《海洋观测预报管理条例》在海南省执法实践中的适用解读与思考

黄厚衡,石海莹

(1.中国海监第十支队 海口 570311;2.海南省海洋监测预报中心 海口 570206)

《海洋观测预报管理条例》在海南省执法实践中的适用解读与思考

黄厚衡1,石海莹2

(1.中国海监第十支队 海口 570311;2.海南省海洋监测预报中心 海口 570206)

《海洋观测预报管理条例》于2012年6月1日起正式施行,海洋观测预报管理执法监管属于各级海监机构的执法新领域。目前,海洋观测预报相关的执法工作处于启动阶段,文章结合海南省所辖行政区域内海洋观测预报机构的现状,从执法监管的角度对 《海洋观测预报管理条例》的相关条文进行论述、解读与分析,探讨执法调查方式,提出执法监管的若干思考。

海监;海洋观测预报;管理;执法监管

1 引言

海洋观测预报事业是基础性公益性事业, 2012年2月15日,国务院第192次常务会议通过了 《海洋观测预报管理条例》(以下简称 《条例》),3月1日,温家宝总理签署国务院第615号令公布了 《条例》,并于6月1日起正式施行。这是我国历史上首部关于海洋观测预报活动管理的法律规范,对促进我国的经济建设、社会发展和国防安全具有重要意义。《条例》的颁布施行,充分体现了党中央、国务院对海洋事业的高度重视,同时也填补了我国海洋观测预报领域的立法空白,标志着我国的海洋观测预报事业从此进入了法制化轨道,对推动海洋观测预报事业的健康发展,确保海洋观测预报活动的有序进行,更好地发挥海洋观测预报事业在经济社会发展和国防建设中的重要作用,具有重大的现实意义和深远的历史意义,是我国海洋观测预报事业发展史上的一个重要里程碑。本研究从海监机构执法监管的角度对 《海洋观测预报管理条例》主要条文进行阐述、解读与运用,探讨开展海洋观测预报管理执法调查的模式及执法监管的思考。

2 海南省海洋观测预报机构现状

我国是世界上遭受海洋灾害影响最严重的国家之一,平均每年因各种海洋灾害造成的直接经济损失都超过100亿元。为减轻海洋灾害损失,促进沿海地区社会经济可持续发展,新中国成立以来,我国逐步建立了由岸站、浮标、船舶、卫星、飞机、雷达等手段组成的立体化海洋观测网以及由国家级、海区级和省市级预报机构相结合的海洋环境预报体系。为保障国家安全和经济社会健康发展作出了积极贡献。海南省是我国最南边的一个省份,行政区域包括海南岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其周边海域,全省海域面积约200万km2,是我国管辖面积最大,同时也是遭受各种海洋灾害影响最严重的省份之一。经过几代工作者的不懈努力,海南省海洋观测预报事业取得了长足的发展,初步建立起多站点的观测网,具备一定的工作规模,大部分海洋观测站 (点)安装了自动观测系统,部分站点投放了海洋遥测波浪浮标,由VAST卫星、DDN专线和移动通信等构成的海洋观测数据传输网实现观测数据的实时通信,为保障国家、地方经济社会健康发展和国防建设作出了积极贡献。

2.1 海南省海洋观测站(点)概况

海南省海洋观测工作始于1959年,现有多个部门和单位开展海洋观测工作,站 (点)分布于海南岛滨海地带、港口、河口及三沙市的西沙和南沙岛碓。目前主要的海洋观测站 (点)为国家海洋局投资建设,共有9个海洋观测站开展定点、长期、连续海滨水文气象观测,分别是秀英、清澜、博鳌、乌场、三亚、莺歌海、东方、西沙及南沙海洋观测站,其中西沙、南沙海洋观测站为联合国教科文组织全球海平面联测点之一。海南省气象局、省交通厅下属的省港航管理局、海南省水务厅下属的省水文水资源勘测局在海南岛海岸建立少量海洋观测站,开展潮位、表层海水温度等海滨水文观测项目。省气象局还在琼州海峡投放一多功能海洋观测浮标,在三沙市所辖多个岛礁设立自动气象观测站。一些重大的涉海工程根据项目建设需要,自行在项目施工区附近海域建设观测周期或长或短的海洋观测站等。

随着海南省海洋经济和国家海洋观测事业的快速发展以及海洋观测技术的进步,在可以预见的未来,海上自愿观测船舶、石油平台、浮标、潜标、海床基、GPS站、雷达等观测设施都将在海南省陆续出现,海洋观测手段将呈现多样化,海洋观测管理的力度也需随之加大。

2.2 海南省海洋预报机构概况

海南省现有一省级海洋预报机构,即海南省海洋预报台,成立于1988年,隶属于海南省海洋与渔业厅,负责海南省所辖海域未来24 h海洋环境预报及海洋灾害预警报的制作,产品主要通过电视、广播、传真等方式向公众发布。国家海洋局海口海洋环境监测中心站正在筹建地市级的三亚海洋预报台。

2.3 海南省海洋观测预报管理存在的问题

海南省海洋观测预报的管理近些年逐渐步入正轨,但也存在着一些突出的问题,如海洋观测网缺乏统一规划,致使有些海域的海洋观测站 (点)密度不够,部分重要岸段没有海洋观测站 (点),不同行业存在重复建设现象;海洋观测站 (点)及其设施、海洋观测环境遭到破坏的现象时有发生,致使观测数据的连续性和代表性受到影响;海洋观测资料分散在多个部门和单位,统一汇交和共享制度尚未建立,使资料不能得到有效利用;随着海上国际合作开放程度的不断提高,涉外海洋观测活动和观测资料管理需要明确;海洋预警报信息的发布覆盖面不广;少数机构擅自对外发布海洋预警报信息,干扰了正常的社会秩序等。上述问题制约了海南省海洋观测预报事业的健康发展。

3 海洋观测预报管理的执法监管

根据有关法律法规、《海洋行政处罚实施办法》 (国土资源部令第15号)及国家海洋局《关于中国海监集中实施海洋行政处罚权的通知》(国海发〔2002〕3号)等规定,各级人民政府海洋行政主管部门的行政处罚权应由所属的海监机构集中组织实施,即各级海监机构负责履行同级海洋主管部门的执法监察职责;故本 《条例》第五章各有关条文所规定的有关海洋主管部门做出的行政决定、行政处罚和强制措施的执法主体为其所属的海监机构。各级海监机构应切实履行起海洋观测预报管理的执法监管职责,对违反 《条例》的不法行为,要做到及时发现、严格执法,切实维护国家法制的严肃性和权威性。

3.1 海洋观测站(点)建设与保护的执法监管

《条例》条文之一:

第四条 国务院海洋主管部门主管全国海洋观测预报工作。

国务院海洋主管部门的海区派出机构依照本条例和国务院海洋主管部门规定的权限,负责所管辖海域的海洋观测预报监督管理。

沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门主管本行政区毗邻海域的海洋观测预报工作。

第九条 海洋观测网的建设应当符合海洋观测网规划,并按照国家固定资产投资项目建设程序组织实施。

海洋观测站 (点)的建设应当符合国家有关标准和技术要求,保证建设质量。

第十条 国务院海洋主管部门和沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责基本海洋观测站 (点)的设立和调整。

有关主管部门因水利、气象、航运等管理需要设立、调整有关观测站 (点)开展海洋观测的,应当事先征求有关海洋主管部门的意见。

其他单位或者个人因生产、科研等活动需要设立、调整海洋观测站 (点)的,应当按照国务院海洋主管部门的规定,报有关海洋主管部门批准。

第三十一条 未经批准设立或者调整海洋观测站 (点)的,由有关海洋主管部门责令停止违法行为,没收违法活动使用的仪器设备和违法获得的海洋观测资料,并处2万元以上10万元以下的罚款;符合海洋观测网规划的,限期补办有关手续;不符合海洋观测网规划的,责令限期拆除;逾期不拆除的,依法实施强制拆除,所需费用由违法者承担。

执法解读:

设立、调整海洋观测站 (点)必须符合国家、省级海洋观测网规划和国家有关标准、技术要求。由于海洋观测站 (点)具有施工难度大、维护成本高等特点,海南目前的海洋观测站 (点)整体数量仍然相对较少,远不能满足实际工作的要求。水利、气象、航运等行政主管部门因日常管理的需要而设立、调整海洋观测站 (点),条例规定其设立、调整之前应征求海洋主管部门的意见,海洋主管部门的反馈意见作为其设立、调整海洋观测站 (点)的参考,上述行政主管部门设立、调整海洋观测站 (点)不需经海洋主管部门批准。

对于其他非行政主管部门的单位或个人因工程建设、生产、科研等活动需要设立、调整海洋观测站 (点)的,必须事先报经海洋主管部门批准。未经批准设立或者调整海洋观测站(点)的将承担相应的法律责任。

《条例》条文之二:

第十一条 海洋观测站 (点)及其设施受法律保护,任何单位和个人不得侵占、毁损或者擅自移动。

第十二条 国务院海洋主管部门、沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门,应当商本级人民政府有关部门按照管理权限和国家有关标准划定基本海洋观测站 (点)的海洋观测环境保护范围,予以公告,并根据需要在保护范围边界设立标志。

禁止在海洋观测环境保护范围内进行下列活动:① 设置障碍物、围填海;② 设置影响海洋观测的高频电磁辐射装置;③ 影响海洋观测的矿产资源勘探开发、捕捞作业、水产养殖、倾倒废弃物、爆破等活动;④ 可能对海洋观测产生危害的其他活动。

第十三条 新建、改建、扩建建设工程,应当避免对海洋观测站 (点)及其设施、观测环境造成危害;确实无法避免的,建设单位应当按照原负责或者批准设立、调整该海洋观测站(点)的主管部门的要求,在开工建设前采取增建抗干扰设施或者新建海洋观测站 (点)等措施,所需费用由建设单位承担。

第三十二条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由有关海洋主管部门责令停止违法行为,限期恢复原状或者采取其他补救措施,处2万元以上20万元以下的罚款;逾期不恢复原状或者不采取其他补救措施的,依法强制执行;造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:① 侵占、毁损或者擅自移动海洋观测站 (点)及其设施的;②在海洋观测环境保护范围内进行危害海洋观测活动的。

执法解读:

《条例》规定下列用语的定义:① 海洋观测站 (点),是指为获取海洋观测资料,在海洋、海岛和海岸设立的海洋观测场所。② 海洋观测设施,是指海洋观测站 (点)所使用的观测站房、雷达站房、观测平台、观测井、观测船、浮标、潜标、海床基、观测标志、仪器设备、通信线路等及附属设施。③海洋观测环境,是指为保证海洋观测活动正常进行,以海洋观测站 (点)为中心,以获取连续、准确和具有代表性的海洋观测数据为目标所必需的最小立体空间。

《条例》针对海洋观测站 (点)及其设施和海洋观测环境经常受到人为破坏的问题,建立了海洋观测站 (点)及其设施和海洋观测环境保护制度。明确规定了海洋观测站 (点)及其设施受法律保护,任何单位和个人不得侵占、损毁或者擅自移动。还强调了基本海洋观测站(点)的观测环境保护,明确了在观测环境保护范围内禁止从事的行为,要求新建、改建、扩建建设工程应避免对海洋观测站 (点)及其设施、观测环境造成危害,确实无法避免的要增建抗干扰设施或者新建海洋观测站 (点)。

海洋观测站 (点)的设施除了观测站 (点)的办公用房、业务值班用房外,还包括气象观测场、验潮室 (井)、温盐井、海浪观测点、基本水准点、校核水准点、GPS基站、地波雷达点、自愿船观测设施、海上平台观测设施、浮标、潜标、海床基、观测标志、各类仪器设备、通信线路等及附属设施。任何单位和个人如侵占、毁损或者擅自移动海洋观测站 (点)及其设施属于违法。新建、改建、扩建建设工程应当避免危害海洋观测站 (点)及其设施,确实无法避免的应在开工建设前采取增建抗干扰设施或新建海洋观测站 (点)的措施。

目前海洋主管部门尚未公告海洋观测环境保护的范围,海洋观测环境保护的执法监管须待保护范围公告或保护范围边界设立标志后才能实质性开展。

3.2 海洋观测与资料汇交使用的执法监管

《条例》条文之三:

第十四条 从事海洋观测活动应当遵守国家海洋观测技术标准、规范和规程。

从事海洋观测活动的单位应当建立质量保证体系和计量管理体系,加强对海洋观测资料获取和传输的质量控制,保证海洋观测资料的真实性、准确性和完整性。

第十五条 海洋观测使用仪器设备应符合国家有关产品标准、规范和海洋观测技术要求。

第三十三条 违反本条例规定,有下列行为之一的,由有关主管部门责令限期改正,给予警告;逾期不改正的,处1万元以上5万元以下的罚款:① 不遵守国家海洋观测技术标准、规范或者规程的;② 使用不符合国家有关产品标准、规范或者海洋观测技术要求的海洋观测仪器设备的;③ 使用未经检定、检定不合格或者超过检定周期的海洋观测计量器具的。

违反本条第一款第二项、第三项规定的,责令限期更换有关海洋观测仪器设备、海洋观测计量器具。

执法解读:

(1)从事海洋观测活动应当遵守国家海洋观测技术标准、规范和规程,主要的规范有:《海滨观测规范》(GB/T 14914)、《船舶海洋水文气象辅助测报规范》(GB/T 17838)、《海洋调查规范》(GB/T 12763.3)、《国家三、四等水准测量规范》(GB12898)、《中国海洋观测台站代码》(HY 023)、《海洋站自动化观测通用技术要求》(HY/T 059)、《海洋调查观测监测档案业务规范》(HY/T 058)等。各级海洋主管部门所属的海洋观测站 (点)均以上述技术标准、规范为依据开展海洋观测活动,而其他部门和单位所属的海洋观测站 (点)是否执行上述国家海洋观测技术标准、规范和规程尚不得而知。执法检查时可要求海洋观测单位提供其执行国家海洋观测技术标准、规范和规程的有效证据,并作出书面说明。

(2)海洋观测仪器设备的制造基本上是国产,国内有多家厂商生产海洋观测仪器设备。海洋观测使用的仪器设备是否符合国家有关产品标准、规范或者海洋观测技术要求,除了查阅其产品说明书、合格证、检定/校准报告(证书)外,必要时可委托相关资质单位对仪器设备是否符合海滨观测规范所规定的准确度和精密度进行比对鉴定,据此判断海洋观测站(点)所使用的仪器设备技术性能是否符合要求。执法时要调阅观测仪器设备档案,现场勘看仪器设备,海洋观测单位应就仪器设备的采购渠道、验收、使用、维护、检定/校准等作出书面的情况说明。

(3)《条例》第十四条第二款规定从事海洋观测活动的单位应当建立质量保证体系和计量管理体系,即要求从事海洋观测活动的单位须取得资质认定 (计量认证)证书。我国关于资质认定方面的法律、法规和规章主要有 《计量法》《标准化法》 《产品质量法》 《认证认可条例》及国家质量监督检验检疫总局颁发的 《实验室和检查机构资质认定管理办法》(第86号局长令)等,资质认定的技术准则为 《实验室资质认定评审准则》。所谓资质是指向社会出具具有证明作用的数据和结果的某机构应当具有的基本条件和能力。所谓认定是指国家认证认可监督管理委员会和各省、自治区、直辖市人民政府质量技术监督部门对某机构的基本条件和能力是否符合法律、行政法规规定以及相关技术规范或者标准实施的评价和承认活动。资质认定要求机构所使用的计量器具应当依法经计量检定合格,不具备检定条件的计量器具应溯源到国家计量基准。此精神与 《条例》第十五条第二款关于海洋观测计量器具应当依法计量检定、量值溯源的规定不谋而合。

海洋观测计量器具应当依法经计量检定合格且在检定周期内使用,未经检定、检定不合格或者超过检定周期的计量器具均不得用于海洋观测。对不具备检定条件的海洋观测计量器具需依据有关技术规程通过校准保证量值溯源到国家基本标准。执法时应要求观测单位提供现行有效的质量管理体系文本、国家认监委或省级质量技术监督行政主管部门颁发的 《计量认证合格证书》及其附表,查阅附表里载明的认证项目与该海洋观测站 (点)开展观测的项目是否一致;调阅仪器设备档案 (重点查看仪器设备的检定/校准证书),对海洋观测计量器具通过校准方式实现量值溯源的要核查其校准依据的技术标准 (规程)的适用性、校准结果的满意证据是否符合计量法制规定。

违反上述规定的,《条例》第三十三条授以“有关主管部门”责令限期改正、给予行政处罚的权限,该 “有关主管部门”的表述应理解为负责或者批准设立该海洋观测站 (点)的行政主管部门。

《条例》条文之四:

第十七条 从事海洋观测活动的单位应当按照国务院海洋主管部门的规定,将获取的海洋观测资料向有关海洋主管部门统一汇交。

国务院海洋主管部门和沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门应当妥善存储、保管海洋观测资料,并根据经济建设和社会发展需要对海洋观测资料进行加工整理,建立海洋观测资料数据库,实行资料共享。

海洋观测资料的汇交、存储、保管、共享和使用应遵守保守国家秘密法律、法规的规定。

第三十四条 从事海洋观测活动的单位未按照规定汇交海洋观测资料的,由负责接收海洋观测资料的海洋主管部门责令限期汇交;逾期不汇交的,责令停止海洋观测活动,处2万元以上10万元以下的罚款。

执法解读:

海洋观测资料是重要的信息资源,在我国管辖海域内开展海洋观测活动获得的资料应当归国家所有。在海南省有不少从事海洋观测活动的部门和单位,由于缺乏专门的法律依据,各部门和单位的海洋观测站 (点)除了存在重复建设现象,获取的海洋观测资料也分散在各自手中,未能实现有效整合并发挥应有效益。为提高海洋观测资料的综合效益,《条例》特别规定了从事海洋观测活动的单位要向有关海洋主管部门统一汇交海洋观测资料,执法检查时应核查其汇交的资料数量、起止时段、汇交对象、汇交方式和交接凭证等。

《条例》条文之五:

第十九条 国际组织、外国的组织或者个人在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事海洋观测活动,依照 《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》的规定执行。

国际组织、外国的组织或者个人在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域从事海洋观测活动,应当遵守中华人民共和国的法律、法规,不得危害中华人民共和国的国家安全。

第二十条 任何单位和个人不得擅自向国际组织、外国的组织或者个人提供属于国家秘密的海洋观测资料和成果;确需提供的,应当报国务院海洋主管部门或者沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋主管部门批准;有关海洋主管部门在批准前,应当征求本级人民政府有关部门的意见,其中涉及军事秘密的,还应当征得有关军事机关的同意。

第三十五条 单位或者个人未经批准,向国际组织、外国的组织或者个人提供属于国家秘密的海洋观测资料或者成果的,由有关海洋主管部门责令停止违法行为;有违法所得的,没收违法所得;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

执法解读:

一些国外组织和个人非法在我国管辖海域开展海洋观测,有些国内单位和个人擅自向国外提供属于国家秘密的海洋观测资料,对我国的国家安全构成了严重威胁。《条例》规定国际组织、外国的组织或者个人在我国管辖海域从事海洋观测活动,适用 《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》调整。《条例》还从维护我国的国家安全出发,规定未经批准向国际组织、外国的组织或者个人提供涉密海洋观测资料将承担的法律责任。

3.3 海洋预报管理的执法监管

《条例》条文之六:

第二十二条:海洋预报和海洋灾害警报由国务院海洋主管部门和沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门所属的海洋预报机构按照职责向公众统一发布。其他任何单位和个人不得向公众发布海洋预报和海洋灾害警报。

第三十六:违反本条例规定发布海洋预报或者海洋灾害警报的,由有关海洋主管部门责令停止违法行为,给予警告,并处2万元以上10万元以下的罚款;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

执法解读:

非海洋主管部门所设立的海洋预报机构、其他任何单位和个人只要通过广播、电视、报纸、网站等任何一种媒体向公众发布海洋预报或海洋灾害警报的,可认为涉嫌违法发布海洋预报或海洋灾害警报,海监机构可立案调查。

4 若干思考

思考一: 《条例》一些条款的规定比较原则、模糊,需要通过制定出台相关的配套制度加以细化,如本条例施行前已设立的海洋观测站 (点)是否需要补办审批手续、各级海洋主管部门的监督管理权限、国家海洋观测技术标准规范或者规程的界定范围、海洋观测资料汇交的层次及起始时段等需要明确。

思考二:气象部门的观测设施和观测环境受 《气象法》保护,且各省大多以政府规章的形式对气象台站观测环境的保护予以进一步明确,保护的力度较大。海洋观测环境如能以政府规章方式加以保护,则威慑力大。海洋观测环境的保护要求,如海洋观测站 (点)地面气象观测场边缘与周围障碍物、工程设施边缘的距离、宽度角等要求应编入新修订的 《海滨观测规范》,以便作为行政执法的技术依据。另外,由于海水的流动性,观测环境很容易受到工程建设、排污口、养殖活动的影响,而上述有关行政主管部门在行政审批时依据的是相关的部门法律,而本条例的法律效力不足与上述法律相抗衡。建议国家海洋局与水利部、环境部、农业部等涉海部委就加强海洋观测环境保护联合出台一个规范性文件,规定凡涉及海洋观测环境保护的行政审批前有关主管部门应征求海洋主管部门的意见。

思考三:建议集中海监执法力量对全省各有关行业、部门和单位设立的海洋观测站 (点)进行全面调查摸底,重点了解观测站 (点)建设时间、地点、用途、投资方及建设资金来源、观测单位计量认定项目、观测人员上岗证、执行的技术规范、使用的观测仪器设备、观测环境保护、观测资料汇交等情况,以一站 (点)一档方式建立全省海洋观测站 (点)档案,为下一步的执法监管提供本底资料。

思考四:由于 《条例》施行时间不长,并未为广大单位和人民群众所知晓,海洋主管部门应继续加大 《条例》的宣传教育,对初次违反 《条例》、违法行为轻微的可通过责令等行政决定予以纠正,对一些典型的违法行为可通过新闻媒体予以曝光,并坚决查处,通过执法促进管理,维护海南良好的海洋观测预报秩序。对其他行政主管部门所属的海洋观测站 (点),可由海监机构与其行政主管部门的执法机构开展联合执法。

思考五:《条例》第十七条第一款规定,从事海洋观测活动的单位应当按照国务院海洋主管部门的规定,将获取的海洋观测资料向有关海洋主管部门统一汇交。如此应理解为不论任何单位和部门所属的海洋观测站 (点),也不论海洋观测时段的长短,只要开展了潮汐、盐度、海温、海浪、海流、海冰、海啸波等海洋水文项目的观测活动,其获取的海洋观测资料应向有关海洋主管部门统一汇交。

思考六:少数非海洋预报机构在进行专项技术服务时对部分海洋水文项目开展海洋预报,预报的报送对象为专项技术服务的委托方,此行为是否违反 《条例》第二十二条、并按第三十六条规定承担相应的法律责任?