欠发达地区农村最低生活保障制度探析

郭月菊

（菏泽学院法律系，山东 菏泽 274015）

欠发达地区农村最低生活保障制度探析

郭月菊

（菏泽学院法律系，山东 菏泽 274015）

当前，我国欠发达地区农村最低生活保障存在保障资金筹措渠道单一、最低生活保障标准和保障对象确定困难、工作规范化程度不高以及缺少相关立法工作等问题。完善欠发达地区农村最低生活保障工作，一是拓宽农村低保工作的资金来源渠道；二是要科学合理的确定保障对象制定保障标准；三是加强农村低保工作的规范化管理并加强相关立法工作。

最低生活保障；最低生活保障标准；农村地区最低生活保障

2007年7月，国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。同年，国务院总理温家宝在政府工作报告中也指出，年底要在全周范围内建立农村居民最低生活保障制度，我国进入全面建设农村居民最低生活保障制度的新时期。欠发达地区由于受历史、区位、资源、观念等条件的限制和不平衡发展战略的影响，在经济和社会发展水平上、在经济实力方面，与发达地区存在很大差距。我国的贫困人口绝大多数是集中在全国各个欠发达地区，因此，研究欠发达地区农村最低生活保障制度具有重要的实践价值和理论意义。

一、当前欠发达地区农村最低生活保障制度存在的问题

（一）保障资金筹措渠道较为单一

资金问题是制约农村居民最低生活保障制度建设的最大障碍。1996年民政部发布的《农村社会保障体系建设指导方案》规定：建立最低生活保障制度的地方，保障资金由该地各级财政和村集体分担，分担的比例根据各地实际确定。各级政府分担的补助经费要列入本级财政预算，村集体分担的补助经费从公益金中列支。由此可知，最初我国农村最低生活保障制度的资金来源是由县、乡(镇)、村按照一定的比例来分担。但是在欠发达地区，由于县、乡财政非常紧张，资金筹措特别困难，这就使得我国农村最低生活保障制度难以在这些地方开展起来。从目前的情况来看，虽然随着我国农村最低生活保障制度的推进，资金来源已经不需要乡级财政和村集体负担，而是由中央、省级、市级和县级财政共同承担，但是，这种由财政承担缺乏其他资金来源的低保资金筹集方式存在资金筹措渠道单一的不足、资金筹集渠道狭窄、资金缺口大等问题，影响了农村最低生活保障制度的保障程度和保障水平的进一步提高[1]。

（二）最低生活保障标准和保障对象的确定存在困难

理论上讲，凡年人均收入低于农村最低生活保障线的农村居民都是农村最低生活保障的救助对象。低保制度的“生命线”在于低保标准的制定，因此，科学合理的界定目标群体是农村低保工作的出发点。但是，在实际运作过程中，如何准确界定农村低保对象是农村最低生活保障工作开展的一个难点。这主要是因为农民收入复杂而且难以用货币量化，同时，其收入又不稳定。农民的收入主要来源于从事农业生产的收入、第二产业收入以及第三产业收入、非生产性纯收入。由于农作物收成具有季节性，受自然灾害影响较大，每年收成不稳定。因此，根据欠发达地区各地实际情况，科学核算农业、副业收入存在较多困难，而且，对实物收入的价值转化也存在一定的随意性。此外，对于因超生罚款或因好吃懒做使生活陷入困境的这些家庭是否应列为低保对象，还没有明确的规定。以上这些问题对如何确定农村低保的保障标准和保障对象带来了很大困难，也因此导致了农村低保政策的效用弱化，在审核过程中容易出现错保、漏保的状况。

（三）欠发达地区农村低保工作规范化程度不高

实施农村低保的最重要环节是低保对象的确定和标准的审查、审批、监督，如果这些地方出现了问题，那么整个低保工作的总体绩效水平将会大打折扣。农村最低生活保障制度有效运行的重要保障是健全的组织体系和一定的工作硬件设施，以及规范化的运作和管理。当前，我国经济比较发达的地区，农村低保工作正逐步步入规范化、制度化的轨道，但是，在欠发达地区的农村，低保工作不但缺乏专门的组织机构和工作人员，而且对现有的工作人员缺乏培训机制，工作条件落后。许多市、县民政局没有专门的低保科，低保工作由救灾救济科负责，在欠发达地区的农村乡镇更没有专职的低保工作人员，而是由民政所的工作人员兼任。许多从事农村低保工作的基层人员从事的是传统的救济、救灾工作的，没有经过农村低保工作的任何专门培训，其思想观念、工作方式都与农村低保工作需要有很大不同，也因此影响了农村最低生活保障制度的有效运行。

（四）对欠发达地区农村低保制度缺乏权威性立法

2005年10月的“十一五”规划建议提出“有条件的地方要积极探索建立农村低保制度”，中央农村工作会议2006年12月明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度”，国务院在2007年6月召开全国建立农村低保制度工作会议指出“在全国农村全面建立低保制度，并确保在年内将最低生活保障金发放到户”，同年7月，国务院下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，从2005年到2007年，短短两年内的一系列行动，体现了政府对保障和维护广大农村居民利益，彻底解决农村贫困人口基本生存问题的决心。由于我国长期以来形成的城乡“二元结构”，导致了城乡经济发展不均衡和社会生存状况的巨大差距。虽然从政府层面已建立了农村低保制度，但在实际的运行中缺乏稳定性，相关制度体系也不健全。同时，从法律的角度来看，国家一直没有正式的法律法规对农村最低生活保障进行规定，只是作为一种政策文件由地方政府自行裁决。所有管理和运行依据仅处于政策文件或暂行办法，缺乏法律依据，使得农村低保制度的建立权威性不够[2]。由于立法滞后，使得农村低保工作在实际操作中极不规范、随意性大，具体表现为：一是中央责任和地方责任的划分，地方各级政府各自的负担比例以及资金到位时间没有统一的规定，为农村低保资金不足埋下了隐患；二是由于缺乏权威性依据，救济对象把握不准，救济标准高低不一，导致救济经费分配不公等问题时有发生；三是一些基层政府或村民自治组织对低保申请工作缺乏严格的审查公示程序，出现领导个人决定制，及优亲厚友的现象。

二、如何完善欠发达地区农村最低生活保障制度

（一）拓宽农村低保工作的资金来源渠道

由于是经济欠发达地区，因此农村贫困面比较大，贫困人口多而且集中，所需最低生活保障资金的数额就多，这就要考虑从多方面筹集资金，以减轻国家的负担从而保证制度的有效施行。当前全国各地农村最低生活保障资金基本上都是由中央、省级、市级和县级财政共同承担。这种单一来源的公共财政保障方式优点是资金来源稳定且较有保证，但这种方式也有其较大的局限性，不利于广泛筹集低保资金。因此，我们要积极借鉴国外先进经验，拓宽农村低保资金的来源渠道，发挥民间组织在最低生活保障制度中的重要作用。在国外，政府与民间机构相互合作，以及各种民营机构、慈善团体、非政府组织等社会组织广泛参与最低生活保障是一种非常普遍的现象。我国也应建立多元化的农村低保筹资机制，广泛寻求社会资金的参与，以提高农村低保资金补助水平。当前欠发达地区农村低保资金筹集主要有以下几个渠道，一是通过广泛宣传，积极寻求社会捐赠；二是开征社会保障税；三是发行最低生活保障专项福利彩票；四是在农村建立群众互助合作性质的经济组织，通过群众的互帮互助，筹集和积累救济扶贫资金。

（二）科学合理的确定保障对象制定保障标准

农村最低生活保障制度覆盖范围应是全体农村居民，只要生活处于最低保障线以下的农村居民都可以主动提出申请获得保障。由于农村最低生活保障涉及人员多，且居住分散，家庭收入复杂且变动大，这就必须进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平低于国家公布的基本生活水平的人群。同时，最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键还在于能否正确地制定保障标准。保障标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的，与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。对地域辽阔的欠发达地区农村来说，由于其自身的生产经营特点和生活方式与城市存在较大差异，其保障对象之间也有很大的差异，故在确定农村居民最低生活保障标准时，不能完全照搬城市的经验。另外，同样是农村，由于其经济发展水平的不平衡，不同地区农村居民的最低生活保障标准也可能不一样。所以，在确定基本生活保障标准时，一定要考虑欠发达地区的实际情况，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则，从各地区农村居民的最基本生活需求、经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力出发，因地制宜地确定和调整最低生活保障标准。

（三）加强农村低保工作的规范化管理

由于欠发达地区农村贫困人口多、地域辽阔，而且有些地区交通、通讯条件极差，农民居住又分散，农村人口流动性大，家庭收入难以计算，同时，符合低保标准的人口又经常变动，这使得进行农村低保的入户调查、核实、公示、上报等基础性工作的难度较大。所以，农村最低生活保障工作全面开展后，无论其工作量还是难度都远远超过城市最低生活保障，如果还依附于救灾救济工作机构来完成，几乎是不可能的，因此，一定要充实低保工作的基层队伍和政府相关部门的人力。当前，应主要做好以下几方面的工作，一是要建立健全城乡社会救助工作机构；二是成立农村最低生活保障评审委员会，专职负责农村低保调查、审定、申报、监督和复查工作；三是保证工作经费。只有这样，才能使农村低保工作从开始阶段就做到比较规范、真实、高效。

（四）加快有关农村社会救助的立法进程

不论是发达国家还是发展中国家，都十分重视社会救助的法制建设。农村最低生活保障制度本身是一项重要的社会救济制度，是对传统救灾救助工作的变革。为了避免欠发达地区农村低保工作的随意性，建章立制就显得尤为重要。我国在1999年10月1日正式颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城市居民最低生活保障制度正式建立。当前，由于欠发达地区农村的经济、居住特点，使得我国农村低保工作比城镇居民低保工作要复杂得多，难度更大，所以，更应将农村贫困居民的基本生活保障以法律的形式规定下来，以加强保障工作的有效性。与《城市居民最低生活保障条例》相对应，当前要加快制定《农村居民最低生活保障条例》，对保障范围的确定、保障对象的审查、保障标准的确立、保障资金的筹措、低保金的发放、低保工作程序和管理体制、低保的申诉和权利救济等相关问题做出细致、规范的规定。同时，还要加快制定全国性的《社会救助法》，通过法律的形式，使该项制度制度化、程序化、规范化。

[1]崔义中，赵可嘉.完善我国农村最低生活保障制度的若干思考[J].中州学刊，2010，（2）.

[2]牛勤.论我国西部地区农村最低生活保障问题与对策[J].安徽农业科学，2011，（10）.

（责任编辑：赵扬）

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本文是山东省教育厅社会科学计划项目（J08wdss）研究成果。

C913.7

A

1008—6153（2013）02—0113—03

2013-02-15

郭月菊（1973-），女，山东菏泽人，硕士研究生，菏泽学院法律系副教授。