生态文明·“两型”社会·绿色立法*

聂资鲁

(湖南大学，湖南 长沙 410082)

胡锦涛在党的十八大报告中强调:“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”把生态文明建设放在突出地位，这是很有远见、很有深意的重大战略举措。体现了党中央对形势的准确判断，也彰显了以人为本的执政理念，同时也表明了在当前推进生态文明建设的急迫性

在学习和贯彻党的十八精神的今天，理清“生态文明”、“两型社会”和“绿色立法”的关系，当不无现实意义。

一、生态文明与生态文明建设

生态文明是“人类积极改善和优化人与自然关系，建设相互依存、相互促进、共处共融生态社会而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和”，［1］是一种新的人类文明形态。它是人与自然、发展与环境、经济与社会、人与人之间关系协调、发展平衡、步入良性循环的理论创新与实践探索。它不再是单纯的节能减排、环境友好的问题，而是要融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。生态文明的内容既包括尊重自然、与自然同存共荣的生态价值观，也包括与之相适应的生态生产方式、生态经济基础和生态上层建筑。同时，生态文明也是“一种治国理念和手段”，是“发展中国特色社会主义和落实科学发展观的具体途径”。［2］生态文明的实质在于，在满足人的基本需要的同时强调人与自然的和谐共生，进而促进人的全面发展和社会全面进步。我们只有正确把握了生态文明的科学内涵，才能充分认识建设生态文明的必要性和紧迫性，才能增强责任感和使命感，做生态文明建设的实践者。

建设生态文明，不仅是当今世界的主流观念和发展趋势，也是我们党审时度势所作出的重大战略决策。

从当前我国的国情来看，人均资源占有量低，加之过去的粗放式经济增长方式，使资源、能源消耗很快，生态环境差。［3］如，“我国的资源产出效率极低，每吨标准煤的产出效率只相当于美国的28.6%，欧盟的16.8%，日本的10.3%。我国第二产业的劳动生产率，只相当于美国的1/30、日本的1/18、法国的1/16、德国的1/12和韩国的1/7”。“以产出单位GDP所耗能源相比，若以日本为1个单位(千克石油当量)，那么，德国为1.5个，美国为2.67，而我国为11.5。这意味着1单位能源消耗在我国仅能创造不到0.7美元的GDP，而世界平均为3.2美元，日本则达到10.5美元，德国达到7美元，美国约为5美元。这也就是说，若以1美元比7.4867元人民币的汇率计算，我国单位能耗创造GDP若能达到世界平均水平，仅以目前的能耗总量，就可产出超过14.35万亿美元的GDP，人均GDP将超过1.1万美元!同样的能耗水平，2007年我国GDP仅为3.14万亿美元。二者差距之大，可谓天上地下!”［4］我国能耗如此之高，可见一斑。在这样严峻的情势下，若不推进生态文明建设，其他文明或将失去可持续发展的基础、或将面临发展的障碍。因而，走绿色、生态发展道路成为必然选择。我们党基于对国情和时势的科学判断和以及对人类社会发展规律的深刻把握，高度重视生态文明建设。2003年9月11日，中共中央、国务院发布关于加快林业发展的决定，曾明确提出“建设山川秀美的生态文明社会”。这是党和国家的重要文件首次明确肯定和使用“生态文明”概念。党的十六大以来，党中央形成了建设生态文明的战略思想。2007年10月，党的十七大报告首次提出了建设生态文明的要求，强调要基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。党的十七届四中、五中全会对生态文明建设进一步作出战略部署，要求提高生态文明水平。党的十八大更是把生态文明建设提高到前所未有的地位，要求全党同志把生态文明建设贯穿到经济、政治、文化、社会建设的各方面，以“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”这一历史过程，体现了党对生态文明、文明演进规律认识的不断升华。提出建设生态文明的战略目标，不仅丰富了中国特色社会主义的内涵，而且还将对人类文明发展将产生重大影响。

如何进行生态文明建设，十八大报告明确指出，要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式;就是要优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。［5］这深刻揭示了建设生态文明的内涵和本质。生态文明建设的出发点是保护我们赖以生存和发展的生态环境;其实现途径是通过科技创新和制度创新，建立可持续的生产方式和生活方式，以及与之相应的生态文明制度(包括政治、法律、社会制度等);其最终目标是实现人与人、人与自然、人与社会的和谐共生，［6］表现形式是“美丽中国”——山川之美、和谐之美、风尚之美。因而，生态文明建设的意义在于其“关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。因为只有大力推进生态文明建设，才能真正促进经济和社会的可持续健康发展，才能满足人民群众对美丽中国“的渴盼，才能真正实现中华民族永续发展。

总之，十八大报告关于生态文明建设的论述，丰富和发展了党的发展理论，为党的发展理论增加了最新、最鲜活的科学理论成果，这对于全党“更加自觉地珍爱自然，更加积极地保护生态，努力走向社会主义生态文明新时代”具有重大意义。

二、生态文明建设与“两型”社会建设

如前所述，党的十七大报告提出:“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”十八大报告更是明确指出:“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会”。这为生态文明建设指明了方向。这也表明，我们党是把两型社会建设视为生态文明建设的首要任务和核心内容的。

生态文明的内容非常丰富，“生态文明要求人类选择有利于生态安全的经济发展方式、产业结构、制度体系，逐步形成促进生态建设、维护生态安全的良性运转机制，实现绿色发展、循环发展、低碳发展，使经济社会发展既满足当代人的需求，又对后代人的需求不构成危害，最终实现经济与生态协调发展。”［7］生态文明建设的内涵也非常丰富，包括思想理念(尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念)、本质特征(把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局)、国策方针(坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持“节约优先、保护优先、自然恢复为主”方针)、途径方法(着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展)、重要目标(形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，建设资源节约型、环境友好型社会)、根本目的(从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，为全球生态安全作出贡献)等六个方面。［8］而建设资源节约型社会，就是要“建立一种能源资源高效率利用的生产模式，并在全社会倡导节约型的健康生活消费方式”;建设环境友好型社会，就是要“以人和自然和谐发展为目标，以环境承载力为基础，以遵循自然规律为核心，以绿色科技为动力，推进生态化生产，以此促进经济、社会、环境协调发展”。“两型社会建设的核心是通过资源的合理配置、高效和循环利用，使经济社会发展与资源环境承载力相适应，实现人与自然的和谐发展和经济社会的可持续发展。”［9］可见，生态文明也内在地包含了建设“两型社会”的内容和要求。“两型社会”既是生态文明的本质特征，也是生态文明建设的内在要求。“两型”社会是建设生态文明的重要途径，生态文明是“两型”社会的建设目标。因为“两型”社会主要有两层相辅相成的含义:一是指全社会都采取有利于环境保护的生产方式、生活方式和消费方式，建立人与环境良性互动的关系;二是指良好的环境也会促进生产、改善生活，实现人与自然和谐。在这里，“两型”社会建设所指向的目标正是以人与自然和谐共生为核心要义的生态文明状态。因此，建设“两型社会”的过程中，我们必须先行先试，着力发挥“两型社会”建设对生态文明建设的推动作用。

三、“两型”社会建设需要法律的引领和保障

长期以来，我国的能源资源消耗巨大，环境承载的压力也越来越大。为了从根本上解决资源与环境的问题，探索一种全新的经济、社会发展模式，党的十六届五中全会明确提出了建设资源节约型、环境友好型社会的伟大目标和战略任务。党的十七大进一步将节约资源和保护环境作为一项基本国策。为了实现这一新的战略转移，2007年12月14日，国家发展和改革委员会批准长株潭城市群和武汉城市圈列为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。让湖南、湖北担当起探索新型经济、社会发展模式的重任。［10］

目前，湖南和湖北正按照党和国家的部署和要求在进行“两型”社会建设的攻坚战。

但作为一项前所未有的综合配套改革试验，不可避免地要面对改革探索和制度创新所产生的大量矛盾。而这些矛盾的解决，必须借助于政治的、经济的、文化的，尤其是法制的力量。因为法律对确立新的社会制度和机制具有其他力量不可替代的重要作用和优势。“两型”社会建设亟待立法，特别是地方立法的引领和保障。

在全力推进“两型”社会建设的进程中，地方立法的确起了积极的先导性作用，也积累了一些立法经验。如，湖南省颁布了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》、《关于保障和促进长株潭城市群“两型社会”建设综合配套改革试验工作的决定》、《长株潭生态绿心保护条例》、《湖南省湘江保护条例》等重要法规规章;湖北省也出台了《“湖北省武汉城市圈发展促进条例”征求意见稿》，等;对指引和规范“两型”社会建设起了十分重要的作用。但这些还远远不能满足“两型”社会建设发展的需要，如何进一步深化地方立法工作，这是当前的一个重大课题。从西方发达国家的成功经验来看，区域规划、建设和发展，都离不开法律的建设和支持。如美国西部开发的成功就是如此。

时代的发展迫切需要我们把有限的精力和立法资源投入到最需要的地方去。因而，我们必须抓准立法的关键点，在优先领域立法。我们认为，推行绿色立法就是抓住了关键，在“两型社会”建设中，着力推行绿色立法刻不容缓。

四、“两型”社会建设与绿色立法

(一)绿色立法的概念

绿色是当今世人所喜爱和使用频率很高的一个名词。因为它不仅有使人愉悦的作用，还象征着生命、安全、健康和活力，象征着清洁优美与自然和谐的生态环境，象征着循环利用和可持续的经济发展模式，象征着和谐共生、良性循环、持续繁荣的生态文明。

我们认为，从狭义上讲，绿色立法是指在立法中，全面贯彻绿色发展的理念和精神，在绿色经济、绿色环境等方面优先立法，旨在为人的生命、安全、健康和活力，为环境的清洁优美与自然和谐，为社会的可持续发展，提供法律保障。从广义上讲，凡是与资源节约和环境友好型相关的立法活动，都属于绿色立法。绿色立法在本质上是一种生态立法，它以保护生态环境、促进经济和社会的可持续发展为中心，着眼于未来人类的发展。推行绿色立法，通过制度创新来保障经济、社会、生态的良性循环与发展，由此保障人和社会的全面而和谐地发展。将保护环境、节约资源和促进经济社会可持续发展融为一体，是绿色立法的显著特征。正是由于绿色立法的目的与“两型”社会建设的目标有着一致性，因此，“两型”社会建设应着力推行绿色立法。

(二)绿色立法对“两型”社会建设的意义

绿色立法能对“两型”社会建设提供有力的法律支持和制度保障。这种支持和保障作用主要体现在以下几个方面:

一是为“两型社会”建设提供前瞻性的预测和指引。“两型社会”建设是一种目标明确的全新的探索，需要理论的指导和法律的指引。我们可以在“两型”社会建设的原则、目标已明晰和确定的前提下先行先试，大胆探索。绿色立法是能够达到这一目的的最好形式。如，我们可以针对一些具体问题先试，然后总结经验，靠立法解决这些问题。

二是通过立法的形式，将国家的战略意图、地方政府的科学决策转化为人民的意志，推进“两型社会”建设的顺利进行。

三是通过立法，促进高污染、高消耗、高排放经济的转型，从而推动绿色经济发展和绿色环境的转型。

四是也有助于我国参与国际竞争，提高我国产品在国际市场上的竞争力，增强外国消费者对我国产品的认同感，从而跨越我国出口贸易面临最难突破的“绿色贸易壁垒”。随着关税和传统非关税措施以限制进口的余地越来越小，许多国家正在转向以苛刻的环保技术法规与标准来构筑新的贸易壁垒——绿色贸易壁垒。WTO《技术性贸易壁垒协定》和《卫生与植物检疫协定》都要求各国在制定国内法规时以国际标准为基础，使这些标准具有更大的约束力。因而要想与国际接轨，将国际规则国内化，就必须进行绿色立法。

总之，我们认为，推行绿色立法的必要性，在于实现经济发展与生态保护和谐共进，使老百姓有一个良好的法治环境和生活环境。

(三)域外的实践经验

推行绿色经济和绿色立法，是当今人类社会生存和发展的必然选择，也是国际社会的普遍要求。如，2009年首届全球绿色经济峰会的与会代表就一致认为，绿色经济是推动未来全球复苏的契机，它将引导新的消费需求，引发新的技术革命和管理创新，开辟世界经济新的增长点。

世界主要发达国家如德、日、美等国都有进行循环经济立法的成功实践和经验。而循环经济立法是绿色立法中极其重要的一种立法模式。因而，要走新型工业化和城市化的道路，同样必须着力推行绿色立法。德国是世界上最早实施循环经济的国家之一，其循环经济法制建设也走在世界的前列。1986年，德国率先进行循环经济立法，制定《废弃物限制处理法》着眼于“避免废弃物的产生”。1991年，德国在制定《包装废弃物处理法》时，努力贯彻从资源到产品再到资源的循环经济思路。1994年9月27日，德国公布了《循环经济和废物处置法》。明确规定了发展循环经济、保护自然资源、确保废物按照有利于环境保护的方式进行处置的立法目的;还规定了废物产生者、拥有者和处置者的原则和义务;还规定了公众义务、废物处置人员和主管部门的咨询义务、产生废物的企业组织的通知义务等内容。［11］德国关于循环经济的立法及其实践，对世界各国产生了巨大影响。自20世纪90年代以来，主要发达国家，都不同程度依据德国的循环经济的思想进行了循环经济立法。因而其立法经验对于我国当更有借鉴意义。我国建设两型社会，实现经济与社会的可持续发展，必须在充分借鉴和吸取国外成功经验的基础上，不断探索适合我国国情的绿色立法之路。

五、用科学发展观统领“两型”社会绿色立法工作

用法治引领“两型”，是世界范围内推进“两型社会”建设的一条重要经验。要充分运用地方立法权，通过绿色立法，加强“两型社会”和生态文明建设。

在“两型社会”建设和生态文明建设中，涌现了并还将涌现与节约资源、保护环境和承接产业转移等相关的新问题。而这些新问题的解决，只能依靠绿色立法。因此，在“两型”社会建设和生态文明建设中推行绿色立法至为关键。

而在“两型”社会建设和生态文明建设中着力推行绿色立法，其实质就是在立法工作中贯彻落实科学发展观。

(一)“两型”社会绿色立法的基本框架

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，也是指导“两型”社会建设和绿色立法工作的重要理论和方针。我们要全面把握科学发展观的内涵和实质，用科学发展观统领绿色立法工作，确保绿色立法的方向、内容和质量。

1.绿色立法宗旨

全面落实科学发展观，坚持解放思想，先行先试，为试验区建设提供具有战略性的、前瞻性的法律保障，为使“两型”社会试验区形成自己的生态特色营造良好的法制环境。

2.绿色立法的指导思想

以科学发展观为指导，紧紧围绕建设“两型”社会的中心工作，借鉴、移植国际立法经验，敢为人先，推进制度创新。

3.绿色立法原则

把绿色立法与“两型”社会的改革、发展决策有机地结合起来，以科学发展观指导绿色立法，又以绿色立法促改革和发展。这是绿色立法的总的原则，也是绿色立法实践的主旋律。

具体而言，绿色立法的原则还应包含:先行先试原则、大胆探索和鼓励创新原则、公平性原则、持续性原则、共同性原则、公众性原则和环境责任原则。

4.绿色立法的基本框架

绿色立法贯穿在“两型”社会建设的各个领域和各个层面。作为一项系统工程，绿色立法应主要包括如下方面的立法内容:

一是在基本法规方面，制订《“两型”社会建设促进条例》，以作为“两型”社会实验区的“小宪法”。湖北省在制订《武汉城市圈“两型”社会建设促进条例》已取得了良好的效果和有益的经验，可在此基础上将它提升到整个“两型”社会实验区的层面。让它为试验区建设的方向、目标和路径定位，为综合性的法规、专项法规等方面的立法的评估、修改和完善提供指引和依据，为其他单行法的制定在立法原则、立法程序、立法技术等方面提供指导。

二是在综合性法规方面，围绕“两型”社会建设的重点领域和关键环节分别立法:

(1)在区域规划方面，制订《“两型”社会区域规划条例》、《“两型”社会城市房屋拆迁管理条例》、《“两型”社会征地补偿安置条例》、《“两型”社会开发区条例》，等;

(2)在行政协调方面，制定《关于为促进“两型”社会建设进一步转变政府职能的意见》、《“两型”社会行政协调办法》、《“两型”社会公共机构节能条例》、《“两型”社会政务公开规定》，等;

(3)在资源节约方面，制定《“两型”社会循环经济促进条例》、《“两型”社会资源有效利用促进条例》、《“两型”社会实施〈节约能源〉办法》、《“两型”社会再生资源回收利用条例》、《“两型”社会公交条例》、《“两型”社会轨道交通条例》、《“两型”社会沼气利用条例》，等;

(4)在生态安全方面，制订《“两型”社会环境保护条例》、《“两型”社会能源条例》、《“两型”社会生态环境补偿条例》、《“两型”社会水资源保护条例》、《“两型”社会湿地保护条例》、《“两型”社会区域内自然山体湖泊保护条例》、《“两型”社会区域内生态修复条例》、《“两型”社会区域内历史文化名城保护条例》，等;

(5)在科技进步方面，制定《“两型”社会知识产权战略纲要》、《“两型”社会科技进步条例》、《“两型”社会科技成果转化条例》、《“两型”社会技术咨询服务条例》、《“两型”社会技术市场条例》、《“两型”社会专业技术人员继续教育条例》，等;

(6)在产业发展方面，制订《“两型”社会产业发展促进条例》、《“两型”社会产业转移促进条列》、《“两型”社会高新技术产业促进条例》，制定《“两型”社会旅游条例》、《“两型”社会物流管理条例》、《“两型”社会汽车售后服务条例》、《“两型”社会机电售后服务条例》、《“两型”社会家政服务条例》，等;

(7)在市场优化方面，制订《“两型”社会金融业发展促进条例》、《“两型”社会土地利用规划条例》、《“两型”社会农村土地承包经营权流转条例》、《“两型”社会人才流动条例》、《人力资源市场管理条例》，等;

(8)在社会民主方面，制订《“两型”社会就业促进条例》、《“两型”社会社区建设条例》、《“两型”社会人民调解办法》，等;

三是在专项法规方面，包括《“两型”社会废弃产品及包装物强制回收管理办法》、《“两型”社会报废汽车处理条例》、《“两型”社会废电池处理办法》、《“两型”社会关于纸制品、塑料制品及玻璃制品使用再生原料的规定》、《“两型”社会资源回收利用技术推广办法》、《“两型”社会工业废弃物回收利用办法》、《“两型”社会生活垃圾集中处理和利用管理办法》、《“两型”社会鼓励绿色消费办法》、《“两型”社会工业废物分类标准》、《“两型”社会清洁生产评价指南》、《“两型”社会城市桥梁安全管理条例》、《“两型”社会城市地下管线工程档案管理条例》等。

总之，在科学发展观的统领下，在遵守宪法的规定和法律、行政法规的基本原则的前提下，根据“两型”社会的实际，大胆创新，通过绿色立法，以形成“两型”社会所需要的，与国家法律体系和地方法规相配套的，与国际惯例相衔接的“两型”社会法规框架。

(二)绿色立法的工作思路

一是以科学发展观统领绿色立法工作，结合两型社会建设的实际，不仅在立法的内容上体现改革精神，敢试敢闯，敢于借鉴，而且在法规草拟的途径、法规立项等方面先行先试。

二是与时俱进，全面清理地方性法规，废止、修改与发展绿色经济和绿色环境相抵触的法规。以提高绿色立法的质量。

三是绿色立法应以指导性意见和规范为主，不宜出台强制性和指定性规范、法律;在制度设计与支持方面，宜多采用政策鼓励手段。

四是建立绿色立法效果评估机制。其目的是结合”两型”社会建设的进程调整绿色立法的内容，以提供切实可行的法律保障。具体做法是在绿色法规实施后，遵循一定的原则和程序，运用科学和可行的方法，进行评估和跟踪问效，从而有利于实现法规与建设之间的互动和反馈，使绿色立法进一步贴近“两型”社会建设。

五是建立CDM清洁机制。通过该机制的构建及逐步完善，参与国际碳排放权交易，走能源和资源的可持续发展道路，这既有益于全球环境保护，也有益于我国经济社会的可持续发展。

六是在绿色立法中应充分考虑将国际贸易制度中的绿色壁垒应对方法的相关内容入法，如将鼓励企业开展ISO14001环境管理体系认证等条款列入法律条款并出台相应的支持措施等。

总之，绿色立法是保障生态文明建设和两型社会建设的重要途径，是推动我国经济持续健康发展的重要抓手，是顺应民心、改善民生的重要方面，也是建设美丽中国的重要组成部分。

［1］黄承梁.生态文明建设的重要意义和战略任务［N］.人民日报，2012-08-20.

［2］夏光.对生态文明的两点理论认识［N］.中国科学报，2012-12-03.

［3］陈潭，李松柏.绿色 GDP、低碳新政与环境治理［J］.湖湘论坛，2011，(1).

［4］春雨.跨入生态文明新时代［J］.求是，2008，(21).

［5］文海.“生态文明建设”写入十八大报告令人振奋［EB/OE］.2012年11月09日中国共产党新闻网.

［6］祁一平.建设生态文明［N］.人民日报，2012-11-06.

［7］马边防.以两型社会建设推进生态文明建设［N］.黑龙江日报，2012-09-17.

［8］生态文明不单是节能减排的问题［N］.人民日报，2012-11-13.

［9］湛中维，肖琳子.生态文明与“两型”社会建设［A］.张萍.长株潭城市群蓝皮书2009［C］.北京:社会科学文献出版社，2009.

［10］刘大洪.政府调节与市场调节互动机制研究——以“两型社会”的构建为背景［J］.湖湘论坛，2011，(4).

［11］周珂，马绍峰，姜林海.循环经济立法研究［J］.武警学院学报，2005，(1).