论国际组织决议在公海生物多样性保护中的作用*

万芳芳,罗婷婷

(国家海洋信息中心 天津 300171)

论国际组织决议在公海生物多样性保护中的作用*

万芳芳,罗婷婷

(国家海洋信息中心 天津 300171)

公海生物多样性的保护已成为目前国际海洋事务的一个热点问题,但至今还没有专门针对公海生物多样性保护的国际条约,许多全球性和区域性的国际组织决议在该领域起到了关键的指导作用,并将在未来很长一段时间内继续发挥重要的规范作用。我国应高度重视国际组织决议在公海生物多样性保护中的重要性,积极参与相关国际组织决议的制定过程,促进公海生物多样性国际法律制度的完善,维护我国海洋权益,为我国海洋开发管理事业的全面发展打造更为广阔的平台。

国际组织决议;公海生物多样性保护;作用

随着人们对公海资源开发、利用活动的发展和海洋环保意识的提升,公海生物多样性保护目前已成为国际海洋事务的一个热点问题。公海生物多样性的保护,需要相关的国际法律制度进行规制。然而,由于公海环境及资源保护的发展历程较短以及环境资源保护的特殊性,目前并没有专门针对公海生物多样性保护的国际条约,仅在某些国际条约中散见涉及公海生物多样性保护的个别条款。但值得庆幸的是,许多全球性和区域性的国际组织已积极致力于公海生物多样性的保护,并通过了大量的决议。这些决议属于在严格意义上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的 “软法”。 “软法”在国际环境保护领域是一个运用广泛和引人注目的现象。其通过程序较为简易,可以在各国就有拘束力的法律规范达成共识以前,迅速地反应国际社会或有关国家对某一领域或问题的关注和愿望[1]。国际组织决议在公海生物多样性保护领域处于蓬勃发展的趋势,其已经并将继续发挥重要的规范作用。

本研究将从国际组织决议的法律地位及其在国际环境法中的作用入手,梳理与公海生物多样性保护密切相关的全球性和区域性国际组织决议,并对这些决议现有的作用、未来的发展趋势进行分析。最后,结合我国在这些国际组织决议形成和完善中的作用和我国政府的立场及态度,提出我国应该重视国际组织决议在公海生物多样性保护中的作用,积极参与相关事务,为公海生物多样性保护法律制度的完善和我国海洋权益的维护打造更广阔的平台。

1 国际组织决议的法律地位及其在国际环境保护中的运用

1.1 国际组织决议的法律地位

国际组织决议,是指国际组织的某一机构,依程序规则以书面形式通过的决定。其形式和名称呈现多样性,如决定、命令、规章、建议和宣言等[2]。《国际法院规约》并没有提到国际组织的决议可作为国际法的渊源,但第二次世界大战结束后,国际组织迅速发展壮大,在国际事务中的地位明显提升,国际组织决议的作用和影响也日益增大,并在一定领域起到了调整国际社会关系、指导国际合作行为的重要作用,从而关于国际组织决议法律地位的讨论也越加热烈。

传统国际法学说认为国际组织的决议不是国际法的直接渊源,但也有学者认为不应简单地把国际组织决议排除在国际法渊源之外。国际组织决议分为内部决议和外部决议。内部决议是国际组织为其内部工作目的而制定的、关于组织本身职能的决议。这类决议包括很多组织性决议及大量对具体事项作出决定的决议,可对国际组织内部以及会员国产生法律上的约束力,但对国际法的形成没有什么意义。外部决议是国际组织为参与国际社会部分事务的管理而制定的扩展到组织本身职能之外的决议。一般而言,外部决议不具有法律拘束力,但普遍性国际组织,如联合国的一类决议包含着有关国际法原则、规则或制度的宣言。这种宣言往往直接确认、阐明、以至于创立国际法原则、规则或制度。此类决议则应属于国际法的渊源范畴之内[1]。

从法律效力上看,目前大部分国际组织决议都属于 “软法”,其与国际会议的文件、国际机构确定的标准和准则等一样,从国际法理论上看并不具有法律拘束力,而属于国际道德的范畴。软法文件与司法判例或公法学说一起,共同构成了说明现有国际法规则或产生新的国际法原则规则的重要证据,从法律渊源角度说,它是国际法渊源的辅助材料[3]。

1.2 国际组织决议在国际环境及资源保护中的运用

如前所述,第二次世界大战后国际组织决议在国际法渊源体系中的作用逐渐增强,而国际组织决议的蓬勃发展又突出表现在国际环境及资源保护领域。从1972年联合国召开人类环境会议并发布 《人类环境宣言》以来,具有全球影响力的国际组织和国际会议陆续推出一系列与环境保护和可持续发展相关的重要决议,如 《人类环境行动计划》《内罗毕全球环境状况宣言》《世界自然资源保护大纲》 《巴厘宣言》《里约热内卢环境与发展宣言》和 《约翰内斯堡可持续发展宣言》等。这些决议在全球环境保护方面产生了巨大的影响力,其中申明的一些原则已经构成国际社会公认的国家行为准则,有的原则和规定在国际公约中得到体现,一些具有较强的国际性和规范性的原则和规定对国际和国内立法都起到了指导作用。可以肯定地说,国际组织决议在推进全球生态环境保护法律制度的发展和完善、督促国际社会做出并履行维护全球环境的承诺、促进国际合作与交流方面的作用是明显而富有成效的。

公海生物多样性保护作为这一领域的一个特殊事项,与之相关的国际组织决议也层出不穷。目前,涉及公海生物多样性保护的国际组织决议主要如下。

2 规范公海生物多样性保护的国际组织决议及其相关活动

自1992年联合国环境和发展大会制定 《里约热内卢环境与发展宣言》开始,有关全球性和区域性国际组织陆续通过各类具有影响力的决议或文件,积极推进公海生物多样性保护事业的发展。尽管没有法律约束力,这些组织的活动及由此产生的 “软法”,对保护公海生物多样性,包括保护公海和深海渔业资源、建设和管理公海保护区、防止和治理公海污染等诸多方面均起到了重要的促进作用。

2.1 全球性国际组织决议

2.1.1 《里约热内卢环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》

《里约热内卢环境与发展宣言》(以下简称《里约宣言》)是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境和发展大会的最终文件,由172个国家共同签署通过,包括一系列解释了国家权力和义务的原则,用于指导今后的可持续发展。《里约宣言》规定,各国对其自然资源享有主权,但有责任确保在其管辖范围内或在其控制范围下的活动不损害其他国家或在国家管辖范围以外的地区,包括公海的环境。大会同时还通过了一项促进可持续发展的全球行动计划,即我们熟知的 《二十一世纪议程》。根据该议程,各国承诺根据 《联合国海洋法公约》关于保护和养护海洋环境的规定来防止、减少和控制海洋环境的退化。在公海海洋生物资源保护和可持续利用方面,各国同意维持种群数量或使之恢复到可以生产最佳可持续产出的水平,承诺确保对捕鱼活动进行有效监测和执法,保护和恢复濒危海洋物种,保护栖息地和其他生态敏感区。

会后,根据两个重要决议,许多国际组织和国家纷纷制定和贯彻海洋可持续发展战略,积极采取行动履行对公海生物多样性保护做出的承诺,使公海生物多样性的保护进入到可持续发展时代。

2.1.2 世界可持续发展峰会通过的《执行计划》

里约会议召开10年之后,世界可持续发展峰会在南非约翰内斯堡召开。此次会议确认了之前关于可持续发展的承诺并制订了一份 《执行计划》,以加快承诺的兑现。 《执行计划》制订的目标是:到2010年实现明显降低当前生物多样性的丧失率,规定应制订遏制海洋生物多样性丧失的国际计划,应采取行动维持重要和脆弱的海洋和沿海地区的生产力和生物多样性,包括国家管辖范围以内和以外地区。 《执行计划》同时还鼓励应用生态系方法,规定根据国际法律建立海洋保护区,并到2012年建成具有代表性的海洋保护区网络。

根据 《执行计划》规定的目标,各国按照“共同但有区别的责任”原则投入海洋保护区网络的建设,以保护某种特有物种或生物多样性的保护区建设进入蓬勃发展的阶段。

2.1.3 联合国粮农组织及相关决议

为有效保护公海生物资源,敦促缔约方以更为负责和可持续的方式在公海上进行捕捞, 1991年联合国粮农组织(FAO)通过《负责任渔业行为守则》,2001年又制订了 “预防、制止和消除非法、无管制和未报告捕捞行为”的国际行动计划作为补充,要求各缔约方通过区域渔业管理组织开展活动保护公海渔业资源。2008年FAO专家和技术咨询会通过了《公海深海渔业管理国际指南》,为各国和区域渔业管理组织对深海渔业进行更好的管理,可持续利用和保护脆弱的海洋生态系统,实现2002年世界可持续发展峰会制订的建设有代表性的海洋保护区网络的目标提供了科学和全面的指导。

2.1.4 联合国大会特设工作组相关决议

联合国大会特设工作组全称为 “国家管辖范围以外海洋生物多样性养护与可持续利用问题非正式特别工作组”,是按联合国大会决议成立的,专门研究与国家管辖海域外海洋生物多样性保护和可持续利用相关问题的工作机构。作为联合国大会特设的非正式工作组,其形成的决议充分反映各国代表团和与会者的观点及讨论情况,并提交联合国大会审议,具有广泛的国际影响力。2011年6月召开的第四次会议在公海生物多样性保护方面取得了重大进展,通过了关于启动建立国家管辖范围以外海域生物多样性保护和可持续利用法律框架进程的建议。建议包括了海洋基因资源、海洋保护区和环境评估、能力建设和技术转化等多方面的内容,将对保护公海海洋生物多样性和公平分享海洋基因资源利益,推动国家管辖海域外生物多样性保护和可持续利用的法律法规建设起到极大的促进作用。

2.1.5 《生物多样性公约》下相关活动形成的决议

《生物多样性公约》为生物多样性保护、自然资源的可持续利用和基因资源的收益分享提供了全球法律框架,其缔约方会议曾多次涉及公海和深海底生物多样性保护问题,并制定了诸多具有重要影响力的标准和准则。如2006年制定的 《关于通过合作及沿海国的努力控制可能影响国家管辖范围外生物多样性的活动和过程的规定》,和2008年公约第九次缔约方会议通过的 “确认具有重要生态和生物意义的公海和深海生境保护区的科学标准”以及 “需要保护的海洋区域的生物地理分类系统”[4]。

这些标准和系统的制定为各成员国和有关组织根据生态和生物重要性和海洋生物多样性代表性等要求确定符合标准的区域,实施保护和管理措施,建设公海保护区网络提供了科学基础。

2.2 区域性国际组织决议

根据区域海洋公约成立的区域海洋组织,通过其有法律约束力的公约、协定及其重要会议制订的战略计划和行动计划等文件决议,针对所在区域海洋环境面临的问题开展了大量工作,特别在确定和建立位于国家管辖范围以外海域的海洋保护区中起着十分重要的作用,为在公海上建立保护区网络提供了强有力的框架支持,在缔约国及其他有能力的机构之间搭建起了合作与交流的平台,为保护公海物种和生物多样性作出了积极的贡献。

2.2.1 《东北大西洋海洋环境保护公约》及相关重要决议

《东北大西洋海洋环境保护公约》(OSPAR)是目前指导东北大西洋海洋环境保护国际合作的法律工具,具体工作由OSPAR委员会管理。根据2003年在保护东北大西洋海洋环境委员会第二次部长级会议上通过的2003/3号决议,各缔约国应充分重视在国家管辖范围以外海域建立保护区网络的需求,积极提出可纳入OSPAR海洋保护区网络加以保护的区域,亦可与观察员,即非政府组织合作共同提出提案[5]。根据该决议精神,2006年世界自然基金组织向OSPAR提交了一份正式提案,将中大西洋洋脊,包括Charlie Gibbs断裂带在内的区域列为保护区。2008年,提案通过了OSPAR的所有技术测试和国际海洋考察理事会的科学评议,位于中大西洋洋脊的“Charlie Gibbs断裂带”被列为国家管辖范围以外海域潜在海洋保护区,并纳入OSPAR保护区网络的一部分。

2.2.2 《地中海海洋环境和海岸带保护公约》下的相关决议

在地中海地区,对海洋环境和海洋生物多样性保护最有影响力的区域法律莫过于 《地中海海洋环境和海岸带保护公约》 (巴塞罗那公约)。2003年,公约缔约国一致通过《生物多样性战略行动计划》,确定建立海洋保护区 (包括公海),保护远洋生态系统、敏感物种和重要且未完全了解的海底区域。在该行动计划指导下,地中海地区的海洋保护工作取得了重大进展,现已成功建立起派拉格斯地中海哺乳动物保护区。迄今为止,派拉格斯保护区仍然是地中海唯一一个位于公海范围内的海洋保护区。

2.2.3 《南极海洋生物资源保护公约》和《南极条约》下的相关决议

作为保护南大洋海洋环境的两部重要法规,《南极海洋生物资源保护公约》和 《南极条约》同时也具备了在公海建立保护区的管理机制,并鼓励缔约国加强合作,在南大洋指定和建设海洋保护区。2009年11月,第28届南极生物资源保护委员会大会通过决议,在南大洋设立公海保护区——南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区。保护区内禁止一切捕鱼活动;禁止一切渔船在该区进行任何形式的倾废排污;禁止实施与任何渔船有关的转运活动。保护区的建立对于维护南大洋海洋生物多样性意义重大,同时对全球其他地区建设公海保护区起到了重要的示范作用。

3 国际组织决议在该领域产生重要作用的原因

通过以上分析可以看出,目前在公海生物多样性保护领域,一些全球性和区域性国际组织开展的相关活动及达成的决议数量多,涉及面广,起到了相当重要的规范作用,甚至在一定程度上填补了全球性和区域性公海生物多样性法律制度的空白,并对相关法律制度的完善起到了优先推动的作用。之所以会出现这样的局面,是和公海生物多样性保护的法律制度现状、环境危机的特点及国际组织决议的 “软法”性质分不开的。

(1)源于公海生物多样性保护国际法律制度缺失。公海生物多样性保护作为国际环境和资源保护的新兴领域才刚刚起步。1982年 《联合国海洋法公约》通过以后,各国纷纷确立了自己的管辖海域,建立了领海、专属经济区和大陆架制度。公海则是沿海国家管辖以外的海域。在一国的管辖范围内,主权国家可以依据自身的法律和政策确定环境和资源保护的措施,但是对于公海的保护和利用在国际法上来说都不是一个国家可以自行决定的[6]。目前,国际法上并没有专门为公海生物多样性保护量身定做的国际条约。《联合国海洋法公约》和 《生物多样性公约》等也只是宏观性地有所涉及。这就导致了在公海生物多样性保护领域没有具有法律拘束力的国际法律规范可供适用。

(2)公海生物多样性保护问题作为一种环境危机,具有现实紧迫性和不确定性。在环境和资源破坏的事实被披露之后,公众舆论的压力常常会迫使国际社会迅速采取措施,以消除和阻止环境的进一步恶化。另一方面,环境问题经常带来不确定性,对某一特定环境现象的科学认识,在相当长的一段时间里常常是不全面、不准确和不清楚的,使得各国不愿意采取代价昂贵的环境保护措施[7]。加之公海属于国家管辖之外的海域,对于公海生物多样性的保护并不能给各国带来短期的现实利益,需要相关国家出于承担保护海洋环境及资源的义务感和可持续发展的长远意识。这就导致关于公海生物多样性保护的规范通常只用笼统和含糊的语言,而较少涉及具体的、强制性的保护和管制措施。此时,具有 “软法”性质的国际组织决议便成为最佳选择。

(3)作为 “软法”的国际组织决议具有一定的超前性和进步性,代表法律的发展方向。“软”针对的是条款本身缺乏可操作性、可执行性而言, “软法”并非是可有可无的建议或口号,也不是可供当事国自由选择的任意性规范。虽不是法,但其对法律的意义和作用不容低估,它所体现的意义主要表现在3个方面:① 从法理角度,软法宣示了人类对于某类问题的一般价值观念和基本认识,具有政治和道义影响力。② 从法的渊源角度而言,软法为硬法 (如国际条约、国际惯例)甚至一般法律原则的形成创造了有利的条件。③ 从制定和通过程序和机制上,软法表现出更多的灵活性和更大的自由度[3]。正因为 “软法”的上述特点,其对于填补公海生物多样性保护法律制度的空白,满足保护的现实需求、回避相关国家的争议和不统一的认识,加快立法进程具有重要的意义。

4 国际组织决议在该领域的作用趋势及我国的应有作为

4.1 国际组织决议在公海生物多样性领域的作用趋势

4.1.1 继续发挥重要规范作用

作为国际社会的论坛和谈判场所、国际立法的组织者和推动者、国际事务管理者和协调者、咨询和信息的提供者,国际组织及其决议对推动公海生物多样性保护法律制度和管理体系的完善、敦促各国兑现就公海生物多样性保护做出的承诺、促进保护公海生物多样性的国际合作具有关键作用。即使不能直接参与国际决策的非政府间组织,也担任着向国家及政府间组织提供咨询和信息,影响各国政府和政府间组织的决策过程、监督国家及政府间组织国际义务的实施等重要角色。随着国际社会和世界各国对公海生物多样性保护重要性的认识持续深入,将会有更多国际组织加入这一行列。

事实上,除了上述具有较大影响力的全球性和区域性国际组织之外,在公海生物多样性保护领域还活跃着很多重要的国际组织,如政府间海洋学委员会、世界自然保护联盟、世界遗产委员会、世界自然基金会和公海联盟等。这些组织多年来一直以不同的形式从不同的角度致力于公海生物多样性保护事业,其决议涉及公海渔业资源保护、国家管辖范围以外海域生物多样性保护和公海保护区建设、管理等诸多方面,在提升全球对公海保护的共识、推动对公海生态健康和生物多样性的保护、推进和促成具有代表性并有效管理的海洋保护区系统的建设、敦促成员国履行对保护公海生物多样性做出的承诺方面起到了十分积极的作用。

国际组织决议出现的领域,往往都是如环境、人权等具有高度国际共识却又极其敏感、存在相当多立法 “瓶颈”的领域。对公海生物多样性保护这样的新兴领域而言,各国在认识上是一致的,行动也积极配合,但是在很多问题上,由于牵涉国家的根本利益,加之自然科学上的不确定性,导致形成有拘束力的法律文件具有一定的难度。因此,可以预见的是,在今后相当长的一段时间内,国际组织决议都将在公海生物多样性保护领域发挥重要的作用。因此,我们应该对其予以足够的关注和重视。

4.1.2 为相关国际条约的制定奠定基础

除此之外,国际组织决议和国际条约之间的界限也并非是不可跨越的。国际组织决议往往可以为条约奠定原则基础,或影响国际习惯法规的形成,对于发展将来的国际法尤其是国际惯例或证明一个已经存在的国际法规范,具有证明和指引的效力[1]。虽然国际组织决议不是国际法的直接渊源,但其形成一般都经历了长时间的准备和非常仔细的讨论,并经过多数表决得以通过,在很大程度上指示着国际实践和国际立法的趋势和方向,某些国际组织决议的重要原则和精神还可能被全球性或区域性国际条约吸收,从而发展为具有约束力的规范。国际实践中不乏这方面的优秀例证。如1948年12月10日的《世界人权宣言》,经过联合国人权委员会的长期讨论后其内容被纳入1966年12月6日的 《经济、社会和文化权利公约》和《公民和政治权利公约》;1970年12月17日的《关于各国管辖范围以外的海床、海洋及其底土的原则的宣言》,经联合国第三次海洋法会议讨论后被纳入1982年 《联合国海洋法公约》,成为其中有关国际海底制度的重要内容。

综上,由于各种原因,专门针对公海生物多样性的国际条约不可能一蹴而就,与公海生物多样性保护密切相关的国际组织决议将在很长一段时间内承担着指导国际行动、敦促国家承诺的重要角色。伴随这一过程的不断深入,未来约束公海生物多样性保护的国际法律制度将极可能从现有国际组织决议中衍生发展而来。

4.2 我国的应有作为

我国是一个发展中的海洋大国,一直以积极的态度参与全球海洋环境保护工作,不断加强国际交流与合作,积极缔结国际环境条约,主动参与了部分国际组织文件和决议的制定工作。为保护公海渔业资源和物种的多样性,我国先后参与了联合国 《养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的协定》和 《促进公海上渔船遵守国际养护和管理措施的协定》的制定,表达了我国在公海渔业资源保护方面的立场和观点。此外,还签署了 《生物多样性公约》,加入了 《养护大西洋金枪鱼国际公约》《国际捕鲸管制公约》 《中白令海峡鳕资源养护与管理公约》等重要的国际性和区域性公约,并按照其相关规定和重要决议积极开展国际合作,编制国家方案或行动计划,认真履行所承诺的义务,扩大了影响,树立了负责任的大国形象,同时为公海生物多样性保护及我国海洋环境、资源保护事业的发展作出了积极贡献。

公海生物多样性的保护涉及面广,错综复杂,事关科学、技术、经济、社会、环境和法律等多个方面,解决起来绝非易事,实现公海生物多样性保护的法制化和制度化将是十分漫长的进程,期间国际组织决议仍将起到关键的指导性作用。从目前的分析来看,这已是必然趋势。我国只有更深入地融入这个大趋势,在现有工作基础上加大对国际组织决议的研究并全面参与国际组织决议制定和执行的过程,才能在公海生物多样性保护法律制度不断发展成熟的进程中掌握主动,获得更多的海洋利益。

为此,一方面,我国应更加积极地利用现有的国际组织平台,本着积极参加,有取有予的原则主动参与制订议程,在公海生物多样性保护国际组织决议形成、修改、完善中发挥更大的作用,表达我国和以我国为代表的一大批发展中国家的立场,促进公海生物多样性保护的国际立法进程;另一方面,应努力创立由中国主导的国际组织或区域合作论坛,使我国能在公海生物多样性保护活动及其相关决议的制定中起到主导作用。在此过程中,应把握好权利和义务相当的原则,发挥与我国自身国际地位相称的作用,根据我国的实际情况切实承担大国责任,在为促进公海生物多样性保护法律制度的建设和完善作出应有贡献的同时,争取在该领域的话语权,维护我国海洋权益,为推进我国海洋开发、管理事业的全面发展打造更为广阔的平台。

[1] 王铁崖.国际法[M].北京:法律出版社,1995: 456.

[2] 洪丹.试论国际组织决议的法律效力问题:以世界卫生组织与我国迎战SARS危机为视角[J].前沿,2006(9):122.

[3] 万霞.国际法中的“软法”现象探析[J].外交学院学报,2005(80):96.

[4]CBD.COP 9 decision IX/20 marine and coastal biodiversity[R].UNEP/CBD/COP/DEC/IX/20, Montreal:CBD Secretariat,2008.

[5] Sabine Christiansen.High Seas MPAs Regional Approaches and Experiences[R].UNEP(DEPI) RS.12/INF.6.RS,Nairobi:UNEP,2010:9.

[6] 刘惠荣,韩洋.特别保护区:公海生物多样性保护的新视阈[J].华东政法大学学报,2009(5):142.

[7] 王铁崖.国际法[M].北京:法律出版社,1995:457.

海洋公益性行业科研专项经费项目——国际海底资源开发与公海保护区选划技术支持系统及应用示范(201005003).