区域一体化视野下区域公共管理创新的路径探析

郑 洪

郑 洪 中共湖南怀化市委党校公共管理教研部经济学讲师

一、区域公共管理产生的时代背景

任何一种新管理理念的产生与发展都离不开经济步伐的前行，区域公共管理理念的产生亦是如此。从大视野看，区域公共管理的诉求缘于经济全球化的发展趋势。世纪之交，甚至可以追溯到上世纪五六十年代，生产力的发展，使国家间贸易、投资、金融等经济行为开始在世界范围内配置资源，国家间联系开始逐渐密切，区域间合作加强催生出区域一体化。区域合作的加强，区域一体化形成的同时也带来了区域间与国家间竞争的加剧，形成区域合作与区域竞争并存，全球化不可避免的出现纷繁复杂的局面，这种局面已经超出了一个国家或一小块地区可以单独解决的能力，一方面，如何更好地合作，以发挥一体化所达到的最大效益；另一方面，如何更好的避免竞争带来的损耗，消除阻碍，于是，建立超国家和区域的价值分配机构，进行区域公共管理，具有了学理价值及现实意义。中国作为正在快速崛起的最大的发展中国家，在经济多极化和经济全球化发展的大格局中都发挥着不可替代的作用。

自改革开放大潮涌起到世纪之初已经经历了近三十年的时间，我国无论是经济、政治还是社会整体发展都取得了长足的进步，由过去的封闭走向了全面开放。逐渐成为世界多极化发展中的重要一极。同理国家间区域公共管理的缘起，经济的大发展，自然地出现了市场无界化和经济一体化的要求，但同时，我国地方政府间的无序恶性竞争也有加剧之势，这无疑阻碍了市场化和经济一体化的发展，我国现存的体制障碍阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，这个问题并不是单单仅依靠等待市场经济的完善和成熟或者单纯依靠冲破和调整行政区划的边界就能够解决的问题。如何规避形形色色的地方保护主义，变恶性竞争为良性互动，如何化解体制障碍，促进区域间的协调发展，正是区域公共管理产生，并需要认真加以研究的问题。

二、区域公共管理的特征

区域公共管理制度具有以下四个方面的特征：

1.在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为基本价值导向，而非以行政区划的切割为出发点，即变“内向型行政”为“区域性行政”，打破行政区域的刚性切割，把日益“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围之内，从而实现了对区域公共事务的综合治理和分层治理。

2.在社会公共事务治理的主体选择上，区域公共管理奉行的是合作治理的理念，是一种“强政府”的治理模式。在治理主体的选择上，既包含了代表官方的政府组织，也包含了非营利性的第三部和私营部门等等。

3.在公共问题治理的层次设计上，区域公共管理观认为，区域公共事务和问题的有效治理，不能仅仅依靠政府这个“单中心”在传统科层制的框架下，以行政命令的方式，对区域公共问题进行分地区、分层次加以解决。这种解决方式必然伴随着大量的“搭便车”行为。因此，要有效解决不同层次、不同类型的区域公共问题，必须在中央政府的支持下，通过区域内各地方政府之间、地方政府与非营利组织之间通力合作，借助科层制、市场机制、合作机制、社会自治机制等复合机制进行“多中心”治理。

4.在公共权力运行向度上，区域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的权威。强调区域政府与公民社会的良性互动，以公共权力运行的多元性和分散性为其基本特征。

三、我国区域公共管理创新的路径探析

从我国的现实国情看，我国区域政府现行的治理结构已经远远落后于现实发展的要求，基本上还停留在工业社会甚至是农业社会形态下政府统治或政府管理的阶段，一种与信息社会、公民社会、全球化相适应的现代公共治理结构还未形成，而区域公共管理制度的基本理念和制度框架就植根于现代公共治理的结构模式。

（一）治理结构的转型

要进行区域公共管理的制度创新，就必须进行现代公共治理模式的构建，即打破原有的政府管理的治理结构，实现治理结构的转型。

1.治理理念的转型。

从政府管理到公共管理。首先，政府治理的理念应该朝向公平、均衡、和谐的目标发展。应该把相互协调、均衡发展、和谐共融的指导思想融汇到执政理念当中去；另外，区域公共管理制度创新首先要突破行政区划的刚性约束，以公共管理的崭新理念来统筹区域的协调发展，要以“区域性行政”和共同治理的理念去冲破行政区划的壁垒，把提供公共服务、解决公共问题、管理公共事务的职能作为政府治理的价值导向，把超越行政区划的公共事务的管理和公共问题的解决纳入自己的管理视野；要致力拓宽除区域政府、中央政府等官方政府以外的非官方组织的发展空间，促成区域公共管理主体的多元化。

2.治理行为方式的转型。

中国是一个人治历史悠久但法治渊源短缺的国度。现代公共治理结构形态下，传统的人治行政必须实现向法治管理的转变，即从“政府全能”向“政府有限”转型、从“划桨者”向“掌舵者”转变、从“暗箱行政”向“透明行政”转变、从“主观行政”向“程序行政”转变。

3.治理制度的转型。

从官僚制到“多中心”的混合制。从制度设计上看，传统的“官僚制”政府管理，实质上是一种单核的、一元化的管理模式，它适应了工业社会的基本要求。但随着全球化时代的来临，公共管理的理念成为普遍法则，特别是伴随着我国公民社会逐步孕育和生成，公共管理已不只是政府管理的观念正深入人心。在这种情况下，区域政府要想从体制内提升自身的竞争力，必须实现治理制度的创新。这种治理制度的创新，具体来说，就是实现由政府单一的垄断治理格局向一种民主的、多中心的、开放式的区域公共治理或自组织治理的公共管理的新格局转型。

（二）良好制度环境的建构

按照戴维斯和诺斯的观点，制度环境被定义为“一系列用来生产、交换与分配基础的政治、社会和法律规则”。政府是各种资源的权威配置者，承担着制度安排的主要职能。区域公共管理制度创新的关键取决于政府尤其是中央政府的制度创新能力。

1.法治环境的保障。

以强有力的法律制度为区域公共管理保驾护航。运用法律的手段对垄断、地方保护、分割市场等行为加以遏制和打击，尽快出台反垄断法、地方关系法等相关法律。为区域的和谐发展提供完善的法律制度、创造优质的法治环境。

2.公共财政体制的改革。

公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，按照现代公共财政理论要求，公共财政只能在“公共领域”活动，不能介入“私人领域”，不能介入市场交易领域，只能把有限财政和有限理性用在“组织和执行公共产品的供给”上，这些公共产品包括产权保护、基础设施、社会保障等。显然，从中国当下的现实来看，政府进入的领域过多，这既分散了政府提供公共产品的精力，也滋生了许多腐败现象。公共财政体制改革在我国体制改革中起着关键作用，我国公共财政体制改革需要从多方位全视角出发进行规划与推进，综合全面地考虑因我国区域公共管理制度变迁而产生的矛盾与破解方法。

3.科学的绩效评价体系的建立。

所谓政府绩效评价体系，简单地说就是对政府及其行政人员在行政管理活动中所取得的业绩、成就和实际效果进行考察评价，学界也称之为政府绩效评估。上级领导机关通过对下级政府及其部门的业绩考核，确定和判断其工作优劣情况，并以此作为选拔领导干部的基础依据。现阶段，地方政府绩效考核活动虽然已有很大改进，但仍然偏向于从政府自身的需要出发，更确切地说，是从系统内上级领导机关的考虑和需要出发，很少考虑地方政府管理活动是否能满足当地社会、公众和企业的需要及其满意的程度。但是随着市场价值的完善和区域合作的要求，地方政府需要更多地考虑公共服务职能，地方政府绩效评价体系也必须根据新的政府职能做出调整，由原来的“政府本位”转向“服务本位”和“民众本位”。

（三）多层面网络组织机构的建构与区域公共管理规则的完善

彼得·德鲁克认为：社会已经成为一个组织的社会。在这个社会里，不是全部也是大多数社会任务是在一个组织里和由一个组织完成的。诺斯认为：有效的组织是制度变迁的关键。现阶段，由于传统科层制已经难以应对日益复杂的区域公共问题，区域公共管理的组织机构必须顺应区域一体化的潮流，朝着多层次、网络制的方向发展。欧盟是组织间多层次网络治理的典范，这对饱受行政区划困扰的我国诸多地方存在的公共问题的解决具有重要的借鉴意义和参考价值。组织是区域合作的载体，多层面网络组织机构的建立则是制度安排创新的产物。制度安排是“支配经济单位之间可能合作与竞争方式的规则”。可能是正式的或非正式的，可能只包括单个人，也可能是一批自愿合作者或政府性安排。多层面网络制区域合作组织可以在求同存异、协商共赢的基础上谋求共同利益，使利益主体的获利空间得以拓展。借鉴欧盟等国外区域合作的经验，结合我国现实国情，若要建立这一组织机构，必须在中央政府、地方政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实现多层面的协调互动。

就制度理论而言，区域合作规则是领域相关的区域内各政府，在一个有限的“囚徒困境”博弈中而产生的一种合作均衡，它以一致同意为前提，形成制度性的条文，通过一定的运行机制加以执行。在我国，一致性规则的缺失在各个区域内均普遍存在，各地区在招商引资、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策存在很大差异，尽快建立起区域内各组织共同遵守的激励和约束机制迫在眉睫。完善的区域公共管理规则内容应该包括：在经济领域，从区域协调发展的角度去调整生产力布局原则和区域产业发展准则，统筹区域内和谐发展，冲破壁垒，开放市场，促进资源的合理配置和流动。在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，形成统一的区域公共政策；在社会领域，建立健全协调与管理制度，使区域内公共管理问题的解决有章可循。区域内自然资源统一开发利用，环境共同保护、统一整治，基础设施建设统一规划、合理布局，形成利益共同分享、责任共同承担的区域制度架构。在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面更要加强合作，形成协调机制，以统一的制度架构和实施细则统筹不同程度地区效应的政策行为，推进政治、经济和社会的协调发展，实现区域公共管理制度层面创新。

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