新加坡惩治和预防腐败的经验与启示

兰大贤

腐败现象已经成为困扰整个国际社会的问题，严重的腐败现象不仅影响到经济社会的发展，甚至威胁到政权的稳定。廉洁的政府、正直的官员、高效的管理和无腐败的繁荣已经成为各国政府奋斗的目标。非政府组织“透明国际”于2012年12月第18次发布“2012年贪腐印象指数”报告，在176个国家和地区中，新加坡贪腐印象指数毫无悬念又排名在靠前之列，位列第3，而中国则从2011年的75位下降至80位。在反腐倡廉过程中，我们可以向在反腐领域成绩显著的国家学习，综观世界，与中国地域毗邻、文化背景接近且在惩治和预防腐败方面比较成功的只有新加坡。1959年李光耀领导的新加坡人民行动党上台执政以后把廉洁上升为国家战略，明确提出“为了生存，必须廉政；为了发展，必须反贪”，旗帜鲜明地开展反腐败斗争，营造了“不想贪、不能贪、不用贪、不敢贪”的氛围，成为举世公认的成功地将腐败抑制在最低限度的国家和地区之一，其惩治和预防腐败的成功经验值得我们学习借鉴，并给我们很多的启示。

一、新加坡惩治和预防腐败的实践与经验

综观新加坡惩治和预防腐败及其廉政制度的运行机制，其成功经验主要有如下几点：

1.清廉文化教人“不想贪”。首先是领导率先垂范。从总理到所有的部长、国会议员及所有公务员都能树立起好的典范，让其他人效仿。正如前总理李光耀自己所说：“高层领导人如果能以身作则,树立榜样,贪腐之风就有望铲除。”[1]新加坡2005年加入联合国反腐败公约，公务员若被指控通过非法途径或贪污获取财物，贪污调查局将立即进行调查，从而营造了廉洁国家和惩治腐败的大气候。其次是强化对公务员的培训。新录用的公务员必须接受训练，在职公务员每年也必须轮流进修，学习政治、法律知识和业务技能，不断提高公务员的综合素质，坚定廉洁从政观念。第三是强化舆论监督。在新加坡，新闻媒介和民众评价政府公务员的标准之一是勤政廉洁，广播、电视、报纸连篇累牍地报道政府非常严厉地惩治腐败的事例。人们把担任公职贪污受贿的人看成社会公敌。领导的政治意志、社会的文化氛围和政府治腐的严厉手段，让全体国民养成了“奉公守法、全民就业、和谐相处、保家卫国、安身立命”的良好风气。

2.制度规范使人“不能贪”。新加坡有效制止腐败关键还在于有一套严密有效的流程规范和制度。主要有四项：首先是公务员选任制度。新加坡政府不让有不良嗜好或品德修养差的人进入公务员队伍。其次是个人财产申报制度。新加坡法律规定，公务员在初上任时及以后每年都要申报个人财产，不申报者不得进入公务员队伍。第三是日常考核制度。公务员每年都要进行无债务宣誓，平时必须随身携带日记本，及时记录自己的活动，定期接受检查，如果发现有疑点，要交贪污调查局进行审查核实。第四是行为跟踪制度。国家公务员无论其职位高低，尤其是新任职的公务员，都会被暗中派人跟踪，明察暗访其日常行为。

3.高薪及管理促人“不用贪”。新加坡采用“高薪加严罚”的反腐制度。首先，新加坡建立了高薪养廉制度。薪金收入高，腐败动机小。新加坡实行以俸养廉政策，确保公务员抵制诱惑，公务员的薪金之高是举世闻名的。新加坡政府认为，低收入是贪污的重要因素，一个收入少的公务员会以辅助收入为理由来辩护其贪污行为。因此，政府有责任确保公务员有高收入，以此来减少贪污。新加坡意识到，内阁部长和公务员的工资达不到应有的水平，搞垮了亚洲许多国家的政府。为了使政治领袖和高级官员维持“廉政自守的高水平，给他们足够的薪酬是极其重要的”。在新加坡，公积金制度成为政府以严治腐得以养廉的强大后盾。政府制定了完整的公积金制度，公务员每月可获得月薪33%的公积金，工作时间越久，所得积蓄越多。一个公务人员如果能奉公守法，廉洁从政，退休后，全家生活富裕，安居乐业；如有贪污、受贿等违法行为，不但撤销其全部公积金，而且将被革职，失去工作和养老金。其次，重罚是新加坡惩治和预防腐败的重要手段。重罚使贪污腐败干部倾家荡产、身败名裂，在政治上无立足之地，永不会再启用。再次，建立了具有威慑力的独立行使权力的反腐机构。摆脱了各级政权中隐蔽的关系网的插手与干预，使腐败失去保护伞而无藏身之地。同时，高薪酬与严管理是相辅相成的，新加坡公务员管理之严举世闻名。新加坡通过实行高工薪、高待遇政策，同时辅以严格管理，达到促进公务员廉洁从政的目的。

4.峻法严刑逼人“不敢贪”。新加坡虽然是一个深受儒家文化影响的国家，但是毅然放弃了儒家文化遵从“情、理、法”的传统，进而遵从“法、理、情”的准则，在国家公职人员廉洁从政领域制定了一套体系完整的法律，包括《防止贪污法》《不明财务充公法》等。严密完备的反贪污法律，使腐败者无隙可乘。从功能上看,这些反腐败法有惩罚性，预防性的，也有两者兼备的。惩罚性反腐败法通过对腐败行为的严惩，给腐败分子以切肤之痛，警示他们以后不要再发生腐败行为[2]。新加坡公务员如果违反《防止贪污法令》和《公务员指导手册》规定条款，都会被绳之以法。新加坡贪污法律最重要的有两部：《防止贪污法》，完备、严密、易于操作，有效地保证了政府官员的廉洁和机构的高效；《没收贪污所得利益法》，与《防止贪污法》相配套，对刑诉法作补充，突出了国家重点打击贪污贿赂的刑事政策，也便于及时修改惩治贪污犯罪程序的不足，具有很强的操作性。值得一提的是，新加坡对贪污贿赂犯罪所得的赃款等物，一律没收。贪污导致的损失，由被害单位另行通过民事诉讼进行追讨。新加坡不准公务员收受礼品，收而不报或瞒报就是犯罪。

二、新加坡惩治和预防腐败的特点

1.法治反腐。用法律武器同腐败作斗争，把反腐败建立在法制基础上，是新加坡反腐败工作的一大特点。新加坡贪污调查局查办腐败案件之所以高效、有力，在于他们有两部专门的反腐败法律，使得调查局在查案过程中游刃有余。研究新加坡反腐败的立法，两个特点十分明显：一是反腐败立法在实践中不断完善。新加坡独立以来，《防止贪污法》平均不到10年就修改一次，其间还制定了《没收贪污所得利益法》；二是立法要有利查处、有利执法。有利执法，避免执法者从法外寻找途径执法而违法，这是司法公正和效率的基本要求。

2.强力反腐机构。新加坡设有专门用于反腐败的贪污调查局，它独立行使职权，不受任何行政机关和个人的干涉，调查范围包括政府各部门、法定机构、企业及社会上任何贪污腐败行为。贪污调查局享有警方的一切权力，有广泛的逮捕、调查和没收违法财产的权力。如有必要，甚至可在未经法院许可和没有逮捕证的情况下拘捕犯罪嫌疑人。任何阻碍贪污调查局工作的行为，均是犯罪行为。除了贪污调查局外，新加坡还设有商业事务局，主要用于打击商业犯罪。该局隶属财政部，其权力与贪污调查局相同。

3.严格执法反腐。用法律武器同腐败作斗争,把反腐败建立在法制基础上,是新加坡反腐败工作的一大特点。完备的反贪污法律,使腐败者无隙可乘。新加坡的法制严明、执法严格是举世公认的，然而其治理腐败的刑罚中没有死刑，最高刑为七年监禁。为什么有效？关键在于执法严格。严格执法对创造正直、公正的社会舆论是极好的导向，而正直、公正的社会舆论又是严格执法的社会基础。只有严格执法才能最大程度地发挥法的功效，产生震慑力，提高法在人们心中的神圣感和尊严感；不严格执法是对法制的最大破坏。如新加坡国家发展部部长郑章远系开国元勋，却因贪污受贿40万新元，被贪污调查局查出。面临法律制裁，郑自知法网难逃，选择了自杀的道路。正因为有如此的反腐败力度，才使新加坡有一个良好的廉政局面。

4.社会参与反腐。把预防腐败不仅仅看作是国家或者国家某个特设机构工作，而是把预防腐败放入整个社会中，让社会全体参与到反腐败工作中来。通过在民众中制造反腐败的舆论，宣传腐败的社会危害性，使反腐败的观念深入人心。赋予公众以广泛的知情权，允许公众对公职人员的财产状况依照一定的程序进行质询。发挥公众的监督权，让公职人员的财产状况及其行为过程在公众的监督之下。加强新闻媒体的监督，通过发挥新闻媒体的舆论监督作用，来预防和减少腐败行为。国家专门的反腐败机构主动为媒体提供新闻素材，在新闻媒体中展开讨论腐败和反腐败问题，鼓励新闻媒体揭露腐败行为。新闻媒体的广泛报道和揭露腐败行为，使社会上更多的公众了解和参加到反腐败斗争中，反过来，新闻媒体的报道为反腐败提供了舆论支持。

5.综合治理反腐。新加坡的高薪养廉对防止腐败有积极的作用，在社会经济发展允许的条件下应当实行，但这并不是最主要的。从产生腐败的角度来看，高薪仅仅是提高腐败者犯罪的成本。新加坡反腐败成功的重要做法在于坚持不懈地综合治理：在制度建设层面上，注重健全和完善法制、体制、机制；在社会管理层面上，加强有效管理和控制，规范行为，建立准则；在教育和观念培养层面上，大力倡导和培养诚实、正直的社会道德、公众舆论、价值观；在司法层面上，有法可依，有法必依，执法必严，从而使意志薄弱者不能为、不敢为，使大多数人不必为、不想为。

三、新加坡惩治和预防腐败的启示

任何国家的腐败活动总是在一定的社会环境下产生的,不同国家反腐败的出发点、重点和目的不同,反腐败的体制机制也就不同。通过对新加坡反腐败经验的分析,可以对我们惩治和预防腐败提供一些有益的启示。

1.建立有序高效的监督机构。新加坡的经验表明，反腐监督机构的设置不在于数量众多，关键在于合理设置并赋予其相对独立地位和有力的法定监督手段和权威[3]。我国反腐监督机构数量众多，既有党内的也有行政的，既有经济的也有法律的，既有舆论的也有社会的。这不仅在我国历史上是空前的，而且在世界范围内也是罕见的。但是这些机构并未充分形成合力，监督效能还不高。主要原因，一是在体系结构上缺乏统一性，没有形成严密有序的监督机构体系，常常形成要么齐抓共管，要么互相推诿的混乱局面。其结果不是乱监就是漏监，削弱了监督制约机制整体功能的发挥。二是在地位上缺乏独立性，存在监督机构受制于监督对象的情况，使监督常处于“两难”境地。三是在监督手段上缺乏权威性，现实监督活动中不得不为一些问题而向上请示，监督活动夹杂着浓厚的人治色彩。因此，我们应效仿国外的成功经验,整合好监督机构,建立好监督体系,完善好监督机制,特别是要加强反腐败协调组织的建设,在强化司法机关职能的同时,积极发挥群众监督的作用。“把监督覆盖到权力的各个环节,实现无缝隙对接,综合治理,持之以恒”[4]。

2.加强对公职人员的道德教育。新加坡政府一贯推崇诚实、正直的道德观念，要求公务员要廉洁、诚实、秉公守法。新加坡注重道德教育从孩子抓起，孩子们从小就会受到通过勤奋努力所得光荣，不劳而获或通过非法、卑劣手段所得可耻的荣辱观教育，使他们自幼就懂得明礼守法光荣，贪赃枉法可耻的道理。新加坡的反腐经验告诉我们,比缺少制度更可怕的是缺少遵守制度的精神，道德教化具有重要的预防腐败功能。事实也证明,许多腐败分子落马便是从道德沦丧开始的。新加坡公务员一任职，就必须写宣誓书，宣誓遵守公务员守则和条例，遵守职业道德和法律法规，进行道德自律。新加坡还制定了《公务员守则和纪律条例》《公务员惩戒规则》，非常缜密、严格，甚至细化到穿衣打扮、言谈举止。道德与法的一个显著区别就是法是他律，道德是自律。我国也很重视对国家公职人员的道德教育，规定了必须遵守的行为规范，但我国除在《国家公务员法》《法官法》《检察官法》等法律中有些相关内容外，大多数是以党的纪律检查委员会下发的关于党政干部廉洁自律的一些规定表现的。这在效力范围和效力层次上，在强制性程度上，在内容的详尽性和可操作性上，都有一定的差距。我们应加强这方面的立法活动。

3.标本兼治，源头遏腐。标本兼治、综合治理是反腐败的普遍规律。因为预防是治本的措施，是根基。新加坡创造性地确立了许多预防腐败发生的法律制度，这集中体现在：对公职人员的择优录用制度、绩效晋升制度、财产申报制度、严禁收礼制度、金融实名制度、高薪养廉制度、透明工作制度等等。这些法律制度不给公职人员留下任何可乘之机，从源头上防止腐败。尽管有的法律制度在我国已经存在，如我国对公务员的录用也必须经统一的公务员考试，也要求党政干部作财产申报，实行金融实名制，也要求政务公开，但我国的这些制度无论在内容上、形式上，还是在落实途径上，都远不如其他国家详尽、具体、明确、可操作性强，甚至有的是流于形式，没能发挥出它们应有的效能。因此，应适应依法治国和廉政建设的要求，及早填补法网漏洞。另一方面立法必须严密具体，使禁止性规范、预防性规范、惩戒性规范互为补充，具有可操作性。还要根据反腐败的实际需要，建立和完善一系列约束国家公务人员廉洁从政的具体廉政制度，营造国家公务人员廉洁奉公的制度环境。

4.严厉处罚腐败行为。尽管新加坡更注重对腐败行为的预防，但对已发生的腐败行为也决不手软，坚决给予重惩。新加坡在反腐败立法上的出发点并非严酷而是防止腐败分子逃脱法律制裁，在管理模式上是强调“不容忍”，而不是“罚得重”[5]。新加坡的《防止贪污法》对贪污贿赂者除给予刑事处罚外，还要对其进行经济制裁；经济制裁除判处罚金外，还对贪污贿赂的金钱以罚款的形式全部追回。这对腐败分子不只是一时一事的威慑，而可能是一生一世的影响。我国法律对腐败行为适用罚金罚和资格罚的范围相对来说比较狭窄，只是刑法规定对贪污、受贿犯罪该判处死刑、无期徒刑的，才附加剥夺政治权利，而且我国对限制担任原有职务或从事原来职业的规定也较狭窄，内容也不够具体明确。如果对行为人不适用资格罚，那么，当他们再次拥有了这样的资格时，其主观恶意又能与其权势或业务相结合，难以避免再次犯罪的可能。因此，我国法律很有必要扩大对腐败违法犯罪行为适用资格罚，剥夺行为人的政治权利、担任原有职务或从事原来职业的权利，以防止其再犯。

5.发挥领导干部的表率作用。新加坡的廉洁与领导层坚定地承诺绝不容忍任何形式的贪污是分不开的。为什么至今我国的腐败发生率还没有明显降低，腐败的规模和标的还没有明显减小呢？党政各级领导干部在反腐防腐方面的表率作用没有得到普遍发挥，是极为重要的原因。我国政治体制的特点是党政权力的高度集中制，党政各级领导干部掌握着具体层面的决策权、执行权和监督权等，他们执政为民、清正廉洁的表率作用，在一定程度上决定着我国反腐败的阶段性成效。所以，在我国的政治体制改革还没有完成、分权制衡格局还没有真正形成、反腐防腐的法律和制度还不是十分健全的背景下，我们必须依靠党政各级领导干部的清廉表率作用来带动反腐败工作，推进反腐败进程。

[1]刘亚林.新加坡廉政建设[J].兰州大学学报(社会科学版),1995,(1).

[2]李国花,阮大强.国外反腐败机制对我国的启示[J].天津师范大学学报(社会科学版),2007,(04).

[3]耿庆彪.国外惩治和预防腐败的经验及启示[J].中共南昌市委党校学报,2010,(1).

[4]王秀芬,王艳宁.世界主要国家反腐败经验对中国预防腐败的启示[J].河北学刊,2008,(04).

[5]郝大卫.新加坡廉政建设带来的启示[J].经济研究导刊,2011,(13).