王军敏
(中央党校,北京 100091)
钓鱼岛是中国固有领土,日本在甲午战争中从中国窃取了钓鱼岛,根据《开罗宣言》、《波茨坦公告》以及《日本投降书》等国际法律文件的规定,日本应将钓鱼岛归还中国。因此从国际法上看,二战结束后中国就已经恢复了对钓鱼岛的主权。1971年6月,美日签署《关于琉球群岛及大东岛的协定》,将我国领土钓鱼岛列入“归还区域”,遭到了中国政府的抗议,全球华人掀起了保钓浪潮。面对中华儿女的强烈反对,美国不得不公开澄清其在钓鱼岛主权归属问题上的立场。为了图谋再次霸占钓鱼岛,日本官方和学者抛出种种谬论,试图论证日本对钓鱼岛享有领土主权。因此,有必要从国际法角度分析日本的主张和论据,从而反驳日本的荒谬主张,以正视听。
日本政府在《关于尖阁群岛(即我钓鱼岛)领有权的基本见解》中辨称:“自1885年以来,日本政府通过冲绳县当局等途径再三在尖阁群岛进行实地调查,慎重确认尖阁群岛不仅为无人岛,而且没有清朝统治的痕迹。在此基础上,于1895年1月14日,在内阁会议上决定在岛上建立标桩,以正式列入我国领土之内。从此以来,在历史上尖阁群岛构成我国领土南西诸岛的一部分,并且不包含在根据1895年5月生效的《马关条约》第2条由清朝割让给我国的台湾及澎湖列岛之内。”日本学者也认为,日本通过先占取得了钓鱼岛。例如,日本学者英修道曾指出:“现在(1945年前)冲绳县的领域,系……琉球王国之原有领域,加上以后由先占取得之岛屿所构成。”[1](P72-73)
总之,日本官方、学术界的主要观点认为,钓鱼岛在1895年是无主地,日本有权以先占的方式“取得”钓鱼岛。那么从国际法看,钓鱼岛在1895年是无主地还是中国领土的一部分呢?
众多史实表明:从地理和地质构造上看,钓鱼岛位于中国东南沿海大陆架上,是中国台湾岛的附属岛屿。从历史上看,中国最早发现和命名了这些岛屿。从使用角度看,中国渔民长期以来一直在钓鱼岛附近海域,利用这些岛屿避风;明清两代册封使均利用这些岛屿作为航标。从实际行使国家主权方面看,早在明朝,中国已将钓鱼岛作为台湾的附属岛屿纳入海防区域;至迟在清代,钓鱼岛已被纳入台湾地方政府的行政管辖。清朝1871年出版官方史书《重纂福建通志》,在“台湾府葛玛兰厅(即今台湾省宜兰县)”下明确记有“钓鱼台”。
按照胡伯法官阐述的时际法规则,中国对钓鱼岛的领土取得,只能根据领土取得时的时际法来判断。据此,笔者认为按照领土取得时的时际法规则,明代中国对钓鱼岛的发现、命名,明、清以来以《琉球使录》的形式列入国家档案,将钓鱼岛纳入海防范围,并标注在国防舆图和国家版图中,足以使中国确立对钓鱼岛的领土主权。因为“非常清楚的是,当时不论东方或西方国际社会,都没有任何相关的国际法,乃至于国际习惯存在,以至于得以要求对无主地行使先占的国家必须履行超过明代中国的上述行为,始能取得类如钓鱼台列屿的无主地”[2](P17)。钓鱼岛是不适宜人类居住的无人岛,中国从明代取得对钓鱼岛的领土主权以后,一直到清朝,中国以与钓鱼岛具体情况相适应的方式行使领土主权,符合国际法演进的要求,从来没有放弃领土主权,直到1895年前,钓鱼岛一直是中国领土,并非无主地。
事实上,中外地图标绘也都表明了钓鱼岛属于中国的事实。1579年(明万历七年)明朝册封使萧崇业所著《使琉球录》中的“琉球过海图”、1629年(明崇祯二年)茅瑞徵撰写的《皇明象胥录》、1767年(清乾隆三十二年)绘制的《坤舆全图》、1863年(清同治二年)刊行的《皇朝中外一统舆图》等,都将钓鱼岛列入中国版图。日本最早记载钓鱼岛的文献为1785年林子平所著《三国通览图说》的附图“琉球三省并三十六岛之图”,该图将钓鱼岛列在琉球三十六岛之外,并与中国大陆绘成同色,意指钓鱼岛为中国领土的一部分。1809年法国地理学家皮耶·拉比等绘《东中国海沿岸各国图》,将钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿绘成与台湾岛相同的颜色。1811年英国出版的《最新中国地图》、1859年美国出版的《柯顿的中国》、1877年英国海军编制的《中国东海沿海自香港至辽东湾海图》等地图,都将钓鱼岛列入中国版图。
日本学者井上清说,作为一个历史学家,他经过查阅历史文献而断定:钓鱼岛在日本染指之前并非“无主地”,而是中国的领土。邱宏达教授指出:“如果该列屿确是无主土地,那日本在一八八五年就可以去实行‘先占’,还需要顾虑中国的态度吗?总之,日本要趁甲午战役胜算已定时才来实行先占一事,就可说明日本当时对该列屿是否系无主土地一点也无把握,足见其可以实行所谓先占的对像就值得怀疑。”[3](P156)显而易见,日本1895年以对无主地先占的方式“取得”钓鱼岛的论调,是不能成立的。
钓鱼岛是中国领土,不能成为任何国家先占的客体。然而,正如《奥本海国际法》一书所说:“任何国家的领土,都不是占领的可能客体;任何国家的领土只能通过割让,或征服而取得。”[4](P75)实际上,日本正是以征服、割让方式“取得”钓鱼岛的。
根据传统国际法,征服是指国家以武力占领他国领土的全部或一部分,战后经过兼并取得该领土的主权。严格意义上的割让主要是强制性割让,即一国通过使用武力或战争以签订和约的形式迫使他国将领土转移给自己。征服与割让的区别在于,割让以条约为依据,而征服并不需要缔结条约,是战胜国单方面的行为。如上所述,1894年底,中日仍处于战争状态,清政府战败,倾向议和,在日本稳操胜券、大局已定的情况下,日本1895年1月14日通过了内阁决议兼并钓鱼岛。同年4月17日,中日双方签订《马关条约》。条约第2条割让台湾条款明文规定:“中国将管理下述地方之权……永远让与日本……二、台湾全岛及所有附属各岛屿。”条约对辽东半岛、澎湖群岛都有经纬度及附图界定,唯独对“台湾全岛及所有附属各岛屿”没有做出明确界定。《马关条约》没有直接提到钓鱼岛,那么,“台湾全岛及所有附属岛屿”是否包括钓鱼岛呢?
钓鱼岛作为台湾岛的附属岛屿,除了地质构造外,中国从明代起一直将钓鱼岛视为台湾的附属岛屿。清朝1871年出版官方史书《重纂福建通志》,在“台湾府噶玛兰厅(即今台湾省宜兰县)”下明确记有“钓鱼台”。事实上,清政府也是基于这种理解签订了《马关条约》。
从《马关条约》的签订过程以及日本对条约案文理解来看,日本显然认定钓鱼岛是台湾附属岛屿,包括在和约割让范围内。甲午战争停战后,日本政府于1895年4月1日将《和约稿》送给中国全权大臣,限4日答复。《和约稿》关于割让台湾与澎湖列岛的原始条文第二条为:“第二,台湾全岛及所属诸岛屿”、“第三,澎湖列岛,即散在东经119度至120度,北纬23度至24度之间诸岛屿”[5](P147-154)。4月9日,清政府全权大臣李鸿章提出了和约修正案。该修正案对台湾只字未提,对于澎湖列岛的范围,则明确提出应依据英国海图确定经纬四线。其修正案为:“澎湖列岛,北至北纬24度止,南至北纬23度止,东至英天文台东经120度止,西至英天文台东经119度止。应照英国海图,该经纬四线相交所成小方形内,兹特声明,以免相混。”[5](P150)4月10日,日本代表伊藤博文对修正案作出回复,其中关于台湾与澎湖列岛部分做了修改:将《和约稿》原文“第二,台湾全岛及所属诸岛屿”改为“二、台湾全岛及其所有附属各岛屿”,并将原文“第三、澎湖列岛,即散在于东经119度起至120度,北纬23度至24度之间诸岛屿”,改为“三、澎湖列岛,即英国格林尼治东经19度至20度,及北纬23度起至24度之间诸岛屿。”日本的修正案,最终成为《马关条约》关于台湾和澎湖列岛的规定。鞠德源研究员认为,日本把“台湾全岛及所属诸岛屿”改为“台湾全岛及其所有附属各岛屿”,并最终成为《马关条约》的正式条文,这不仅是从条约文字的法律严密性上做了修辞,更是从“台湾全岛及所有附属各岛屿”的自然地理与行政地理之实际状况来确认的[5](P152-153)。在林田富先生看来,这当然也是为了解决该年元月内阁片面将钓鱼岛划入领域的补充行为。因为透过如此庄严的文字规定,钓鱼台列屿作为台湾的附属岛屿,当然随同台湾成为日本的领土了[6](P212)。
从甲午战争后日本政府的行为看,日本政府也认为钓鱼岛是台湾的附属岛屿。如上所述,甲午战争前,在内务卿山县有朋的秘密指令下,冲绳县政府三番五次向日本政府请示建立国标,将钓鱼岛归其管辖,其中,内务卿和外务卿还有过沟通和默契。按理说,1895年1月14日内阁决议通过后,冲绳县应该立即建立国标,将钓鱼岛置于其管辖之下才符合情理。然而,冲绳县却迟迟没有在钓鱼岛上建设国标,甚至在1896年3月5日日本天皇所颁布的冲绳县管辖范围中,完全没有提到所谓尖阁群岛隶属冲绳之事。一直到二次世界大战后,美国托管琉球群岛末期,因为钓鱼岛主权争端浮出水面后,日本政府才于1969年匆忙前往钓鱼岛建立国标。那么,日本政府乃至冲绳县地方政府为何一反常态,没有甲午战争前那样积极呢?道理很简单,因为甲午战争后,按照《马关条约》的规定,日本取得了“台湾全岛及所有附属岛屿”,钓鱼岛作为台湾的附属岛屿,已经割让给了日本。
可以看出,日本先是以征服的方式兼并钓鱼岛,继而在《马关条约》中使用“台湾全岛及所有附属岛屿”的用语,通过割让进一步强化了日本对钓鱼岛的法律根据。至于从中国窃取钓鱼岛后,日本究竟将钓鱼岛继续作为台湾的附属岛屿或是划归其他行政区划,都是日本的国内行为,都不能掩盖日本通过征服、割让从中国窃取钓鱼岛的事实和历史。根据国际法,任何国家不能以国内法作为其不履行国际法的借口。
总之,钓鱼岛在1895年时不是无主地,而是中国领土,日本不能通过先占取得钓鱼岛;实际上,钓鱼岛是日本在甲午战争中通过征服、割让的方式从中国窃取的。根据《开罗宣言》、《波茨坦公告》以及《日本投降书》等国际法律文件的规定,日本应将钓鱼岛归还中国,因此,从国际法上看,中国二战结束后就已恢复对钓鱼岛的主权。
日本政府在《关于尖阁群岛(即我钓鱼岛)领有权的基本见解》中认为,尖阁群岛并不包含在根据《旧金山和约》第2条日本国所应放弃的领土之内,而是包含在根据该条约作为南西诸岛的一部分被列入为美国施政之地,并且根据日本政府与美国政府1971年6月17日签署的《关于琉球群岛及大东岛的协定》(简称为《冲绳归还协定》),将施政权归还给日本国的地区之内。日本认为,上述事实明确证明尖阁群岛作为日本国领土的地位。然而笔者认为,从国际法的视角看,事实并非如此。
《开罗宣言》规定,日本应将从中国窃取的领土归还中国。《波茨坦公告》第8条规定:“开罗宣言之条件必将实施,而日本之主权必将限于本州岛、北海道、九州岛、四国,即吾人所决定的其他小岛之内。”8月14日,日本接受《波茨坦公告》。9月2日,日本签署投降书。1946年1月29日,盟军最高司令部发布第667指令,其中第3条明确规定:“为了确保本指令的目的,日本领土范围由以下领土构成:四个主要岛屿(北海道、本州、四国、九州)及对马诸岛,包括北纬30°以北的琉球诸岛的约1000个邻近小岛。不包括:(a)郁陵岛、竹岛、济州岛;(b)北纬30°以南的琉球群岛、伊豆、南方、小笠原、硫磺群岛以及包含大东群岛、冲之鸟岛、南鸟岛、中之鸟岛在内的所有其他边远的太平洋岛屿;(c)千岛群岛、齿舞群岛、色丹岛。”钓鱼岛及其附属岛屿位于中国台湾岛东北部,是台湾岛的附属岛屿,分布在东经 123°20′-124°40′,北纬 25°40′-26°00′之间的海域,根本不在日本领土范围内。
战后初期,盟国在起草对日和约时,对于将日本领土限制在本州、九州、四国、北海道以及其他小岛的领土限制条款持续出现在早期的对日和约草案中①Lee,Seokwoo,“The 1951 San Francisco Peace Treaty with Japan and the Territorial Disputes in East Asia”,Pacific Rim Law&Policy Journal,Vol.II(2002),pp.123-124.。在草案中最引人注目的是,日本领土被限制在1894年1月时的领土范围。虽然没有把琉球群岛列入日本应该放弃的领土,但草案对说明钓鱼岛的归属很有帮助。钓鱼岛是甲午战争末期,即1895年1月日本以征服、割让方式从中国窃取的,因此,和约草案规定日本领土以“1894年1月存在者”为限的规定,无非是要将日本发动甲午战争从清代中国取得的领土排除在日本领土之外,将这些领土归还中国。后来由于种种原因,草案中对于日本领土限制于“1894年1月存在者”的规定,最终没有出现在和约正文中,但这对理解《波茨坦公告》关于日本领土的规定以及钓鱼岛的归属具有一定意义[2](P240-242)。
1951年9月,美国公然违反不与日本法西斯单独媾和的国际义务,在排斥中国参加的情况下与日本签订了《旧金山和约》。按照习惯法规则,条约非经第三国同意,不为该国创设义务或权利。中国不是《旧金山和约》的当事国,《旧金山和约》对中国没有拘束力,不能作为处理中日领土问题的法律根据。按照《维也纳条约法公约》规定,“在为两条约之当事国与仅为其中一条约之当事国间,彼此之权利与义务依两国均为当事国之条约定之。”因此,能够作为处理中日领土问题法律根据的,只能是《开罗宣言》、《波茨坦公告》、《日本投降书》、《中日建交联合公报》以及《中日和平友好条约》①虽然日本与台湾当局1952年4月28日签订了《中日和约》,但是,根据中华人民共和国与日本1972年9月29日签订的《中日建交联合公报》以及日本的理解,日本与台湾当局之间的《中日和约》“已失去存在的意义,并宣告结束”。公报第3项规定:“中华人民共和国政府重申:台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。日本政府充分了解和尊重中国政府的这一立场,并坚持遵守《波茨坦公告》第8条的立场。”。
《旧金山和约》对中国没有拘束力,但对作为该和约当事国的日本来说,和约对其具有拘束力。《旧金山和约》第2条规定:“日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据及要求”。这一规定,虽然没有明确日本放弃的上述区域归还中国,但《旧金山和约》不能改变中国二战后恢复对钓鱼岛的主权。
《旧金山和约》关于琉球群岛地位的第3条规定:“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群岛》、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛,西之岛及琉璜列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下,而以美国为其唯一管理当局之任何建议,将予同意。在提出此项建议并就此项建议采取确定性措施以前,美国有权对此等岛屿之领土及其居民,包括其领海,行使一切行政、立法及司法权力。”可以看出,该和约确定的、拟由美国提交联合国托管的西南诸岛并没有明确提到钓鱼岛。实际上,日本也承认,作为北纬29度以南南西诸岛(包括琉球群岛和大东诸岛)的一部分置于美国的施政管辖之下,尖阁列岛能否根据1951年《旧金山和约》第3条包括在内,存在悬疑之处[5](P244)。这说明,钓鱼岛不属于《旧金山和约》第3条的适用范围,而属于和约第2条的适用范围,即属于日本放弃领土的范围。
尽管如此,日本坚持认为,美国将尖阁列岛列入琉球群岛的范围内,说明尖阁群岛就是日本领土[6](P244)。那么,美国行政当局单方面将钓鱼岛纳入琉球群岛的“施政”范围,就能赋予日本对钓鱼岛的领土主权吗?当然不能。
第一,按照《旧金山和约》的规定,美国建议将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛,西之岛及琉璜列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度之下,以美国为唯一托管当局,在此之前,美国对上述岛屿之领土及其居民,包括其领海,行使一切行政、立法及司法权力,即所谓的施政权。钓鱼岛并不包含在内,美国后来于1971年在《冲绳归还协议》中单方面将钓鱼岛纳入其施政管辖范围内,是对中国领土的侵犯[6](P244)。
第二,尽管美国非法将钓鱼岛纳入其施政管辖范围,但这种“施政权”并不是领土主权。关于这一点,美国政府也不得不承认。美国1971年6月17日,美日签订归还冲绳协定,决定将琉球行政权归还日本。日本的如意算盘是美国行政权范围既然包括钓鱼岛,一旦“归还”,日本就获得了对钓鱼岛的主权。但是问题可没有这么简单。美国政府1971年10月27日表示:“美国认为,把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本,毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利,也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利。……对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”②参见美国参议院外交委员会听证会第92届国会记录,1971年10月27—29日,第91页。
日本政府在《关于尖阁群岛(即我钓鱼岛)领有权的基本见解》中称:“尖阁群岛包含在根据《旧金山和约》第3条由美国施政的地区,中国对这一事实从未提出过任何异议,这明确表明当时中国并没有视尖阁群岛为台湾岛的一部分。无论中华人民共和国政府还是台湾当局,都是到1970年下半年,东海大陆架开发的动向浮出水面后,才首次提出尖阁群岛领有权问题。”
1949年至1950年初,美国在对新中国外交承认、贸易往来、联合国席位以及对台湾国民党集团继续援助等问题上都曾短时期内有一定程度的摇摆和观望。新中国奉行独立自主的外交政策,加上中美意识形态不同以及朝鲜战争的爆发,美国最终确定了长期敌视新中国的政策。朝鲜战争爆发后,美国第七舰队入侵台湾海峡,抛出“台湾地位未定论”,加强对台湾的军事控制。1950年6月28日,周恩来外长发表《关于一定要解放台湾的声明》明确指出:“战胜了日本帝国主义和美国帝国主义走狗蒋介石的中国人民,必能胜利地驱逐美国侵略者,收复台湾和一切属于中国的领土。”8月24日,周恩来外长致电联合国安理会和秘书长,控诉美国对台湾的武装侵略,要求安理会“立即采取措施,使美国政府自台湾及其他属于中国的领土完全撤出它的武装部队”。1951年9月,美国公然违反不与日本法西斯单独媾和的国际义务,排斥中国参加对日和约。同年9月18日,周恩来外长代表中国政府郑重声明:“美国政府在旧金山会议中强制签订的没有中华人民共和国参加的对日单独和约,不仅不是全面和约,而且完全不是真正和约。……中央政府认为是非法的、无效的,因而是绝对不能承认的。”1954年12月2日,美国与台湾当局签订了“共同防御条约”。为反击这个条约,人民解放军炮击金门,解放了大陈岛及外围岛屿。1955年1月28日,新西兰提议安理会讨论“关于在中国大陆沿岸某些岛屿地区的敌对行动问题”。30日,前苏联也向安理会提议讨论“美国侵略中华人民共和国问题”。31日,安理会通过决议,邀请新中国参加上述两个议案的讨论。2月3日,周恩来外长复电安理会:“台湾澎湖和其他沿海岛屿都是中国领土不可分割的一部分。中国人民行使自己的主权,解放自己的领土,完全是中国的内政,不可能威胁国际的和平和安全。”1958年8月,为反击美国在台湾海峡地区的挑衅和战争威胁,中国人民解放军炮击金门。为捍卫中国领土主权,9月4日,中国政府发表《关于领海的声明》,宣布:“中华人民共和国的领海宽度为12海里。这项规定适用于中华人民共和国的一切领土,包括中国大陆及其沿海岛屿,和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。”
可以看出,新中国成立后奉行独立自主的外交政策,坚决维护国家主权和领土完整。虽然没有直接提到钓鱼岛,但明确声明:“……必能胜利地驱逐美国侵略者,收复台湾和一切属于中国的领土。”要求“美国政府自台湾及其他属于中国的领土完全撤出它的武装部队”,重申“台湾澎湖和其他沿海岛屿都是中国领土不可分割的一部分”。新中国所明确表明的台湾和澎湖群岛及其他一切属于中国的岛屿,当然应该理解为包括钓鱼岛在内其他一切中国的领土。因此,并非日本所说,中国从未提出异议。事实是:中国一贯反对美国对钓鱼岛的军事占领、非法施政,从来没有默认美国对中国领土钓鱼岛的非法“占领”或“施政”。
总之,1895年前,中国已经有效确立了对钓鱼岛的领土主权,钓鱼岛是中国领土不可分割的一部分,根本不是无主地,不能成为其他国家先占的对象。事实是:日本在1895年甲午战争中通过征服、割让的方式从中国窃取了钓鱼岛。二战后,根据《开罗宣言》、《波茨坦公告》、《日本投降书》等国际法律文件,钓鱼岛回归中国。1951年,美国和其他国家在排斥中国的情况下,与日本缔结了《旧金山和约》。在新中国看来,旧金山对日单独和约,不仅不是全面和约,而且完全不是真正和约,是非法的、无效的。因此,《旧金山和约》不能作为处理中日领土问题的法律根据。而且,即使按照日本所说的,根据《旧金山和约》第3条,钓鱼岛也不属于美国的施政范围。美国在对琉球群岛施政期间,擅自扩大范围,非法将中国领土钓鱼岛纳入其中,是对中国领土主权的侵犯,是非法的、无效的,遭到了新中国的一贯反对,新中国从来没有默认美国对钓鱼岛的军事占领和非法施政。美国将冲绳群岛归还日本时擅自将中国钓鱼岛交给日本,是对中国领土主权的粗暴侵犯,是对《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降书》等国际法律文件的公然违反,是非法的、无效的。日本不能从美国对钓鱼岛的非法施政“取得”对钓鱼岛的主权,中国对钓鱼岛的领土主权不容侵犯。
[1]英修道.冲绳归属的沿革[A].邱宏达.中国领土的国际法问题论集[C].台北:台湾商务印书馆,2004.
[2]林田富.再论钓鱼岛台列屿主权争议[M].台北:五南图书印刷公司,2002.
[3]邱宏达.中国领土的国际法问题论集[M].台北:台湾商务印书馆,2004.
[4][英]劳特派特.奥本海国际法上卷第二分册[M].北京:商务印刷馆,1972.
[5]鞠德源.日本国窃土源流——钓鱼列屿主权辨.北京:首都师范大学出版社,2001.
[6]浦野起央,甦朝,植荣列吉.钓鱼群岛(尖阁列岛)问题研究资料汇编[M].香港:励志出版社,2001.