新时期供销合作社改革的路径探析

闫 芳

（上海交通大学，上海 200240）

新制度经济学认为，制度变迁是制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程。制度变迁方式是制度创新主体为实现一定目标所采取的制度变迁形式、速度、突破口、时间、路径等的总和。供销合作社是我国农村合作经济的一种特殊组织形式，自20 世纪50年代以来，经历了形成、异化和改革的曲折发展历程。综观1949年以来供销合作社制度演进轨迹，在不同历史时期供销合作社制度演进的主体、诱因、速度以及选择的突破口都是不同的。在农村经济社会发展变革的新时期，承接历史与现实，供销合作社的制度变迁将有其特有的路径和方向。

一、以多元化主体作为供销合作社制度创新的推动力量

（一）制度创新主体的形成及转换

林毅夫从制度变迁的主体和诱因角度，将制度变迁分为在制度不均衡时人们追求潜在获利机会的自发变迁（诱致性变迁）与国家在追求租金最大化和产出最大化目标下通过政策法令实施的强制性变迁[1]。杨瑞龙则从制度供给和需求的角度提出了我国制度变迁的三种方式，一种是“自上而下”的供给主导型制度变迁方式，一种是“自下而上”的需求诱致型制度变迁方式，还有一种是以地方政府为制度创新主体的中间扩散型制度变迁方式[2]。两种制度变迁方式的划分尽管有所区别，但都强调了两类制度变迁的创新主体：一类创新主体主要来自基层以及微观主体，另一类制度创新的主体是国家或政府。新制度经济学认为，制度变迁主体也就是制度供给主体，制度供给主体的形成是推动制度创新的重要条件，制度供给主体包括与之利益相关的个人、团体和政府三个层次。制度供给主体的形成是受多方面因素影响的，并根据这些环境因素的作用强度而发生主体的转换。菲尼（1988）指出影响制度供给的因素主要包括宪法秩序、现存制度安排、制度设计的成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为准则、公众态度、上层决策者的预期利益等[3]。

（二）供销合作社制度变迁中创新主体的转换

在供销社的制度变迁中，制度变迁的主体是政府（中央、地方政府）、各级供销社干部职工、农民。每个制度变迁主体都有自身的利益诉求，在不同的历史阶段，制度变迁主体在利益博弈中实现着角色转换，并由此推动供销合作社制度演进。在计划经济体制下，国家处于制度供给的绝对主导地位，权力中心凭借行政命令、法律规范与利益刺激，在一个金字塔形的行政系统内自上而下地规划、组织和实施制度变迁，而地方政府、各级供销社干部职工只能是政府意志的执行者，农民更是没有丝毫的话语权，只是制度的被动接受者[4]。正是在这种强制性制度变迁方式的推动下，制度变迁完全按照中央政府特别是主要决策精英的价值偏好迅速实现了制度变迁，1953年至1957年，仅仅4年的时间，中国通过合作化的方式，完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。1957年年底我国农村基本实现供销合作社化，供销合作社逐渐成为农村商业的主阵地，并成为实现农村资本主义工商业向社会主义平稳过渡的重要载体。之后，随着社会主义改造任务的基本完成，为了实现国家的工业化目标，中国又进行了一次人民公社化运动，供销合作社再次成为国家控制农村商品流通、实施统购统销制度以实现工农产品“剪刀差”的组织工具，从而将农业剩余源源不断地输送到工业化链条上去。改革开放以后，随着计划经济逐步向市场经济过渡，中央政府放权让利，逐渐退居于制度变迁的第二行动集团，地方政府成为各地区各项改革的主导者。地方供销社的领导由地方政府任命，地方政府成为供销合作社制度变迁的“主角”。在社会主义市场经济体制初步建立之后，随着政府职能转变，政府逐渐退出制度变迁的“运动员”的角色，并将各类微观主体推向制度变革的前台，因此，各级供销合作社的广大干部职工作为制度变革的直接利益相关者，成为推动供销合作社制度变革的主体。然而，供销合作社体制几经变革，出现了大面积的亏损，作为扎根农村的供销社，为谋求生存和发展迫切需要争取农民的支持，因此农民在供销社体制变革中的影响作用逐渐凸显。

（三）制度供给不足迫切需要多元化创新主体的形成

随着供销合作社制度创新主体逐渐向地方政府和基层微观主体转变，供销合作社制度变迁呈现出诱致性和渐进性的特征。一方面，地方政府和微观主体的积极性和主动性受到激发，它们根据自身利益需求，设计并推动制度变迁，从而能够体现制度创新的需求和制度创新方向，降低了制度变迁的风险和成本。但另一方面，在变革主体主要来自基层和微观主体的情况下，变迁力量较弱，其核心制度难以突破。而且，当基层主体的基本制度需求满足后，其改革的动力就会减弱，逐渐从改革的主体地位上退下来，从而缺少创新主体。当前，随着市场经济的深入发展，无论是改善农民在供销环节中的弱势地位，还是让供销合作社这个昔日的农村商品流通主渠道重新焕发生机，都需要供销合作社体制的改革。从供销合作社发展的历史来看，不管是政府主导的强制性制度变迁还是供销社干部职工主导的准诱致性制度变迁，在当代中国都具有客观必然性。两种制度变迁方式都有各自的利弊，但又具有一定的互补性：政府主导制度变迁方式，能够打破核心制度，在进行制度的顶层设计、理顺供销社体制方面具有很强的优越性；以基层微观主体推进的供销合作社制度变革，更能满足经济社会发展的需求和方向，尽管制度变迁成本高且有一定的时滞性，但利于供销社的长远发展。因此，我国供销社在制度变迁中要注重发挥两方面的积极性，既要发挥中央政府在制度设计方面的整体性和强制推动性，又要注重基层微观主体特别是农民对合作社制度的需求。

二、以合作制为供销合作社制度创新的目标

自1949年以来，供销合作社的制度安排历经了复杂的变迁：从新中国成立之初的合作制转变到集体所有制，在人民公社体制时期进一步蜕变为国有制；改革开放以后适应市场经济体制转变的需要再由国有制向集体所有制转变；经过半个多世纪的变迁，在反思历史并吸收世界合作经济理论成果的基础上，为有效应对“三农”问题，合作制又一次成为改造供销合作社的制度选择。

（一）合作制经济组织的制度属性

合作制是一种社会经济制度，有其特定的组织形式，反映特定的经济关系。马克思指出，合作社是劳动人民为改变生产条件和生活条件而自愿联合起来保护自己正当利益的经济组织。在资本主义制度下，合作社是无产阶级用以组织领导和团结广大劳动群众与资本主义雇佣剥削制度进行斗争的工具，它是同工人运动联系在一起的，是改造以阶级对抗为基础的资本主义社会的力量之一，而且合作制也是引导农民走社会主义道路的有效形式。毛泽东把发展农村合作制看成是引导农民走社会主义道路的途径，把搞不搞农业合作看作是走不走社会主义道路的大问题。刘少奇不仅一般地强调发展合作社，而且重点强调了农村供销合作社的重要作用，因为不能用行政命令，必须用商业的方法战胜资本家[5]。在市场经济条件下，合作制经济组织是广大社会弱势群体为改善自身的市场竞争条件、降低交易成本、实现规模经济而依法自愿联合组成的，不以营利为目的，实行民有、民管、民享原则为其成员提供生产经营服务的组织。经典的合作制经济组织具有以下属性：实行劳动联合与资本联合相结合；实行民主管理，劳动控制资本；实行按劳分配与按股分配相结合，以按劳分配为主[6]。正因为如此，合作制经济组织能够在不触动现有生产关系的基础上实现规模效益，它能把家庭经营的优势与合作经营的优势有效结合起来，并将相互关联的经济过程联结起来，在专业化分工基础上实现农业产业的纵向一体化，从而改变农民和农业的弱势地位。

（二）回归合作制的必要性和必然性

鉴于历史和现实的原因，尽管供销合作社不可能按照经典合作制原则进行改造，但随着社会主义市场经济体制的日臻完善，各种经济组织竞相发展，坚持合作制既是供销合作社存在的理论基础和核心价值观所在，也是帮助国家实现农业发展、农民增收、农村繁荣的重要途径。一方面，坚持合作制是供销合作社谋求生存发展的需要。长久以来，供销合作社的根在农村，服务对象是农民，无论将供销社改造成全民所有制的商业组织，还是彻底进行市场化改革变为私营企业或者公司制企业，供销合作社都没有独立存在的必要，这在历史变革中已有教训。在供销合作社的改革中如果不把合作制当作改革的目标供销合作社就将被真正的自发产生的农民合作经济组织所代替，那么供销合作社就会逐渐消亡。特别是在1985年，中华全国供销合作总社经国务院批准代表中国加入国际合作社联盟（ICA）之后，供销合作社只有坚持合作制的基本原则，才能融入国际合作社运动中，加强国际间的联合与合作，促进我国合作经济的全面发展。另一方面，坚持合作制是发展现代农业的必然要求。通过合作制的方式改变单个农民在生产和经营中的弱势地位，是供销合作社存在的重要价值所在。通过合作制的改造，能够有效提高农民的组织化程度，从而改善农民在市场经济中的谈判地位，并能把农业生产与农产品加工和销售等环节连接起来，促进农业产业化经营，通过建立合理的利益分配机制使农民分享工商利润。这是各类以追求利润最大化为目标的“公司＋农户”的经营组织和龙头企业带动的“产供销”一体化的经营组织所不能实现的。在当前情况下，供销合作社只有坚持合作制的原则，本着合作制理念、组织制度和组织原则，密切与农民的利益关系，才能在促进合作经济发展中不断发展壮大。

（三）回归合作制的路径方法

坚持合作制原则，把供销合作社办成真正的农民合作经济组织，就要重建和改造供销合作社体系。一是加强基层社的改革和发展。基层社作为供销社的基层组织，扎根在广大农村，要充分利用基层社现有人才、设施、经营网络等资源，通过参股合办、指导协办等多种途径，进行资产重组，依据区域产业优势引领专业合作经济组织的发展，或者根据农民生产生活需要，办成综合服务的合作社。总之，基层供销合作社要通过组织和引领新型合作经济组织来夯实为农服务的组织基础。二是完善各级联合社的职能。各级联合社是供销合作社改革任务的组织者和实施者，要为合作社组织和社员提供组织指导、政策协调、维权服务等；要加强与地方政府的协调，努力成为社员和广大农民表达利益诉求的主要渠道，成为政府推行各项农业政策的载体和平台；县级联合社要在乡镇机构改革的基础上，将精简下来的有关涉农服务机构转变成合作社的相关职能部门，成立相应的专业服务中心；要广泛吸纳各类专业合作社、龙头企业、专业大户，积极组建行业协会、农产品经纪人协会，为农民专业合作与联合搭建平台；要成为合作社文化传播的基地，强化对职工和农民的先进知识文化教育及专业技能培训。三是加强全国供销合作总社的顶层制度设计职能。全国供销合作总社要成为管理全国合作经济事业的职能部门，为我国合作经济的发展制定战略和发展规划。当前要打破资产条块分割的局面，理顺各级供销合作社之间的资产和业务关系，增强各级供销合作社改革发展的系统指导性；要争取国家对供销合作社的政策支持，争取更多的对重要农业生产资料、农副产品经营进行组织、协调、管理的职能；要协调同有关部门的关系，维护各级合作经济组织的合法权益；代表中国合作社参与国际合作社联盟的各项活动，参与国际交流，推动我国供销合作事业的繁荣发展。

三、以满足社会合法性的组织功能定位为改革突破口

组织社会学的新制度学派创始人迈耶（John Mayer）指出，“合法性”是在社会认可的基础上建立起来的一种权威关系。它不仅是指法律制度的作用，而且还包括文化制度、观念制度、社会期待等制度环境对组织行为的影响。任何社会组织存在的合法性都必须建立在其成员的认可之上，一个社会组织功能越强大，就越具有存在的合法性基础。近年，供销合作社身兼“准政府机构”和农民的合作经济组织的双重身份，在解决我国“三农”问题中显示出越来越重要的作用，当前必须根据社会经济发展的需要重新界定供销合作社的功能，以此为突破口谋求更大的发展空间。

（一）供销合作社要成为农业社会化服务的骨干力量

当前，我国农村迫切需要构建完善的农业社会化服务体系来适应农业的社会化、专业化、产业化生产。目前农业社会化服务主体主要包括政府有关的职能部门、乡村集体经济组织、农村供销合作社、各类企业或公司等形式。供销合作社作为农民的合作经济组织，只有充分发掘自身的组织资源优势、人才优势、网络优势，积极参与到农业社会化服务体系中来，成为推动农业社会化服务的骨干力量，才能在激烈的市场竞争中占有一席之地。这就要求供销合作社加快改革创新，实现从单纯购销业务向综合经营服务转变，实现从系统资源整合驱动向社会资源整合驱动转变，从而成为新型农业社会化服务体系的组织基础。

（二）供销合作社要成为农村现代流通的主导力量

刘少奇曾指出，社员组建合作社的直接目标就是要解决自己的供销需要，并反复强调了农民组建农村供销合作社的主要任务不仅是为农业生产提供生产资料和销售农副产品，而且还要组织、扶持生产，使流通和生产结合起来，并且要发挥流通对生产的反作用，促进商品生产的发展。当前，在农村市场流通主体组织化程度低、流通业态及经营方式陈旧、流通商品标准化水平低、流通网络薄弱、市场基础设施不足、市场监管不到位等问题逐渐突出的情况下，供销合作社作为计划经济时期农村商品流通的主渠道，在新时期，要进一步发挥终端网络优势、龙头企业优势和为农服务的传统，通过现代信息技术、现代化基础设施装备以及新型经营管理理念来改造和提升农村现代流通网络，以提高农村流通的效率和经济效益，加强城乡市场流通融合和互动发展。

（三）供销合作社要成为农民专业合作社的带动力量

近年随着我国农村经济的发展和市场经济的逐步完善，各类农民专业合作社得到快速发展，已逐步成为提高农民生产经营组织化程度、促进农村稳定和农业发展的重要力量。但总体来看，受地域条件、成员数量、出资额和产品交易规模等因素的限制，农民专业合作社的覆盖面还比较低，且普遍具有规模小、实力弱的特点。现阶段，尽管各级政府涉农部门和相关单位以及乡村社区组织、龙头企业、农村能人等都在参与农民专业合作社的建设，但各方尚未形成共同引导、积极帮扶的合力。而供销合作社可以依靠自上而下、从基层到中央的完整组织体系，为农民专业合作社的发展提供全面系统的指导、扶持和服务，依靠优秀的人才，成为推动合作社发展所急需的“企业家”，依靠遍布城乡的经营网络，为农民专业合作社提供有效的农产品销售和生产资料供应服务，利用长期以来与政府及其他有关部门的良好关系，为农民专业合作社的发展争取政策支持，维护和保障农民专业合作社及其成员的合法权益。

[1]卢现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2011.182.

[2]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论：兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究，1998，（1）：3—10.

[3]菲尼.制度安排的需求与供给［A］.制度分析与发展的反思[M].北京：商务印书馆，1992.122—158.

[4]廖运凤.供销合作社制度变迁的经济学分析——新制度经济学的视角[J].北京工商大学学报（社会科学版），2009，（4）：111—116.

[5]中共中央文献研究室，中华全国供销合作总社.刘少奇论合作社经济［M］.北京：中国财经出版社，1995.

[6]王宪明.中国小农经济改造的制度选择研究[M].北京：中国经济出版社，2008.137.