27%[3]，而绥化市2012年初学前三年毛入园率仅为44.65%，幼儿整体入学率远低于全国和黑龙江省平均水平。其中农村学前教育的低入园率更是影响绥化市学前教育的重要因素。绥化市是一个农业大市，农村幼儿总数是城市幼儿总数近5倍，而且农村人口居住相对分散，因此在绥化市农村学前三年的毛入园率仅仅是16.2%。

绥化市幼儿教育的价值远未被认识，幼儿期是人生发展关键的时期，幼儿教育无论是对于个体发展还是对于社会发展都有着十分重要的价值和意义。相关职能部门对幼儿教育认识不到位。相关领导对幼儿教育工作关注少，部分领导错误地认为幼儿教育不是义务教育，不是硬任务，大多对幼儿教育不管、不问、不投资，未纳入政府工作的议事日程。另外，幼儿家长和部分幼儿教师把儿童看作是一个知识的容器，将儿童的发展片面地理解为是智力的发展甚至是知识和技能的习得，把教育过程简单地理解为知识的传授，认为可以直接上小学。这些都是导致绥化市目前入园率偏低的根源。

（三）幼儿园办园条件较差

《国家教育委员会、建设部城市幼儿园建筑面积定额（试行）》要求活动室每班一间，使用面积90平方米，即使寝室与活动室分设，活动室的使用面积不宜小于54平方米。而绥化市民办幼儿园活动室面积一般在20至40平方米，活动室内也没有活动区角设计，中班、大班的教室在设备和环境布置上几乎完全和小学一样。《幼儿园工作规程》规定幼儿园应有与其规模相适应的户外活动场地，配备必要的游戏和体育活动设施，而在绥化市有室外活动场地的幼儿园仅占32%，其中使用面积达标、配套活动器材齐全、绿化较好的幼儿园不到7%。以绥化市北林区市区幼儿园为例，没有室外活动场地的“街边”幼儿园占至少整个城区幼儿园总数的70%左右。在其他条件方面，配备医务室的幼儿园不到5%，拥有单独的教师办公室的幼儿园不到6%。

（四）教育教学“小学化”问题严重

“小学化”问题主要体现在幼儿教育内容主要以识字、计算等小学教学内容为主；教学形式上在中班、大班都以上课替代了游戏与活动；体育活动时间短，甚至没有；评价以考试的方式进行。到目前为止我国幼儿园课程都是以2001年9月教育部颁布实行的《幼儿园教育指导纲要 (试行)》为基本原则，黑龙江省在此基础之上编制了黑龙江省幼儿园统一使用的教材。但是在绥化市使用该教材的幼儿园不足10%，大多数的幼儿园，主要是民办幼儿园为了获得办园资格，向教育局象征性的购买规定教材，而实际上都是根据自己的教学思路来决定教育内容，进行随意选择教材或是不用教材。幼儿园大班一律使用小学一年级的教材，并且以月为单位对大班幼儿进行考试。以数学教育为例，所有的幼儿园大班老师至少已经在教授幼儿20以内的连加和连减。

虽然教育部门一再强调学前教育应该从培养儿童智力、学习习惯和学习兴趣几方面入手，而不能以会认多少字、会数多少数作为儿童智力高低的标准。但是在绥化市，受经济条件的制约，人们的视野范围狭窄，教育观念也比较落后，不少家长认为送孩子上幼儿园，就是为了多学东西，也就是识字、算术。家长把孩子能认识多少字、能数多少数作为衡量一所幼儿园教学质量的标准，作为判断幼儿教师能力高低的指标。家长的需求也促使很多的幼儿园出现了教育“小学化”倾向。

（五）师资队伍素质较低，流动性大

首先，幼儿师资队伍专业性差。绥化市幼儿园的园长学历普遍较低，城市里600多所幼儿园中园长学历在本科以及以上学历的仅占到2%，学前教育专业毕业的仅占到35%。而农村幼儿园园长的素质无论是在学历上还是专业程度上水平更低，尤其家庭作坊式幼儿园，园长甚至只是初中毕业，在实际工作中他们还身兼园长和教师的双重任务。经常参加园长培训的不到10%，而这10%中主要是公立幼儿园的园长，而绥化市政府近年来几乎没有组织过针对园长的专业培训。园长专业素质较差是导致绥化市幼儿园教育观念陈旧，教育教学管理水平低下的主要原因。对于幼儿教师，在绥化市幼儿园里拥有幼儿教师资格证的教师只有一半左右，主要集中在公立幼儿园和规模较大的民办幼儿园中，90%的农村地区幼儿园教师属于无证上岗。绝大多数幼儿教师非学前教育专业出身，没有经受学前教育专业培训，缺乏幼教理论知识和经验，这些严重影响了教师的教育教学的水平。以公办幼儿园为例，教师中幼儿教育专业毕业教师为116人，仅占全体教师数的14.4%；在农村公办幼儿园教师，尤其是依托学校办学的幼儿园，许多教师是小学教师转职的，这些转职教师不仅存在专业性差的问题，而且教师年龄偏大，45周岁以上教师349人，占全体教师的43.4%。

其次，幼儿师资队伍流动性大。目前绥化市共有幼儿园1139所，民办幼儿园967所，占幼儿园总数的84.9%，民办幼儿园成为绥化市学前教育的主力军。然而，这些民办幼儿园的年教师流动率高达56.7%。其待遇与其工作实际付出相比差距太大是绥化市民办幼儿园的教师流动性大的最主要原因。现实状况是市区公立幼儿园在编教师月工资在2500—3500之间，附加各种保险。民办幼儿园幼儿园教师月工资加提成在1200—1800不等，必须在同一幼儿园工作2年以才上能享受各种保险。另外，民办幼儿园工作强度非常大，在多数幼儿园班级的教师配备都不齐全的情况下，每天工作时间不低于9小时，工资与所付出的艰辛劳动不成比例。这就导致绥化市民办幼儿园教师一旦遇到更好的工作，就会毫不迟疑的辞职。这种极度不稳定性的师资队伍，不仅对教师有效开展教学工作不利，对幼儿身心健康和良好情绪的发展不利，更对幼儿园积累办学经验、提高办学质量不利，严重制约了绥化市的学前教育水平的提升。

二、增强政府的主导作用，促进绥化市学前教育发展

（一）加强政策指导与管理，推进学前教育健康发展

按照《规划纲要》提出的“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”精神，和《学前教育督导评估暂行办法》以及《黑龙江省学前教育三年行动计划（2011－2013年）》要求，绥化市要把学前教育作为发展教育、改善民生的一项重要任务，加快制定学前教育改革与发展的相关文件，编制适合绥化市的学前教育发展计划，实事求是增加专门管理和监督学前教育的专职政府工作人员，完善幼儿园准入、安全、收费等管理，让绥化市的学前教育发展有计划、有指导、有目标、有督导评估。同时要建立学前教育发展督导评估与年度监测制度。由绥化市教育督导机构负责每年对所辖市地区学前教育发展状况进行监测统计，并组织其落实学前教育情况进行督导检查。只有完善了相关政策，配置齐全管理人员，才能真正对绥化市的学前教育实行规范管理，才能有效解决幼儿园中存在的突出问题。

（二）增加政府投入，提高幼儿入园率

2011年国家下发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，对各级政府加大财政投入支持学前教育发展有关事项作出了详细的说明。根据《黑龙江省学前教育三年行动计划（2011－2013年）》要求，绥化市的财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例，未来3年要有明显提高。绥化市政府要抓住这次机会，建立健全经费保障机制，在学前教育投入方面在以政府投入为主的同时，通过制定优惠政策等办法畅通其他投入来源渠道，并大力鼓励社会力量办园和捐资助园。市县乡三级政府都要将学前教育经费列入财政预算，新增教育经费尤其要向农村学前教育倾斜，制定切实可行的办法保证所有学前儿童公平接受良好的学前教育。另外，政府需要调整学前教育投入的结构。重点投入普惠性幼儿园，加大对非公办园投入的比例。同时要“完善幼儿园收费管理办法，实行专向经费管理，并合理配置教育资源，提高教育经费的使用效率”。[3]从而提高绥化市整体的学前教育入学率。

（三）严格把关，提高办园标准

在改善绥化市幼儿园的办园条件过程中，政府完善幼儿园准入管理是最有效的措施。绥化市教育部门要严格执行幼儿园准入制度，根据国家基本标准和幼儿保教的不同需求，制定各种类型幼儿园办园标准，严格审查新建幼儿园的资格。对已批准设立的不符合标准的幼儿园，要督促其进一步按照国家对于幼儿园办园条件的有关规定限期改善办园条件，同时必须将每年收益的一部分用于提高自身的办园条件。对所有幼儿园的办园条件进行检查，对于期限内未能达到要求的幼儿园要坚决予以取缔。

（四）加强宣传与管理，还原学前教育教学本质

在管理上，制定的督导评估与年度监测制度应把民办幼儿园和公办幼儿园都纳入到评估范围内。其中学前教育教学内容是否贯彻落实《幼儿园教育指导纲要(试行)》和《3－6岁儿童学习与发展指南》的精神，是否创设了适宜的教育环境，是否尊重了幼儿身心发展的客观规律，在教育活动开展中以游戏为主，无明显“小学化”倾向等方面要作为重要的评价指标，以真正还原学前教育的本质，真正提高绥化市学前教育教学质量。

（五）健全保障措施，提升师资队伍素质

《幼儿园教师专业标准》（试行）的颁布对于幼儿园教师的要求做了明确规定，幼儿园教师是履行幼儿园教育工作职责的专业人员，需要经过严格的培养与培训，具有良好的职业道德，掌握系统的专业知识和专业技能。这些规定为幼儿园教师培养、准入、培训、考核等工作提供了重要依据。作为绥化市政府首先应该完善幼儿教师资格准入制度。一方面对于新进的幼儿园园长、专任教师、保育员、保健人员应取得岗位任职资格，做到持证才能上岗。另一方面，由政府相关部门牵头，加大培训的经费投入的同时，加强与地方高校等相关单位的合作，认真落实黑龙江省的“晨曦计划”，建立幼儿园园长和教师在职培训体系，通过短期业务培训，自学考试等方式，逐步提升幼儿园的管理者、教师和其他工作人员的素质，全面提高整个师资队伍的素质，提高整个师资队伍的师德水平和业务能力。

其次，健全人才引进制度，吸引学前教育专业人才。对符合条件的高校优秀毕业生，尤其是学前教育专业本科毕业生和在岗优秀幼儿园教师。同时健全通过公开招聘进入事业编制的政策导向机制。最后，依法落实幼儿教师地位和待遇。民办幼儿园举办者要与聘用教师签订劳动合同，参照公办幼儿园教师工资标准合理确定民办幼儿园教师最低工资标准，按时足额发放教职工工资和福利待遇，要强制要求各幼儿园依法缴纳各项社会保险费和住房公积金。有关部门要采取定期检查和不定期抽查的方式，加强对民办幼儿园教师合法权益落实情况的监督。

[1]绥化市统计局.绥化市统计年鉴2002[Z].内部出版.

[2]翟博等.大美龙江披锦绣——黑龙江省贯彻落实教育规划纲要采访纪行[N].中国教育报，2012-09-17.

[3]张宪冰.论学前教育的公益性与政府责任[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2012（5）：188-191.