生态补偿机制的现实困境与理性选择

余 艳

(陕西理工学院 汉水文化研究中心， 陕西 汉中 723000)

近年来，随着人口规模的持续膨胀和生产力的快速发展，资源枯竭、环境污染与人类可持续发展之间的矛盾也更加尖锐。生态补偿作为以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排随之受到社会各界的广泛重视。为此很多学者对此展开研究，形成了不少理论和实践的研究成果。通过对这些成果进行梳理、评析，我们能更清楚地找到解决环境问题的思路。

一、 理论研究概况及问题

(一)国内外生态补偿的理论研究

国外对生态补偿的理论研究最早可以追溯到英国经济学家罗纳德·科斯和庇古的相关理论。罗纳德·科斯提出了著名的“科斯定律”，主张通过引入市场交易机制来实现外部效应的内部化。而庇古则强调政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率(边际补贴)等于外部边际成本(边际外部收益)，使外部性“内部化”。20世纪90年代以后，国外对生态补偿的理论研究重心由宏观讨论转向微观研究，有关补偿主体的行为与选择、补偿的市场化途径以及补偿的具体机制等内容成为这一时期的研究重点。今天，随着计量经济学在世界范围内的广泛应用，具体补偿问题的实证分析成为国外生态补偿理论研究的一大趋势[1]。

我国对生态补偿的研究起步较晚，主要借鉴西方相关理论研究成果，经过不倦研究为我国生态补偿理论研究的进一步发展打下了坚实基础。主要研究有：毛显强等从外部性原理出发，认为生态补偿的内涵为：“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的。”[2]刘桂环、王金南等以京津冀北流域的生态补偿为例着重从补偿机制中政府的财政支付手段来探讨生态补偿[3]；黄志勇等则认为应设定高标准的生态产品指标红线，作为生态补偿机制的引导机制[4]。总体而言，这些研究成果主要集中在生态补偿内涵、机制、标准及实施途径等四方面。

(二)理论研究存在的问题

国内从不同方面和视角对生态补偿进行了研究和实践，取得了丰富成果，但与国外相比，与现实要求相比，还有较大差距。目前，我国生态补偿的理论研究存在如下问题：

1．关注原理较多，践行性研究较少

虽然国内学者对生态补偿有许多的探讨，但大多讨论都集中于纯理论研究。但我们知道，生态补偿从它诞生那刻开始，它的学科特点就注定是实践性而非理论性。生态补偿的研究归根结底是为了应用实践、指导实践而非深化理论。实际上，纯粹的理论研究我们借助已有的西方学者提出的经济或生态理论完全可以满足研究所需。而我们能看到的大多数研究成果将研究重心放在生态补偿机制的理论基础上，解决具体地区、流域补偿实践困境的研究相对较少。当然也有一些学者对一些典型流域的生态补偿进行了初步研究，比如吴晓青运用生态经济学、环境经济学理论，用益总量和经济损失二者差值得出受益者应提供的补偿数量，在操作上量化了生态补偿的补偿标准，为后来各地进行的生态补偿计算提供了依据[1]。但遗憾的是，诸如此类的研究结果只是学者们借助生态学或环境学模型进行的试验性研究，其成果有待在实践中检验、修正，而且这些研究成果的区域指向性模糊，有待在具体实践中明确。

2．市场多元补偿模式的相关研究成果较少

生态补偿研究的首要问题是生态补偿的模式选择，确定生态补偿主体。大多数学者对这个问题的看法几乎都是根据“谁受益、谁补偿”的基本思路来确定补偿的主体。但在现实中，很可能只有义务承担者而不存在受益者，或者受益者是不特定的，即虚无的受益者，此时显然我们只能让政府或国家埋单。这样造成的结果是问题又回到原点，只有一个补偿主体，只有一种补偿模式，多元主体的补偿模式研究难以有明显的深入突破。

根据国外实践模式，市场补偿是未来补偿的发展趋势。研究市场补偿模式显然是大势所趋。对于通过市场补偿生态损失，要研究两个关键问题：其一是生态补偿的资金来源，其二是补偿模式的评价机制。对于第一个问题的研究，尽管一些专家也尝试建立了一些生态补偿资金和渠道，对建立市场机制进行生态补偿的具体作用和优势给予极大关注，但是对于最重要的问题——市场机制下补偿资金的来源没有太多论证，更没有对市场化补偿的条件以及影响因素的分析与研究投放应有的关注度。对于第二个问题的研究，学者们更多的是对补偿意义、原则等进行定性分析，在定量确定补偿标准和规模计算方面比较粗略，也缺乏统一的标准和科学的衡量体系，对于生态补偿实践来说其指导意义远远大于操作意义，至今仍未形成一套普适的评价指标体系。已有研究中对生态补偿或具体补偿标准的探讨，也没有对不同类型生态补偿评价体系展开分类研究；整个理论研究多以宏观定性为主，相对于国外生态补偿，缺少案例支撑的实证分析[5]。

3．相关法制研究不足

生态补偿目标的达成，是一个系统工程，既需要政府政策的支持，更需要法律的保障。以政府为主导型的补偿模式可以通过政府的强大权威力量来实现补偿。但要建立更为有效合理的以市场为核心机制的生态补偿模式，就必须要求有完备的法律法规保驾护航。构建生态补偿法律机制，有利于环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的公平分配，补偿方与被补偿方通过建立这样一种制度促进环境福利得到共同提高，在法律规制的前提下，对自然资源进行开发与管理，对生态环境进行保护与建设[6]。这就要求我们的研究不仅着眼于总体上生态补偿立法意义及基本原则等法理基础的探讨，更重要的是关注各种生态资源的专项法制建设研究。这种法律法规的条款设置一定要细化具体，不同地理自然环境的补偿标准都应区别确定，为实践中增加可操作性。就已有的法律规范来看，目前我国生态建设补偿机制、体制和制度不健全；现行的生态补偿政策、法规、法令没有形成统一、规范的体系，甚至地方政府制定的法律评估标准相互无法兼容，造成应用上的巨大尴尬。

二、 生态补偿机制的实践困境

(一)国内外关于生态补偿实践的研究

西方一些国家较早就开始了生态补偿制度的探索，早在20世纪20年代，爱尔兰就采取分期的方式对私有林进行补助。英国、法国还采用国有林收入不上缴和政府拨款或优惠贷款措施，用于发展林业，增强其自然生态屏障和调节功能。目前，美国、德国等发达国家已初步建立了生态服务付费的政策框架，形成了直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态认证等完整的生态补偿框架体系。哥斯达黎加利用在国际市场上转让或销售温室气体补偿权的手段，获取生态保护所需资金支持；通过统计国内林业碳汇总量，并将额外的碳汇作为国家碳汇储备，适时出售给别国企业，所得收入大部分补偿给林主[7]。这些实践模式，大致可以分为三种形式：其一，政府为主导的单一补偿模式。即政府是唯一的补偿主体，补偿方式表现为直接投入财政收入补偿生态损益；其二，多维生态补偿模式。政府主导，补偿主体并不固定，多种补偿模式相结合，例如在很多国家已经开始实施的生态补偿基金制度、区域转移支付制度模式，这种生态补偿模式胜在可结合多种生态补偿模式优势，但各种内在机制相异的生态补偿模式如何融合成有机整体是一个难题；其三，以市场为主导的生态补偿模式，这是现在普遍受到青睐的生态补偿模式，即通过市场运作，通过市场的供需调节，自由选择补偿主体，为生态产品或服务进行补偿，例如配额交易模式、排放许可证交易模式。

我国的生态补偿实践的主体主要是政府，具体实践内容大多表现为以各级政府所推行的政策和主导的大型生态工程。例如，1978年我国最大的生态工程——三北防护林工程，依赖政府公共支付体系的北京密云水库饮用水源地生态补偿，以及退耕还林、天然林保护、退耕还草、京津风沙源治理等重大生态建设工程。随着生态补偿实践的深化，近几年我国也逐渐开始采用市场为主体的补偿模式，比如浙江义乌水权交易，2011年度屯溪区实施新安江流域生态补偿试点项目等。但从补偿内容来看，生态补偿实践主要集中于森林生态补偿和流域生态补偿，对矿产资源、自然保护区、湿地和游园的生态补偿相对关注较少。

(二)生态补偿实践中存在的问题

同国外生态补偿实践效果相比较，我国实行生态补偿对生态环境的改善作用并未达到国外同期水平。为了探究、说明造成目前这种尴尬境地的成因，笔者以我国生态补偿的代表——退耕还林为例，同美国相关实践进行比较，以便为我国未来生态补偿实践模式的建立提供一些建议。

首先，我国的退耕还林政策未实现利益最优，甚少关注生态实施者的利益，导致生态补偿缺乏足够动力。我国和美国从生态补偿规模上来看，基本规模相似，而且都是以政府为主推行的生态补偿计划。不同的是，政府在补偿中充当的角色很不一样。

我国的退耕还林，政府是生态补偿的唯一埋单者，具体运作由一级级的地方政府来进行实际操作，农户作为生态补偿的客体是被动参与者，农户、地方政府、中央实际上在整个生态补偿体系中的地位是不平等的。而这三者在整个生态补偿体系中追求的目标利益又不一致。如果幸运地，农户与地方政府与中央整体追求利益达到契合，那么会得到良好效果。但我们都知道，这三者追求的目标很难达到一致。最后导致的结果是：农户的利益同地方政府的财政收入、政绩发生冲突，地方政府为了自己的利益偏好和工作的简便，不能将农户的利益诉求上传，导致国家制定简便单一的补偿标准，农户的需求得不到有效满足，导致退耕还林推行缓慢或者偷耕偷种，达不到国家的生态和产业规划目标。与此相对应，美国在推行土地休耕计划时，中央政府代表国家与土地所有者地位平等，相当于签订合同的双方当事人，双方就自己的利益目标的达成互相博弈，互开条件，有意向参与休耕计划的农户上报休耕耕地面积和愿意接受的租金费，政府根据自己的财政预算和上报的土地实际情况，选择符合条件的土地所有者来签订合同，中间不存在第三方，只要双方合意，即可签订休耕合同。这种模式，从操作上看，只需达到中央与农户利益的契合，这样的目标实际上是相对容易的，毕竟双赢比共赢要简单。这种模式将大规模的集体行动划分成许多小集体，通过在制式合同的基础上与土地所有者协商修改，使土地所有者的利益得到有效满足，使国家的生态计划最终圆满完成，从而达到利益最优。

其次，缺乏多层次补偿标准和补偿方式，导致补偿的激励作用乏力。因为观念的落后和财力所限，政府很少进行前期的信息采集工作，统计各个具体地区的经济发展水平和土壤状况，制定出有地区差异的补偿标准和补偿方式，补偿价格往往是政府主观根据掌握的农产品价值来估算补偿标的额，而我们都明白这种补偿价格一定是低廉的，因为中国的农产品价格实际上在政府的调控下远低于它的市场价格。而地区的差异在补偿价格里没有体现就会导致集团(比如乡镇、村民小组)所有成员会共同分享激励，就是吃“大锅饭”，使得生态补偿原有的激励作用不明显。相比中国，美国的土地休耕计划以市场为交易平台，根据市场反映、提供的各种资质的土地及附着物和农产品的价格来进行确定不同的租金率，一方面高效快捷，节约时间成本，另一方面给土地所有者带来的补偿必然弥补其损失，使土地所有者能积极参与土地休耕。

最后，生态补偿实践的合法程度不同。我国的退耕还林计划是为了整个国家的生态利益借助国家机器的强制执行力自上而下推动实施的，其合法性不言而喻。只是在具体操作中，农户和政府的法律地位实际的不对等，往往出现农户的权利得不到合理的尊重。于是，退耕还林的过程中出现了诸多损害退耕农户利益的乱象：比如不顾农户意愿和耕地质量，搞“一刀切”式的退耕还林，在农民提出反对意见后强行运用行政执法权；基层政府侵占退耕农民补偿款，使得农民为维护自己利益，同政府发生各种冲突；在林种、树种的选择上不考虑和尊重农民意见等。这些都严重影响了退耕还林的积极推进。美国在推行土地休耕计划时，参照合同法相关准则确定生态补偿的主客体之间法律关系，国家与农户是民事合同权利义务对等的双方当事人，所有休耕计划由土地所有者根据自己意愿，主动上报休耕土地，而且在退耕合同期满以后，土地所有者还可以根据农产品市场价格的变化来对照政府提供的补偿价格，自由选择是否需要续签或是复耕。美国的退耕还林是由农业部门兴起，并经一定程序在关于农业的法案中提出，是由国家强制力保证实施的客观性准则，而中国退耕还林主要是通过林业部门的行政手段执行，其客观性大打折扣；前者执行至今的基本情况是“强制——自愿——竞争”，而后者由于林农之间矛盾、林产权分配、国情等，大凡都在强制与自愿之间摇摆。更重要的是，美国重视商业性农业保险，遇到自然灾害时，农民可以以较低的保费率按照规定获得较高的赔偿，这方面都有相应的立法；中国在农业保险和农村养老保险问题上相对薄弱[8]，一旦遭遇到生产生活上的变故或疾病，农民为了生计，复耕或林粮间种现象在所难免。

三、 理性选择

面对现实困境，笔者认为目前较为理性的选择是：借鉴国际上通行的生态系统补偿做法，结合中国实际，建立适合中国国情的生态补偿模式。这种补偿模式应该是以政府为主导，积极利用市场机制构建的生态补偿系统。这种生态补偿系统的建立，可着重从以下几个方面来考虑：

第一，完善相关生态法律制度，对生态补偿行为进行约束和支持。通常，立法先行是生态补偿制度建设的先行条件。我国虽然有部分法律法规含有生态补偿的规定，但是这些规定零散分布，尚未形成系统的部门法，偏重于规制不同管理角色的权限和利益，导致在具体操作中，由于部门之间难以协调配合，影响了法规的实效。而且，某些规定过于原则化，缺乏下位法的具体实施指导，在实际执行中难以落实。举例来讲，《森林法》规定：“森林补偿基金……不得挪作他用。”然而这个“具体办法”至今仍然没有出台，这均对生态补偿的实施造成困难。为了尽快解决这种法律内容、体系的缺失，可以先尝试建立健全法律条例，而不是单行法或部门法。目前，有关生态补偿法的立法工作正在酝酿讨论，可以考虑先出台生态补偿条例，对条例进行进一步修改完善，在此基础上力争出台生态补偿法。可行的途径是：选择有条件的地方，结合当地特点，选择相应类型先行试点，在实践的基础上研究探索生态补偿的标准、制度等，逐步做到规范运作，取得经验后再逐步推开。令人欣喜的是，海南昌江黎族自治县率先开始试行生态补偿长效机制并取得良好效果，为生态补偿法的出台奠定了现实基础。

第二，实行生态系统服务价值付费模式。这种付费可以借鉴一些国家征收生态税，常见的比如有对二氧化硫排放征收的二氧化硫税、碳税、废水和水污染税、固定废物税。美国《二氧化硫税法案》的规定，二氧化硫的浓度达到一级标准的地区，每排放一磅硫征税15美分；达到二级标准地区按每磅硫10美分征税；二级以上地区则免征。法国在1969年开征森林砍伐税，规定为城市规划或工业建设目的而砍伐森林的，每公顷缴6000法郎的税；其他情况每公顷缴3000法郎的税。比利时1993年通过的《生态税法》中规定了一系列生态税，适用于饮料包装、可处理的剃刀和照相机、农药、纸张及电池等产品[9]。这些“绿税”征收方式都可以作为我们征收生态税的参照。当然，立法需要一个过程，在没有完备的生态税法形成之前，我们也可以附加税的形式将其合并转移到增值税或消费税中，使得环境的破坏能得到补偿，可以有补偿资金对环境进行修复。再者，在生态税进入司法实践之前，我们也可以采用一些行政收费手段来确保环境的合法利用，比如可以实行生态保证金制度。美国、英国、德国建立了矿区的补偿保证金制度。1977年，美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定，矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦。采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。在我国，对新建或正在开采的矿山，应以土地复垦为重点建立生态补偿保证金制度。所有企业都必须在交纳一定数量保证金后才能取得采矿许可，保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家，也可以在银行建立企业生态修复帐户，政府监管使用的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理[10]。

第三，建立公众参与环保机制，又称协作环境管理CEM(Collaborative Environmental Management)。公众参与环保机制，即各利益群体通过一定社会机制，使公众尤其弱势群体能够真正介入到决策制定的整个过程中，实现资源公平、合理配置和有效管理。参与式管理有极大优势：可以使执行决策时具有高度的承诺及执行能力；有助于加强对该单位及其决策的信心，产生更多的创新想法；带来有用的信息，尤其是某些价值或因素不容易定量表达的时候。我国随着环境问题的凸显，也已经关注到这种机制的重要作用。例如，1996年第一次修订的《水污染防治法》中增加了“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”的规定，这是公众参与原则正式在我国环境立法中加以体现。2005年11月16日沈阳市人民政府发布《沈阳市公众参与环境保护办法》，这是我国第一个公众参与环境保护的专门地方立法。这种机制的建立，在当下政府可以通过引入环境诉讼，鼓励环保社团的发展，拓展公众参与渠道，保障公众对决策的异议权；对企业而言，可以推行绿色采购制度，鼓励企业进行ISOI400环境认证，建立污染物排放与转移登记制度和化学品安全数据说明书制度；要将公民个体纳入此机制，可以借助媒体宣传、科普活动等把相关环境理念传输给民众，以改变原有生活方式，形成正确环境习惯，包括借助国际环境组织，进行交流协商，落实公民的环境权利。比如，在1999年，我国云南省白马雪山自然保护区在WWF(世界自然基金会)的指导下实现了基于社区的自然资源的共管。可以预见，这种协作环境管理模式是未来环境治理的趋势。

最后要强调的是，无论是生态立法还是生态付费，还是参与式环保机制的建立，都不是单一主体能够实现的，它必须是政府、企业、个人共同努力的结果。只有多管齐下，才有可能实现生态文明建设、经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”的建设目标。

[参考文献]

[1]许芬,时保国.生态补偿——观点述评与理性选择[J].开发研究,2010(5).

[2]毛显强,钟瑜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口、资源与环境,2002(4).

[3]刘桂环,张惠远,万军,王金南.京津冀北流域生态补偿机制初探[J].中国人口、资源与环境,2006(4).

[4]黄志勇,苏勇.西部生态补偿机制创新研究[J].经济纵横,2012(4).

[5]陶建格.生态补偿的研究现状与进展[J].生态环境学报,2012(4).

[6]赵彦泰.美国的生态补偿制度[D].青岛:中国海洋大学硕士学位论文，2010，6.

[7]张建肖,安树伟.国内外生态补偿研究综述[J].西安石油大学学报:社会科学版,2009(1).

[8]聂晓文,李云燕.退耕还林工程与美国土地休耕计划生态补偿效率比较分析[J].中国市场,2009(44).

[9]金三林.环境税收的国际经验与我国环境税构想[N].中国税务报,2007-05-23.

[10]金三林.国外生态补偿政策的四点启示[N].上海证券报,2007-07-18.