试论建设我国统一的海上专属经济区执法船队

李 朗,王立松,张志平,谢博文

(1.中国海洋大学 青岛 266100;2.国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061)

试论建设我国统一的海上专属经济区执法船队

李 朗1,2,王立松2,张志平2,谢博文2

(1.中国海洋大学 青岛 266100;2.国家海洋局第一海洋研究所 青岛 266061)

《联合国海洋法公约》生效后,我国周边国家加强了对专属经济区和大陆架资源的争夺,海洋维权形势日趋紧张。2013年我国重组国家海洋局,成立中国海警局,整合了现有的四支海上执法力量。文章从专属经济区海上执法的主要手段——千吨级大型公务船角度阐述了目前国内海洋公务船管理的现状、挑战以及对策建议。

公务船;专属经济区执法;统一管理

1994年 《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)正式生效。1996年 《公约》开始对我国生效。1998年,我国通过 《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。这意味着我国的主权和利益范围扩展到12海里领海以外,包括了毗邻区、专属经济区和大陆架等大片海洋区域。我国是位于亚欧大陆东部的大国,拥有世界上最宽广的大陆架之一。根据 《公约》规定,我国管辖海域约300万km2,是陆域面积的1/3。这使我国海洋管理和执法面临前所未有的挑战和发展机遇。

我国海洋经济近年发展迅猛,海岸带开发活动、渔业养殖和捕捞、石油和天然气资源开发、海砂开采等活动对海洋环境造成严重影响。在国际领域,随着中国海周边国家加紧对海洋资源和海洋权益的争夺,我国在黄海、东海和南海均存在海洋划界争端。

为保护海洋环境、合理开发海洋资源、维护海洋权益,我国相关海洋行政主管部门均建立了公务船队。公务船是我国在海上依法履行管理职责、维护海洋开发秩序和进行海洋环境监测的基本手段。公务船具有较高的航速,自持力长,耐波性较好,搭载执法人员,配备专业执法装备,具备完成海上管理和执法任务的基本能力。区别于近海执法的公务艇,公务船排水量一般在100吨以上,具备在12海里领海外执法的能力。根据排水量,我国公务船一般分为500吨级、1000吨级和3000吨级及以上船舶。目前,专属经济区主要由1000吨级以上公务船完成执法和维权任务。由于我国 《专属经济区和大陆架法》只对我国专属经济区和大陆架的基本权利做了原则性宣示,没有明确具体的执法主体、工作内容、管辖对象和职责权限,可操作性较差。多年来,我国公务船隶属于不同行政管理部门,海上执法力量分散,严重影响了海上执法效率、管理成本和国际形象。为满足国家日益发展的海上维权执法需求,根据2013年3月14日第十二次全国人民代表大会通过的 《国务院机构改革和职能转变方案》,我国重新组建国家海洋局,成立中华人民共和国海警局,整合了中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政和海关总署海上缉私警察的队伍和职责。这一历史性的举措改变了我国海上执法和管理的分散局面。但由于长期历史发展过程中积累的问题,以及日益严峻的海上斗争形势,中国海警局建立统一海上执法船队的工作仍面临很大挑战。

1 国内外公务船发展现状

1.1 我国海洋执法船现状

我国在多年的传统海洋管理工作中一直是一种 “分散型的管理体制”[1]。涉海管理部门有:国家海洋局、农业部、交通运输部、公安部和海关等政府行政管理部门。中国海警局成立前,各部门相应的公务船包括:海监执法船、渔政执法船、海事救助船、海警船和海关缉私船。其中国家海洋局的中国海监系统是我国海洋专属经济区执法的主要力量,并已形成了中央、省 (直辖市、自治区)、市到地方的系统执法网络。

2013年,我国重组国家海洋局,成立中国海警局,整合了除交通运输部海事机构外的其他4家海上执法部门,并设立了高层次议事协调机构国家海洋委员会。这一历史性的举措,彻底扭转了我国海上执法和管理的分散局面。但由于中国海警局刚刚成立,正在逐步完成各系统执法力量的整合工作,其成立前各部门的公务船现状反映了目前我国海上维权执法能力。

1.1.1 海监系统

中国海监是国家海洋局领导下,中央与地方相结合的行政执法队伍。其领导机构中国海监总队成立于1998年。根据 《中华人民共和国海洋环境保护法》和 《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》,其主要职责是:对我国管辖海域 (包括海岸带)实施巡航监视,对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处。

中国海监由国家、省 (直辖市、自治区)、市、县四级海监机构组成。国家队伍由3个海区总队及其所属的10个海监支队、3个航空支队和3个维权执法支队组成;地方队伍由11个省(自治区、直辖市)总队,52个地、市级海监支队,189个县市级海监大队,7个国家级海洋自然保护区支队和1个自然保护区大队组成。根据2012年底资料,中国海监总队拥有海监船62艘,其中能够承担远海维权执法任务的大型执法船26艘,包括3000吨级以上的4艘、2500吨级1艘、1500吨级4艘、1000吨级11艘、800吨级6艘[2]。

1.1.2 海警系统

中国公安边防海警部队隶属于公安部边防局,根据2007年 《公安机关海上执法工作规定》,主要职责为近海海上治安。编制列入武警序列,是由公安部领导管理的现役部队。

全国共有20个海警支队,拥有500余艘船只,主力船型为130吨的218型和600吨级的618型。1000吨级船型较少,主要为2007年交付的排水量1600吨的718型和1500吨级的053H级护卫舰改造的两艘海警船。

1.1.3 渔政系统

渔政部门隶属于农业部。根据 《中华人民共和国渔业法》,其主要职责为:在我国领海和专属经济区海域执行渔业行政执法任务。对外代表国家行使渔政渔港监督管理权,维护国家海洋与渔业权益;对内贯彻国家渔业发展方针政策,开展渔政执法,保护资源环境以及渔民的合法权益。

渔政部门在黄渤海、东海、南海3个海区设置区域性的渔政监督管理机构,还在重要渔港、边境水域和跨省、自治区、直辖市的大型江河根据需要设置渔政渔港监督管理机构。其系统包括农业部渔政渔港监督管理局直属的三大海区局和11个沿海省级渔业行政主管部门,各类机构共2800余个。截至2010年底,渔政局共注册渔政船1421艘。其中有两艘排水量2500吨级以上的渔政船,6艘1000吨级渔政船[]。

1.1.4 海关系统

海关是国家进出境监督管理机关,由海关总署统一管理。依据 《海关法》,国家在海关总署设立专门侦查走私犯罪的公安机构,配备专职缉私警察,负责对其管辖的走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审。管辖地域范围为:内海、领海、界河、界湖。

海关共有46个直属单位,600个隶属海关和办事处。缉私警察施行海关和公安双重领导,以海关领导为主。海关总署缉私局拥有缉私船共200余艘。主要船型为230吨的616型、190吨的626型和160吨的611型。

1.1.5 海事系统

海事局隶属于交通运输部,由原来的港务监督局和船舶检验局合并组建。负责行使国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法,并履行交通部安全生产管理职能。

海事局下设机构包括直属的14个海事局和28个省、自治区和直辖市地方海事局。海巡船分为千吨级及以上大型船舶、船长45～60米级的中型船舶和45米级以下小型船舶。代表性的大型船舶为3000吨级 “海巡31”和 “海巡11”。

1.2 国外发展情况

目前,世界上大部分国家以海岸警备队进行海上综合执法,包括:美国海岸警卫队、日本海上保安厅、韩国海洋警察署以及俄罗斯边防警卫队等。各国海岸警卫队不仅负责海洋权益维护,还负责海上救助、海上治安执法、渔业管理和海洋环境保护。尤其是我国海洋邻国韩国与日本均建立了机构完备、装备精良的海岸警备队,并在黄海、东海的执法中体现出了较高的执法效率。其公务船是一种准军事化船型,完全根据200海里专属经济区巡逻舰的理念设计,配有舰炮和直升机,追求快速反应能力。

韩国海洋警察厅隶属于韩国国土海洋部,任务包括:韩国领海警备巡逻、海难搜救、调查海上违法犯罪、监测和防治海洋污染和防范海上军事威胁等。截至2009年12月,拥有各类船舶278艘,其中1000吨级以上大型船舶为26艘[]。

日本海上保安厅隶属于日本国土基础设施交通省,任务包括:维护海上治安、维护海上交通安全、遏制海难事故、防止海上灾害和防治海洋污染。拥有各类舰船476艘,其中包括122艘巡视船、234艘巡视艇、63艘特殊警备救难艇、13艘海洋调查船、1艘航道标志测量船、3艘设标船、37艘灯塔巡检船和3艘教育业务用船[5]。其大型巡视船包括3000吨级PLH级13艘,1000吨级PL级34艘。可见,日本用于专属经济区执法的大型公务船数量与我国现有海洋执法部门大型公务船的总数不相上下。

2 我国专属经济区公务船海上执法问题分析

随着我国在1998年通过 《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》,我国公务船开始跨出12海里领海界限,进入黄海、东海和南海200海里专属经济区执法。由于专属经济区海区面积广,海洋环境恶劣,海上斗争形势复杂,因此只有1000吨级以上公务船才具有执法能力。1000吨级公务船一般为无限航区、续航力在5000海里以上,自持力30天以上,能够在10级海况下航行。而1000吨级以下船舶由于船舶续航力和自持力限制,以及船舶本身吨位小、吃水浅,因而试航性较差,不适于在远海执行任务。目前,我国和邻国日本、韩国在专属经济区执法的主力船舶均为1000吨级以上。

国家海洋局中国海监总队在2000年以后启动了新型海监船建造计划,船舶吨位基本都在1000吨以上。这就是为了适应新时期我国专属经济区执法的任务需求而设计的。其中在 “十五”和 “十一五”10年期间建造三型船共13艘,分别为1000吨级8艘、1500吨级3艘和3000吨级2艘。“十二五”以来,启动了22艘千吨级以上海监船建造计划。2006年,中国海监总队正式建立了定期维权巡航执法制度,以在我国专属经济区宣示主权,履行维权执法职能,维护国家海洋权益。尤其是2011年7月, 3000吨级的“海监50”船交付使用,使中国海监总队在东海和南海各拥有了一艘3000吨级电力推进的先进海监执法船。两年多来,中国海监总队多次以两艘3000吨海监船为旗舰,加上多艘1000吨级和1500吨级海监船组成巡航编队,对东海油气田区、钓鱼岛、西沙、东沙、中沙和南沙海域进行巡航执法。

2012年4月10日,菲律宾海军在黄岩岛袭扰我国渔船,中国 “海监75”船和 “海监84”船首先赶到,解救了中国渔民。2012年9月,日本 “国有化”钓鱼岛闹剧发生后,中国海监总队先后派遣中国 “海监50”“海监83”“海监15”“海监26”“海监27”“海监51”和“海监66”等执法船赶赴钓鱼岛海域执行维权巡航执法任务。这些公务船均是近年建造完成的1000吨级、1500吨级和3000吨级新型公务船。可见,在目前专属经济区发生的冲突中,1000吨级以上公务船是执法的基本力量。

近年来,随着沿海各国加强了对专属经济区渔业资源和油气资源的开发力度,海上争端频繁发生,而以前我国海上执法公务船分别隶属于中国海监总队、渔政部门、交通海事部门、公安部边防局和海关缉私局,这同韩国、日本由海岸警卫队统一海上执法的情况形成鲜明对比。这严重影响了我国公务船海上执法和维权的效率和成本。2013年,我国成立了中国海警局,整合了中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政和海关总署海上缉私警察队伍。在新的斗争形势下,中国海警在我国专属经济区执法的公务船仍面临很大挑战,具体存在的问题如下。

2.1 各类执法船总数较多,但大多数吨位较小

我国目前海上各类执法船总数较多,但大多数吨位较小,不能进行远海维权执法任务。1000吨级以上海上执法公务船总数仅40余艘,虽然与日本和韩国在一个数量级别上,但我国是大陆国家,面对渤海、黄海、东海和南海广阔的专属经济区和大陆架,单位海区面积的执法船数量相对较少,远不能胜任越来越多的海上执法任务。

2.2 公务船建造质量和装备水平有待提高

与日本和韩国公务船相比,我国公务船建造质量和装备水平仍有一定差距。日韩公务船普遍装备中小口径速射武器。但我国在专属经济区执法的公务船基本没有20mm以上舰炮的配置。在设计建造标准上,日本和韩国公务船按照准军船标准建造,而我国公务船因之前隶属于不同系统,因此依据的设计建造标准均不同。例如中国海监船按照国际标准的中国船级社特种船规范进行船舶建造,而渔政部门依据农业系统的渔业船舶建造规范进行建造和管理,这都使我国公务船在海上冲突对抗中处于不利地位。

3 逐步建设我国统一的专属经济区海上执法船队

由于海上资源、环境和空间的高度相关性,因此对海洋各类资源开发、环境整体保护以及海洋空间的利用,必然从单一海洋要素的管理走向多要素的管理,从行业管理走向综合管理。由于受生产力以及科学技术发展水平的限制,我国的海洋开发与管理是从行业管理起步的,并形成了多个涉海管理部门。虽然有国家海洋局这一综合海洋管理部门,但受各种因素限制,不能有效整合、协调和管理各涉海管理资源。这也就从根本上造成了之前我国专属经济区执法公务船的分散管理局面。而这一局面是产生各种海上执法问题的根源。

随着我国海洋事业的发展,国家对海洋的需求和依赖越来越大,对海洋管理部门的投入不断加大。各涉海部门都在寻求建造更多更大的执法船舶。2013年4月16日,交通运输部5418吨的“海巡01”船下水,这标志着“十二五”一个新的大吨位公务船建造高峰的来临。在新的形势下,我们必须改革旧的管理模式,在管理机制上有所创新,才能适应愈来愈严峻的海上执法环境。

根据2013年 《国务院机构改革和职能转变方案》,我国重新组建国家海洋局。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法。我国新成立的国家海洋委员会具体工作也由国家海洋局承担。根据2013年7月发布的 《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》,国家海洋局加强的职责包括 “加强海洋综合管理”与“加强海上维权执法”。由此可见,我国政府充分认识到在 《联合国海洋法公约》建立的国际海洋法管理体系下,国家海洋事务的管理必须以综合海洋管理部门为主进行协调和管理。因此国家海洋局的重组是我国发展海洋事业的科学选择。

当前,我国海洋权益斗争的热点区域在专属经济区和大陆架。针对这一特定海区维权执法对公务船的特殊要求,结合国内现状,建议以现有大吨位执法船为基础,循序渐进,逐步整合和建设我国的海上执法力量。

3.1 完善海上维权执法的法律法规体系

中国海警局成立后,明确了我国海上维权执法的机构和部门,但尚未建立执法的法律法规体系。由于历史上我国海上执法力量分散,隶属于不同部门,因此存在各部门之间职责界定不清楚,职责交叉等问题。只有建立和完善海上执法的法律法规体系,才能有效整合各海上执法公务船队,我国海警船在专属经济区的执法工作才能做到合法、有理和有据。

3.2 以现有海上执法力量为基础,重点发展和整合千吨级以上公务船

在200海里专属经济区和大陆架,千吨级以上执法船才具有海上执法能力。因此,为加强海洋权益保护,中国海警局应重点加强对千吨级以上执法船的整合和管理工作。在目前我国海上执法队伍中,海监船千吨级以上船舶数量最多、质量最好,也是目前在钓鱼岛维权执法的主要力量。而渔政船主要以渔业资源管理为主,因而渔政船采用的船舶建造和使用标准以及船员资质较海监船使用的中国船级社和海事部门的标准低。其目前千吨级以上船舶也较少,不具备在专属经济区进行常态化巡航执法能力。海警船和海关船基本是根据国内法规管理近海发生的走私和海上治安事件,因此其船舶一般吨位较小,而且很少在专属经济区同国外执法船形成直接冲突和对峙,因而其千吨级以上船舶也较少。由此可见,我国专属经济区的执法船队应以海监船为基础和主体,整合其他系统的大型公务船,集中优势力量,加强我国专属经济区和大陆架的远海执法能力。

3.3 继续加强船舶和装备能力建设

我国目前在专属经济区执法的千吨级公务船在船舶性能、数量和装备水平上与日本和韩国等海洋邻国仍存在一定差距。虽然近年中国海监投入了一批新造公务船,加强了海上巡航和执法能力,但面对日益紧张的海上维权形势,船舶数量仍显不足。而已有的大型公务船还存在船龄老旧、性能落后,在航率较低等问题。另外,由于我国执法公务船在船载武器、直升机、监视取证和指挥通信等执法装备方面的差距,在与国外公务船的对抗中仍显能力不足。尤其是中国海警局成立后,其海上执法工作定位、任务、需求与以往公务船均有不同,应根据新的海上执法要求,设计和建造新型海警船。总之,我国在整合现有海上执法队伍的基础上,应根据新的海上维权执法形势要求,统筹规划,循序渐进,继续加强执法船的能力建设。

4 结论

《联合国海洋法公约》生效后,各国均投入巨额资金勘探大陆架,并相继向联合国提交了专属经济区和大陆架划界方案。今后各国在专属经济区的权益争夺将日趋激烈,并将在领海之外形成新的海上利益格局。这种新的海上管理局面将与以往的海洋管理方式大为不同,势必推动各国加强海洋执法力量的整合和建设。目前,主要发达海洋国家均建立了海岸警卫队,施行海上执法、维权和救助的统一管理。在新的海洋管理形势下,这一机制的优势愈发凸显,并为各国所效仿。因此,为应对日益激烈的海上权益冲突,保卫我国海洋利益,重组国家海洋局,建立中国海警局,成立统一的海上执法船队是发展我国海洋强国战略的必由之路。

[1] 王琦,等.海洋管理从理念到制度[M].北京:海洋出版社,2007:228.

[2] 张志明.保卫钓鱼岛的中国海监总队[J].舰船知识,2012(11):19-22.

[3] 金强.中国渔政执法船[J].舰船知识,2012(7): 20-22.

[4] 孙艳萍.韩国海洋警察厅[J].中国海事,2010(2): 73-74.

[5] 邓爱民,余剑翔.日、韩海上执法安全管理现状[J].舰船知识,2012(11):31-34.