建设低成本政府的文化价值思考——对政府成本的文化分析

李冰心

（1.甘肃行政学院，甘肃 兰州 730000；2.南开大学，天津 310007）

“廉价政府”、“效率政府”是最优政府形式的理念设计之一。现代政府的理想标准是建立一个民主、高效、廉价的政府。政府作为一个政治组织和政策执行机构，其职能既涉及政治管理又涉及经济管理。政府的决策既要受到意识形态的左右，又要考虑投入产出，因此，对政府成本问题的研究就不可能回避价值问题。尤其是进入21世纪以来，随着市场经济的发展和社会的进步，政府职能重心的转移，政府的社会职能日益扩大，在“以人为本”的管理理念下，公平问题受到更多的重视，体现了政府价值观的社会政治倾向。同时，社会开放程度的提高也使得社会公众越来越清晰地认识到政府的功能与角色，开始希冀政府能以最低的成本提供最好的公共服务，政府成本问题受到越来越多的关注。而我国政府高成本运作的现象以及腐败的滋生蔓延，使得人们不得不从制度之外探求政府高成本运作的非制度因素，本文拟以文化的视角，探讨政府管理中的行政成本问题。

一、政府成本与行政文化

早在19世纪初，英国著名的思想政治家洛克在其《政府论》中指出：“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大和主要目的，是保护他们的财产。”[1]这表明政府存在的理由本身就包含了一种社会文化价值观。社会价值观和行政文化作为一种深层的社会力量必然会对政府的管理产生深层的影响。要建设节约型的低成本政府，就要消除传统行政文化对政府管理的消极影响，并在中国文化体系精化的基础上，培育一种新型的与之适应的传统文化，这也是构建低成本政府的内在要求。政府成本即政府在其运行过程中所发生的各种费用和支出，以及由其引发的现今和未来一段时间的间接性负担。[2]降低行政成本的意义不亚于经济意义。降低行政成本，不仅可以有效地降低能源消耗，提高资源利用率，节约财政支出，而且还会发挥政府的示范作用，提升政府形象，对建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效政府具有重要意义。

文化是一种非常复杂的社会现象，文化在不同的社会生活领域有不同的内容和表现形式。行政文化是国家行政人员的意识构建、思维方式、价值观、态度及人民对行政的整体评价意识。[3]随着社会的进步和广大人民知识文化水平的提高，人民群众的参政欲望也日益增强，人民的评价对强化或削弱政府的形象日益重要；行政文化包括行政人员的行政意识、行政思维、行政价值观及行政态度和公民对行政的评价等带有价值取向的东西，其中价值取向从某中意义上决定着一个国家的发展方向。政府的行政行为本质上是政府价值观念指导下的产物；行政价值观念影响制约着公共政策的制定。中国在历史上长期形成的官本位意识无论是上层还是民间，都较之西方国家强烈得多。官本位意识以官职大小、官阶高低为价值标尺，或参照官阶级别来衡量人们的社会地位和人生价值。作为封建文化的遗留，官本位意识与我国两千多年的皇权思想有关，封建统治阶级官贵民贱的思想长期主导文化的潮流，逐渐内化为民众的一种整体心理认同和整体情结，这种认同对行政文化的影响非常大。在政府行政中自然而然的体现出人治色彩。在经济活动中，主要依靠政治热情和行政手段来运作，“人情关系”、行政权力和长官意志干预商业活动；在社会管理和社会运作方式上，比较注重权力控制，人心控制和道德控制；在文化价值取向上，注意主观愿望，情感意志和行政命令，见人而忘制度。这种文化土壤，对政府行政产生极为不良的影响。因此，我们分析政府高成本运作的不良因素，不能简单断定是体制使然。客观地讲，每次行政改革面临的困难，转变行政观念都排在第一位。从某种意义上可以认为，一切行政改革最大的难点莫过于行政观念的转变。所以，建设低成本政府必须考虑观念形态和行政文化因素的影响。

二、不良行政文化的弊端对行政成本的影响

长期以来，我国政府在行政管理中不太重视对行政成本的考量，致使行政成本不断增加，成为行政体制改革的一大瓶颈。有学者指出：中国是全世界行政成本最高的国家之一，高昂的行政成本不仅加剧了人民的负担，也严重的损害了政府的形象。政府成本偏高的原因，除了刚性成本以外，隐性的负面的文化因素对政府成本的影响也是其中的一个重要因素，细究其弊端，主要表现在以下几个方面。

（一）成本意识缺失，管理运行不计成本

在市场经济活动中，任何企业和个人在经营活动中都会考虑成本与效率，努力降低行政成本，以最小的耗费获得最大的收益。政府由于天然的“垄断”，不存在外部的竞争压力，具有排他性和强制性，这就使得政府在客观上缺乏降低成本的内在动力；由于政府组织的非营利性，其运作的经费必然来自于财政的拨款，使得政府组织行政成本虽然是客观存在，但因政府行政组织本身没有支付成本的能力，于是，行政成本最终由社会承担。行政成本的转嫁使政府失去了直接承担成本的义务，从而使政府组织在主观上忽略了对行政成本的控制，次而造成行政成本的膨胀。而在政府的实际行动活动中，往往只注重任务的完成及其结果，而忽略完成任务所需的投入，重视算“政治账”，不重视算“经济账”。因此，成本意识的缺乏是政府行政成本高、低效率的根本原因。

（二）三公经费严重超标，行政支出依然过高

据有关资料报道，2009年，我国行政管理费用支出（包括一般公共服务、外交和公共安全三项支出）占财政支出的比重高达18.6%；同时，教育、科技、文体与传媒、社保和就业、保障性住房、医疗卫生、环境保护支出等民生支出，比重不足38%。根据财政部综合司研究报告，1978年以来，中国行政管理费增速总体快于财政支出的增速，占财政支出的比重总体呈上升趋势。1978—2006年，中国行政管理费支出年均增长为19.3%，明显高于同期财政支出的13.7%和GDP（现价）15.6%的年均增速；行政管理费支出占财政支出的比重，由1978年的4.7%提高到2006年的18.3%。对此，中国社科院荣誉学部委员何振一说，“目前，行政费用占财政支出的比重大概在20%左右，这是从来没有过的。建国前30年，也总说行政经费高了，那最多时也就百分之十几，一般不到10%。“喊了多少年，行政性经费还是减不下来啊！”[4]迟福林研究发现，从1978—2006年，财政支出中用于行政管理的费用增长了143倍，其占财政总支出的比重，从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，这远高于一般国家的比例。政府每年花在公车和公款吃喝上的费用就超过了3 000亿元。[5]这种高额的费用支出，即便是发达国家，也是令人瞠目结舌的天文数字。这种行政支出的无节制的增长，必然导致政府总体成本的居高不下。

（三）权力腐败蔓延，隐性成本损失无法估计

立党为公，执政为民，是我党的重要思想和根本宗旨。然而，在现实的政府管理中经常出现权、钱、情被滥用的现象，这是行政价值观的异化所致。行政价值观反映着行政人员的价值取向，支配着行政行为的动机和意志。为公众服务的价值观和甘当人民公仆的行政态度，在遭遇了各种诱惑后，变质为各种利益小集团谋私的工具。这种权力工具必然导致寻租和腐败，其结果无疑以政府的高昂成本为代价。著名的经济学家胡鞍钢教授在其《腐败——中国最大的社会污染》一文中，对中国20世纪90年代后半期由于腐败所引发的经济损失作了初步的分析，他估计腐败的总经济成本约为3 430亿元，占GDP比重的4.79%左右。一是政绩成本过高，影响人民利益实现。我国目前的政府政绩考核评价机制，有人把它归纳为是一种“只看产出，不看投入”的机制，也就是考察的指标仅仅是完成结果。横向纵向的对比，而忽视为完成这个政府行为所进行的投资。这种以产出论英雄的政府绩效评价机制，驱使各级官员有意地抹去施政成本，追求短期个人政绩而不惜牺牲国家、集体、群众的长远利益，造成某些政府部门、某些政府领导者弄虚作假、热衷表面政绩。这些政绩工程往往与人民的利益不符且成本高浪费巨大，严重的影响着人民利益的实现。二是决策缺乏民主，无效成本太大。民主集中制是我党的根本政治制度和领导制度。然而，现实生活中有不少地方和部门存在领导独断专行的问题，造成了严重的后果。例如，几年前，正式通航的珠海机场，曾以超前建设出名，是当时全国最大的民用机场，全套设备从瑞典IMT公司引进，堪称国际一流。它还是全国惟一完全由地方政府投资的机场，全国惟一规划建设一步到位的机场。但是，这个当初拥有多个“全国第一”的机场，从一开始就让政府背上了沉重的债务。现在只能做飞行训练场使用。据报道，当时珠海机场在立项建设时，曾因为在不足1.5万平方公里的珠江三角洲已有四个大型机场，因此，许多专家反对该机场立项。但是，仍然开工上马，于是出现建成后闲置着的怪现象。这些失误的决策在很大程度上是由于某些领导干部脱离实际、缺乏民主和科学决策程序所致，其结果导致国家和人民财产的巨大浪费。三是本位主义普遍，政府活动缺乏透明度。中国传统文化倡导中庸、无为、保守，反映在当前的行政文化中就具有明显的封闭性和排他性。具体表现为：行政组织与社会环境之间缺少经常性交流，政务活动缺乏有效的社会监督。在政府内部，各地、各级政府协调配合不够理想，一些地区、单位搞本位主义，只关心地区利益、部门利益、小团体利益，在贯彻执行上级决议时，往往也是几经周折，一拖再拖；合“胃口”的就执行，不合“口味”的就拖着不办，所谓“上有政策，下有对策”；有的对上级的文章断章取义，按需宣传，各执一端，有的甚至明从暗抗，阳奉阴违，造成执政过程信息不对称，缺少监管，产生较高的行政成本。

三、促进政府低成本运作的文化思考

文化因素对于构建低成本政府的作用虽然属于一种非正式约束，但它可为低成本政府的构建提供不可缺少的支持，对于现代政府高效低成本的运作，具有十分重要的现实意义。为此，需要从以下几个方面进行思考。

（一）确立政府低成本运作的文化定位

低成本政府的目标定位应该是首先变革传统官僚主义的文化模式，向对人民负责的人本主义文化和法治文化发展；从追求权力的文化向重视权利的文化转变。这也是由强调公共权力本位的文化向强调公共责任为本位的文化转变。政府要切实做到对民众负责，就必须转变那种消极追求官位和崇拜权力的文化心态，使之向重视民权的文化转变。在这种平等理念的指导下，真正改变政府与民众之间支配与被支配的关系，政府管理才能够足以满足公众需求为取向，真正把为公众提供充足、优质高效的公共服务，维护公众的合法权益作为政府管理的首要选择，成为对政府负责的责任政府。政府及其公务人员必须不断地增强公共服务的意识，回归公仆意识，真正为民办事。无差别地为社会提供公共服务，不允许有个人偏私掺杂其中，从而降低政府成本。

（二）完善决策机制，建立责任追究制度

吸收和借鉴国外政府管理的先进文化理念。特别应借鉴欧美以个人责任和契约为主要特征的制约型管理模式，尤其是个人契约意识与法律制约等理念，以保证政府官员做出对人民负责的决策。对那些造成重大经济损失的官员要依法追究行政责任，通过依法决策、科学决策来规避决策的主观性、随意性，使由于决策失误所导致的成本降至最低。

（三）强化教育功能，培育廉政文化

教育是基础，教育的功能不仅仅在于唤起人们的崇高理想，更重要的是培养人们的自尊与责任，形成一种以守纪律为荣，贪赃枉法为耻的社会风气。对于寻租活动最好的控制和防范是广大公务员的自律精神，通过教育，使他们不搞腐败，不只是出于对惩治腐败的恐惧，更重要的是出于内在的自觉性和责任感，出于对党和人民赋予的权力的珍惜和自我人格的尊重，这种文化心态一旦形成，就一定程度上消除寻租腐败产生的思想根源，以减少产生腐败行为的心里动机。

（四）加强和完善监督制度，建立科学的权力运行机制

为了保证各级政府部门的干部为人民掌好权、用好权、防止腐败，完成党和人民赋予的重大政治任务，必须建立科学的权力运行机制。行政机关行使权力、管理公共事务应由法律授权并依据法律规定，遵循“法无授权皆禁止”的原则，保证权力在法律范围内行使，并按照法律规定的方式和程序运作，以减少随意性所带来的成本损耗。积极推进政务公开、民主评议、政府采购、公平竞标等制度，进一步加强法律监督，群众监督和舆论监督。从而建立结构合理、配置科学程序严密有效的权力运行机制，从决策执行环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，通过政务公开、政府采购等一系列“阳光行政”减少暗箱操作，减少政府官员腐败的机会，提高资金的利用效率，降低政府成本。

（五）严肃财经纪律，完善预算管理制度

我们党历来强调办一切事情都要遵循勤俭节约、艰苦创业的原则，量力而行，精打细算，讲求实效。要通过发扬我党的优良传统作风，从源头上刹住奢侈享乐之风；同时必须严肃财经纪律，积极推进收支账目公开制度，对重大支出的决策要进行专家论证和民主评议，以保证每花一分钱都符合纳税人的利益、愿望和要求。要强化预算管理和审计监督，在完善行政事业单位预算的基础上实现部门预算，从制度上杜绝财政资金被挤占、挪用、截留。努力节省开支，有效控制财政支出，降低行政成本。

中国的政府改革作为始于20世纪末期的“全球性革命”潮流的一部分，在其发展的历史进程中，虽然取得了巨大的进步。但在现今阶段，尽快打造出人民期盼的低成本政府，已成为当前我国政府改革战略中的迫切问题。由于传统行政文化惯性的作用，要根本消除政府管理中的种种弊端，打造低成本政府，还是一个系统而复杂的政治工程。培育适合政府低成本运行的文化土壤，是建设节约型政府、降低政府运行成本的重要环节。改革现有行政文化也是一项十分艰巨的任务，但因其带有根本性，必须予以充分重视，而且应当成为政府改革刻不容缓的研究主题。

[1][英]洛克.政府论[M].北京：九州出版社，1996.

[2]朱之文，朱志涛.对行政成本居高的经济学分析与对策[J].国家行政学院学报，2004（3）.

[3]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000.

[4]王妹，蒋彦鑫.挥霍浪费“罪”能治公款吃喝吗？[N].新京报，2012-03-02.

[5]http：//focus.cnhubei.com/consensus/200912/t891273.shtml.